減輕處罰在食品安全法實施中的不足和建議
——北京快樂三六五商店經(jīng)營過期食品案的啟示

文/彭濤 通訊作者/楊力

為落實好習(xí)近平總書記在食品安全上提出的 “四個最嚴(yán)”要求，即“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)督、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”，以此來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。各地在多年的食品安全監(jiān)管中，雖形成了“嚴(yán)”字當(dāng)頭高壓態(tài)勢，然而在嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為的同時，也逐漸暴露出一些問題，如在食品安全行政處罰中，減輕處罰的實施明顯不足，出現(xiàn)了“減輕難”問題。

為落實好習(xí)近平總書記在食品安全上提出的 “四個最嚴(yán)”要求，即“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)督、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”，以此來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

筆者認(rèn)為，隨著食品安全環(huán)境的逐步改善和法治社會環(huán)境的日益完善，“罪責(zé)相適”“過罰相當(dāng)”的理念應(yīng)該成為引領(lǐng)食品安全良法善治的重要理論原則，食品安全執(zhí)法應(yīng)該“重其所重、輕其所輕”，更加突顯食品安全監(jiān)管的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。食品安全行政處罰中減輕處罰實施的不足，導(dǎo)致本應(yīng)該減輕處罰的案件得不到減輕，不僅直接損害了這些案件中的當(dāng)事人權(quán)益，而且間接影響到人們對于食品安全守法的信賴。在食品安全違法行為中，既存在個別極端惡劣的違法犯罪行為，也存在很多本無意違法的輕微情節(jié)。筆者認(rèn)為，在食品安全違法行為組成的“金字塔”中，輕微的違法行為應(yīng)該占據(jù)大多數(shù)。減輕處罰實施的不足，其實損害了大多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)益。因此，減輕處罰的完善對于營造“罪責(zé)相適、過罰相當(dāng)”的良好食品安全法治環(huán)境十分迫切，對于突出食品安全監(jiān)管的“科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性”十分重要。本文，筆者將通過對北京快樂三六五商店經(jīng)營過期食品案的分析，詳細(xì)論述減輕處罰在食品安全法實施中的不足和建議。

一、案例基本情況

投訴人馮某反映其于2017年6月12日在北京快樂三六五商店購買了一袋超過保質(zhì)期的“徽記蜜汁山核桃味瓜子”，生產(chǎn)日期是2016年9月18日，保質(zhì)期8個月，售價12.8元/袋。北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局接到該投訴后立刻對被投訴商店進行檢查，現(xiàn)場未發(fā)現(xiàn)有經(jīng)營過期食品的行為。隨后，投訴人向執(zhí)法部門提供了購物小票、超過保質(zhì)期的涉案食品以及購物當(dāng)天的視頻資料。北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)為北京快樂三六五商店的上述行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第十項的規(guī)定，依據(jù)食品安全法第一百二十四條第一款第五項，對上訴人處以沒收違法所得12.8元、罰款五萬元的行政處罰。

該案件當(dāng)事人不服上述處罰決定，向北京市延慶區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，在北京市延慶區(qū)人民政府做出維持決定后，又訴訟至北京市延慶區(qū)人民法院，北京市延慶區(qū)人民法院審理后判決駁回了原告的訴訟請求，當(dāng)事人再次上訴至北京市第一中級人民法院。最終，北京市第一中級人民法院于2018年10月22日做出終審判決，判決書號為：（2018）京01行終763號。北京市第一中級人民法院認(rèn)為北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局對北京快樂三六五商店經(jīng)營過期食品一案做出的行政處罰“違反了過罰相當(dāng)原則”，判決撤銷北京市延慶區(qū)人民法院做出的行政判決；撤銷北京市延慶區(qū)人民政府做出的行政復(fù)議決定；變更北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局做出的行政處罰決定中“罰款五萬元”為“罰款一萬元”。

該終審判決公開以后，引發(fā)了廣泛熱議，關(guān)于減輕處罰在食品安全法中的應(yīng)用問題再度成為輿論的熱點。

二、案例分析討論

該案例拋出了一個看似極為簡單又十分復(fù)雜的問題，即一袋過期食品該罰多少？筆者將從兩個方面著手分析這個問題。

（一）定性分析。根據(jù)食品安全法第一百二十四條第一款規(guī)定：違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。該條款第（五）項：“生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期或者超過保質(zhì)期的食品、食品添加劑”。上述案例中，當(dāng)事人經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品符合該條款規(guī)定的情形，從定性上來看，該行為確屬于經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品，適用食品安全法關(guān)于該行為的處罰規(guī)定，法律條款適用準(zhǔn)確無誤。

（二）定量分析。經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品的違法行為，食品安全法規(guī)定的法定處罰區(qū)間為五萬元以上十萬元以下。將這個區(qū)間劃分為三段，次為從輕處罰，一般處罰和從重處罰。符合減輕或者加重處罰的情形時，可以突破法定處罰區(qū)間。從輕和減輕處罰在行政處罰法第二十七條第一款中規(guī)定“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！鄙鲜霭咐?，當(dāng)事人經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品一袋，貨值12.8元，情節(jié)明顯輕微，可能適用從輕、減輕或不予處罰。北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局做出了五萬元罰款的處罰，從處罰結(jié)果上來看，該案在行政處罰裁量上適用了從輕處罰。但在法院終審判決時變更“罰款五萬元”為“罰款一萬元”，即法院認(rèn)為該案件應(yīng)適用減輕處罰，而不是從輕處罰，在具體罰款額度上適用一萬元的處罰額度。

該案例在定性分析上不存在爭議，但在定量分析上卻存在諸多探討，其中有兩個問題值得深入探討。一是關(guān)于行政處罰法中關(guān)于減輕處罰的法律適用是否得當(dāng)？二是罰款一萬元的額度確定是否恰當(dāng)？

關(guān)于政處罰法減輕處罰適用是否得當(dāng)?shù)膯栴}，判決中認(rèn)為該行政處罰案件應(yīng)適用行政處罰法第二十七條第一款第四項的規(guī)定予以減輕處罰，該第（四）項的內(nèi)容為“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”。有意見認(rèn)為在本案中存在的減輕情節(jié)是因為貨值低，但食品安全法及其他相關(guān)法律中并沒有因貨值低而進行減輕處罰的規(guī)定，因此適用第四項的準(zhǔn)確性有待商榷。筆者認(rèn)為，綜合北京市第一中級人民法院在判決書全文的論述，該案件實際適用的是行政處罰法第四條第二款“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的規(guī)定。即該判決結(jié)果的重點是“過罰相當(dāng)”原則的適用，而不是單純的法律條文的適用。

關(guān)于罰款一萬元的確定是否恰當(dāng)?shù)膯栴}，判決書中并沒有做出論述。有人會問，為什么不是兩萬元或者五千元呢？筆者認(rèn)為，每個案例都是具體的，都是發(fā)生在特定時間、環(huán)境和社會背景下的，受到很多方面的影響，很難用一個固定的數(shù)學(xué)公式去計算。但這并不表示減輕額度是無法確定的，這完全可以根據(jù)一個法官的豐富辦案經(jīng)驗予以認(rèn)定，也可以根據(jù)多數(shù)執(zhí)法人員的平均意見來確定。筆者相信該案例中減輕處罰的具體額度中包含著一般的社會經(jīng)驗、通常的社會認(rèn)知和合理的價值評價。

三、減輕處罰在食品安全法實施中的存在的問題

該案例中，北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局的處罰決定被法院變更，這也拋出一個在執(zhí)法系統(tǒng)非常敏感的問題，即“減輕難”的問題。執(zhí)法部門不是不愿意去減輕處罰，而是行政處罰的減輕不容易順利實施，這種“難”表現(xiàn)在三個方面：

（一）規(guī)定不夠細(xì)致。行政處罰法第二十七條第一款中列舉了四項應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕的情形，其中第一項、第三項是在表述違法行為發(fā)生后當(dāng)事人的事后行為，第二項表述了影響違法行為的外界因素，第四項用了“其他”的表述，在這四項中都沒有對違法行為本身情節(jié)輕重的表述。第二十七條第二款規(guī)定“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。行政處罰法這樣規(guī)定，使減輕處罰和免于處罰之間缺乏足夠的邏輯銜接性。如某種違法行為本身輕微，談不上及時糾正，危害后果確實很小，也不能說完全沒有。這種情況下，無法適用不予處罰的規(guī)定，但想比照減輕處罰的規(guī)定進行時，又沒有明確的條文可以依據(jù)。

行政處罰第二十七條第一款第（四）項的立法本意是做出適當(dāng)?shù)牧舭?，賦予其他法律去擴充和完善減輕情節(jié)，以應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實情況。實踐中，如食品安全法，其并沒有對從輕減輕做出新的規(guī)定；又如在北京市食品藥品行政處罰實施細(xì)則中，規(guī)定中雖然豐富了可以從輕和應(yīng)當(dāng)從輕的內(nèi)容，但在減輕處罰的裁量中，也沒有新增其他的情形。綜上，目前食品安全法的適用中，對減輕處罰的情節(jié)規(guī)定不夠具體、不夠細(xì)致，減輕處罰的法定情節(jié)不夠豐富，導(dǎo)致減輕處罰裁量當(dāng)中會出現(xiàn)無法可依的情況。

（二）程序不夠明確。一般程序的處罰案件在做出處罰建議時一般采取合議制或?qū)徍酥苼肀Ｕ习讣昧康臏?zhǔn)確性，對于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，需要進一步采取負(fù)責(zé)人集體討論制。通常認(rèn)為，減輕處罰案件在裁量上突破了法定的處罰區(qū)間，在程序上理應(yīng)比一般處罰案件適用更嚴(yán)格的程序。實踐中，減輕處罰也確實受到行政機關(guān)的更高程度的重視，例如北京市東城區(qū)市場監(jiān)督管理局設(shè)立重大案件集體會商會審制度作為提交局長辦公會集體討論的前置程序，并將不予處罰和減輕處罰納入會商會審范圍。然而將減輕處罰案件歸為復(fù)雜或者重大案件，從概念上看并不完美。原《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》和現(xiàn)行《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》中，并沒有體現(xiàn)減輕裁量應(yīng)適用的專門程序和特別規(guī)定。由于缺乏明確的程序規(guī)定，使減輕處罰在實施上可能會出現(xiàn)無適當(dāng)程序可以依據(jù)的情況。

（三）監(jiān)督不夠完善。由于減輕處罰突破了法定的處罰區(qū)間，擴大了行政裁量權(quán)，為了防止這種權(quán)力的濫用，監(jiān)督是必須的。減輕處罰的裁量在事實上也是被監(jiān)督的，這種監(jiān)督可能來源于行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)或者紀(jì)律監(jiān)察系統(tǒng)，但是缺乏明確而專門的監(jiān)督規(guī)則。專門監(jiān)督規(guī)則的缺失，使得執(zhí)法單位實施減輕處罰時承擔(dān)的風(fēng)險增加，從而限制了減輕處罰的運用。監(jiān)督不僅是對裁量權(quán)的制約，更是對裁量權(quán)行使的重要保障。沒有明確的監(jiān)督規(guī)則，使行政處罰的實施主體會出現(xiàn)不愿減、不敢減的情況。

四、減輕處罰在食品安全法實施中現(xiàn)存問題的危害

以上問題帶來的可能的直接結(jié)果就是一個理應(yīng)被減輕的案件沒有被減輕，這種情況會引發(fā)一系列弊端。首先，直接損害了當(dāng)事人的利益，使得當(dāng)事人承擔(dān)了更多的法律責(zé)任。其次，增加了執(zhí)行難度，當(dāng)事人不愿承擔(dān)或不能承擔(dān)這種責(zé)任時，很可能不配合執(zhí)行。增加行政成本，被處罰者產(chǎn)生抵觸心理后可能會不配合執(zhí)法調(diào)查，并且窮盡復(fù)議訴訟等手段尋求救濟。再次，造成行政執(zhí)法困擾，一個理應(yīng)被減輕的違法行為難以被減輕時，實施一般處罰會大幅增加行政成本，適用免于處罰又存在違法風(fēng)險，從未造成行政機關(guān)執(zhí)法困擾，形成一定的行政風(fēng)險。最后，增加了職業(yè)索賠人的獲利空間，使得職業(yè)索賠人能夠獲得超出法律規(guī)定的不正當(dāng)利益。如購買一袋價值不超過一百元的過期食品，能夠獲得的法定賠償利益為一千元，某職業(yè)索賠人預(yù)測該情況下投訴至執(zhí)法部門會造成被投訴單位承擔(dān)五萬元的罰款處罰，那么其可能選擇向被投訴單位主張不超過五萬元的超額賠償。如果僅從經(jīng)濟角度來看，該索賠是極有可能實現(xiàn)的。

“減輕難”所帶來的弊端直接或間接的損害了法律的公正性，引用上述案例判決書中的原文來講：“如果處罰過度，則非但起不到教育的作用，反而會使被處罰者產(chǎn)生抵觸心理，甚至采取各種手段拖延或抗拒執(zhí)行處罰，無形中增加了行政機關(guān)的執(zhí)法成本，也不利于樹立行政處罰的公信力”。

同時，筆者進一步認(rèn)為，在完善的食品安全法治環(huán)境下，嚴(yán)重的違法行為應(yīng)該是較少的，輕微的違法行為應(yīng)該是較多的。違法案件的數(shù)量和性質(zhì)應(yīng)該呈現(xiàn)出“金字塔”形狀，嚴(yán)重的違法案件占據(jù)金字塔頂端，一般的違法案件占金字塔的中段，輕微的違法案件占金字塔的底端（圖1）。也就是說，如果減輕裁量不能順利進行，其危害的往往是多數(shù)案件。

圖1 食品安全善治模型圖

五、完善減輕處罰在食品安全法實施的建議

“減輕難”帶來的各種弊端不利于營造良好的食品安全營商環(huán)境，不利于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，改善這種狀態(tài)筆者認(rèn)為要從以下方面著手：

（一）細(xì)化法律規(guī)定，完善對違法行為的減輕情節(jié)的具體規(guī)定。完善行政處罰法、食品安全法等法律對減輕處罰的情節(jié)規(guī)定，通過地方立法、制定行政規(guī)章、部門規(guī)章等方式補充現(xiàn)有法律規(guī)定的不足，通過法律解釋、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案例指導(dǎo)等方式細(xì)化對減輕裁量的具體規(guī)定，使執(zhí)法部門在減輕裁量上有法可依，有充分而具體的法律、法規(guī)、規(guī)章可以依據(jù)。

（二）明確裁量程序，完善對減輕處罰實施程序的規(guī)定。建立減輕處罰應(yīng)遵守的裁量程序，優(yōu)化減輕處罰應(yīng)遵守的工作流程，科學(xué)創(chuàng)建做出裁量決定的方式方法，細(xì)化行政處罰實施程序，使執(zhí)法部門在減輕裁量程序上有路可走，有明確而清晰的實施步驟。

（三）完善監(jiān)督機制，完善對減輕處罰實施的監(jiān)督。建立和完善對減輕處罰的監(jiān)督機制，明確主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，豐富和創(chuàng)新監(jiān)督手段，加強事中和事后監(jiān)督，強化對減輕程序中的違規(guī)行為的追責(zé)力度。同時，明確責(zé)任界限和責(zé)任邊界，對正當(dāng)?shù)臏p輕裁量給予充分的支持和保障，科學(xué)提高監(jiān)督效率。

（四）加強研究教育，形成對違法行為情節(jié)判斷的統(tǒng)一認(rèn)識。對違法行為的情節(jié)輕重的認(rèn)識具有一定的主觀性，要形成客觀準(zhǔn)確的判斷，離不開深厚的理論知識和豐富的實踐經(jīng)驗。在實際運用中，既要加強專家研討，也要加強基層調(diào)研。在此基礎(chǔ)上開展廣泛的宣傳培訓(xùn)，開展高頻次的研究討論，形成對違法行為情節(jié)性質(zhì)的統(tǒng)一認(rèn)識，縮小類似案件上的裁量差異。

綜上，北京快樂三六五商店經(jīng)營過期食品案暴露出了食品安全行政執(zhí)法中存在的“減輕難”問題，“減輕難”問題對當(dāng)前食品安全執(zhí)法帶來困擾并造成一系列弊端。為改善這種情況，筆者建議從細(xì)化法律規(guī)定，明確減輕程序，完善裁量監(jiān)督，加強研究教育等方面著手予以改善。減輕處罰的完善，有利于增加對當(dāng)事人的權(quán)益保障，有利于提高執(zhí)法效率、維護法律權(quán)威，有利于突出食品安全監(jiān)管的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，有利于營造罪責(zé)相適、過罰相當(dāng)?shù)牧己檬称钒踩ㄖ苇h(huán)境，為法制建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展起到積極的推進作用。