農(nóng)村垃圾處理PPP模式風(fēng)險研究

張帆 申琳

[摘要]地方政府在發(fā)展中普遍存在著資金短缺的問題，難以滿足改善農(nóng)村人居環(huán)境構(gòu)建和諧美麗鄉(xiāng)村的要求，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的目標(biāo)，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，必須要有新的社會資本注入，因此，PPP模式運用而生。但是PPP模式在運用過程中存在著相關(guān)法律法規(guī)不完善，周期長、利潤低、風(fēng)險高，主體缺乏契約精神，專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才匱乏，資金籌集困難等問題，認(rèn)為應(yīng)對PPP模式的風(fēng)險，應(yīng)該完善法律法體系，建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，增強契約精神與責(zé)任意識，建立專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才的培養(yǎng)機(jī)制，完善籌資結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村垃圾;PPP模式;政府;社會資本;風(fēng)險

[中圖分類號]F283;F327;X705[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 農(nóng)村垃圾處理PPP模式現(xiàn)狀

由于農(nóng)民的文化水平和經(jīng)濟(jì)能力有限，使其對于農(nóng)村環(huán)境問題的認(rèn)識和關(guān)心程度不夠。政府管理能力不足，使得農(nóng)村垃圾處理的效果較差。農(nóng)村垃圾處理問題迫在眉睫。農(nóng)村垃圾處理項目具有很大的正外部性，加上政府的財政資源緊張。PPP模式在農(nóng)村垃圾處理問題中的應(yīng)用成為可能。

目前，我國農(nóng)村常住人口仍有6.5億人，每年垃圾產(chǎn)出量大，每年僅生活垃圾就有1.1億t。農(nóng)村地區(qū)垃圾人均日產(chǎn)量為0.8kg。城市生活垃圾無害化處理率為89%，而農(nóng)村地區(qū)生活垃圾無害化處理率僅為11%。農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不健全，部分農(nóng)村垃圾仍然處于自然堆放狀態(tài)，生活垃圾日益增多。有些地區(qū)雖然采取了處理措施，但大多以簡單填埋的方式為主，垃圾處理的規(guī)范性不夠，在垃圾收集、運輸和處理過程中泄露的有害成分給大氣、土壤和水體造成污染，危害村民身體健康。

2 農(nóng)村垃圾處理PPP模式存在的風(fēng)險

2.1 與PPP模式有關(guān)的法律法規(guī)不完善

目前，我國的PPP模式項目仍然使用《特許經(jīng)營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，但是這些法律對于PPP項目的針對性不強，對于PPP模式運營過程中存在的問題也沒有全面合理的解釋。相關(guān)法律的不完善使得社會資本在于政府的合作中缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制，政府和企業(yè)雙方在責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)方面的界定模糊。同時由于各地方政府缺乏統(tǒng)一的政策目標(biāo)，在治理過程中存在良莠不齊的局面。項目實施過程中政府政策的變化以及不透明，使私營企業(yè)承擔(dān)很大的風(fēng)險。政府政策的不連續(xù)性以及頻繁的變化，讓私營企業(yè)合作方面臨著難以預(yù)料和預(yù)防的政策風(fēng)險。農(nóng)村垃圾處理項目的公益性需要政府的介入，以保證項目順利開展，因此需要政府出臺規(guī)范全面的法律法規(guī)以確保合作雙方的利益。

2.2 時間長，利潤低，風(fēng)險高

PPP項目的確立需要有關(guān)部門的批準(zhǔn)和許可，但是由于政府部門辦事效率普遍低下，使得立項時間較長。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件差，在建立垃圾處理有關(guān)的設(shè)施過程中還要完善相關(guān)的配套設(shè)施，涉及范圍廣，資金需求量大，融資困難，融資和建設(shè)周期長。農(nóng)村垃圾處理的公益性強，后續(xù)的服務(wù)繁雜困難，利潤率不高，社會資本甚至地方政府的參與積極性低。由于基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營現(xiàn)狀或服務(wù)提供過程受各種因素的影響，項目的盈利能力往往達(dá)不到私營合作方的預(yù)期水平。社會資本數(shù)量過多、競爭混亂、服務(wù)水平參差不齊以及政府監(jiān)管不到位和腐敗等現(xiàn)象的存在，使得政府和社會資本雙方都承擔(dān)較大的風(fēng)險。

2.3 主體缺乏契約精神

農(nóng)村垃圾處理PPP項目的建立是通過合約來達(dá)成的，因此需要合約雙方自覺遵守、自覺履行契約精神。但是，基于我國社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史特點，政府往往在社會中處于領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威地位，缺乏相應(yīng)的契約精神。有些政府官員著重強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任而忽略社會資本自身的利益，將合作中很大一部分風(fēng)險推給社會資本，使社會資本造成損失，嚴(yán)重?fù)p害社會資本的利益。由于政府管理不到位，使得PPP項目在開展過程中存在法律體系不完善和監(jiān)管措施不到位的問題。社會資本的契約精神不強，使得在PPP項目的具體開展過程中也存在著垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建筑質(zhì)量差、后期服務(wù)沒有保障、影響農(nóng)村居民正常使用等問題，給政府造成困擾，從而影響政府的威信。

2.4 專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才匱乏

農(nóng)村垃圾處理PPP模式的開展是通過政府和社會資本的共同合作來完成的，涉及的利益主體較多。具體實施過程中，需在要復(fù)雜的法律、財務(wù)、金融等專業(yè)知識作保障。一方面由于政府沒有制定完善的法律，無法保障農(nóng)村垃圾處理PPP項目的順利實施和維護(hù)公私各方的利益。另一方面，需要企業(yè)加強自身建設(shè)，提高自身的技術(shù)水平，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)能力。企業(yè)的工作效率低下會導(dǎo)致很高的運營成本，造成投資回報率低的局面。另外，由于我國實施PPP模式比較晚，PPP模式的運用能力較差，相關(guān)的技術(shù)基礎(chǔ)和知識基礎(chǔ)不健全。農(nóng)村垃圾處理PPP模式在具體運營過程中涉及法律、金融等各領(lǐng)域，目前我國缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才，尤其是農(nóng)村地區(qū)各方面發(fā)展都很薄弱，PPP模式的推行較為困難，難以保障PPP項目的有效運行。

2.5 資金籌集困難

由于我國引入PPP模式的時間較晚，各方面條件都很不成熟，農(nóng)村的發(fā)展水平更是落后于城市，PPP模式在農(nóng)村垃圾處理中的運用存在著很大的風(fēng)險。而且，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，垃圾處理項目的建設(shè)周期長，投資回報率低，后期維護(hù)工作繁瑣，收益周期長。金融機(jī)構(gòu)對于中長期貸款興致不高，有意規(guī)避中長期貸款的風(fēng)險。其他社會資本在不了解具體情況的條件下也不敢貿(mào)然參與投資，政府的收入往往支撐巨額支出。因此，PPP模式在運用過程中的融資相當(dāng)困難。

3 農(nóng)村垃圾處理PPP模式風(fēng)險的應(yīng)對策略

3.1 政府完善PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)體系

PPP模式是公私雙方采用合約的方式進(jìn)行合作的一種項目投資管理方式，在運營過程中涉及的主體較多，問題較復(fù)雜，加上農(nóng)村地區(qū)投資環(huán)境較差，政府對于PPP合作模式相關(guān)的政策法規(guī)的缺乏，使得私營企業(yè)在合作中負(fù)擔(dān)較大的風(fēng)險，影響公私部門合作的順利進(jìn)行。需要一套完整法律體系保障農(nóng)村垃圾處理PPP項目的合理運行。PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的建立不僅可以強化政府的權(quán)威，而且能夠給社會資本提供強有力的法律支持，增加社會資本參與合作的信心。法律的內(nèi)容應(yīng)包括PPP模式的適用范圍，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，融資途徑以及合作主體的權(quán)利和責(zé)任等內(nèi)容。因此，完善的法律法規(guī)制度體系是農(nóng)村垃圾處理PPP模式順利進(jìn)行的前提。

3.2 建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

國外成功經(jīng)驗表明，PPP模式成功的核心在于風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的合理運用。在PPP項目運行過程中主要存在著三種風(fēng)險，一是，政府方面由于政策的變化和不確定性所承擔(dān)的風(fēng)險;二是，社會資本作為項目建設(shè)的實施主體所承擔(dān)的運營風(fēng)險;三是，由于融資，管理的復(fù)雜性以及農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)差等所產(chǎn)生的不可抗力風(fēng)險。風(fēng)險分擔(dān)的原則應(yīng)是：最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，因為最有控制力的一方處在控制風(fēng)險最有利的位置，能夠減少風(fēng)險發(fā)生的概率和損失，從而能夠?qū)⒁蚩刂骑L(fēng)險而發(fā)生的費用降到最低?；谶@一原則，應(yīng)有政府承擔(dān)政策的不確定性風(fēng)險，加強政策變化的反應(yīng)能力;由社會資本承擔(dān)運營風(fēng)險，提高自身的管理和技術(shù)水平，在可接受的范圍內(nèi)最大限度的降低運營成本;由政府和社會資本根據(jù)引發(fā)風(fēng)險的具體因素合作承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。

3.3 增強契約精神與責(zé)任意識

PPP模式是政府和社會資本雙方通過簽訂契約的方式進(jìn)行的。但在PPP項目的具體運營過程中常存在著不遵守契約的情況。政府由于在我國社會中長期處于領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威地位，對于契約精神認(rèn)識不足，常常出現(xiàn)政府違約的情況。因此，政府應(yīng)建立完善的契約制度，對于政府相關(guān)部門以及相關(guān)工作人員進(jìn)行有關(guān)契約精神的教育，建立健全監(jiān)督和懲罰機(jī)制，提高政府部門和有關(guān)工作人員對自身行為的認(rèn)識。對于農(nóng)村垃圾處理PPP模式的實施中存在的建筑質(zhì)量以及售后服務(wù)問題，需要社會資本加強自身價值觀的建設(shè)，形成良好的道德認(rèn)識。另外，政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有和以及社會秩序的維護(hù)者，也應(yīng)加強對社會資本的監(jiān)督，增強自身的責(zé)任意識。

3.4 建立專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才的培養(yǎng)機(jī)制

農(nóng)村垃圾處理PPP項目的運作比較復(fù)雜，涉及法律、金融、財務(wù)和管理等各個領(lǐng)域。PPP模式是一個理論與實踐相結(jié)合的過程，具體實施時，涉及招標(biāo)、談判、融資、管理等許多過程，專業(yè)性強，復(fù)雜程度高。因此需要專業(yè)性極強的人才。懂得金融、管理、法律和談判等知識的綜合性人才，是PPP模式順利開展的關(guān)鍵，有利于保障PPP模式的合理運行。政府應(yīng)鼓勵教育機(jī)構(gòu)開展相關(guān)的教育活動，提高我國PPP專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量。針對我國PPP發(fā)展水平低下的現(xiàn)狀，也可以派遣相關(guān)人員到國外進(jìn)行學(xué)習(xí)，吸取國外先進(jìn)的理論和經(jīng)驗，促進(jìn)我國PPP模式的發(fā)展。

3.5 完善籌資結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村垃圾處理PPP模式的運用過程中，存在最大的問題就是融資難。針對此問題，政府應(yīng)該建立新型的融資平臺，拓寬融資渠道，鼓勵社會資本積極投資，吸引社會上的非財政資本，降低融資成本和融資風(fēng)險，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。針對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平落后的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該加大對農(nóng)村地區(qū)的幫扶力度，貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，努力縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境，縮小建設(shè)和投資周期長的問題。從而降低金融機(jī)構(gòu)和社會資本的投資風(fēng)險，降低融資難度。

4 結(jié)語

近年來“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為社會發(fā)展的關(guān)鍵問題，國家以及各級政府也越來越重視農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)。其中，改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境被列為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重點問題。農(nóng)村垃圾處理PPP項目的開展，符合鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，有利于改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。由于政府在農(nóng)村垃圾治理方面存在的各種短板，以及民營企業(yè)的迅速發(fā)展，PPP模式的運用已成為大勢所趨。公私部門合作可以有效實現(xiàn)優(yōu)勢互補，在農(nóng)村垃圾治理中發(fā)揮優(yōu)勢。PPP模式的運用是對以往方式的創(chuàng)新，但是由于我國對PPP模式引進(jìn)較晚，發(fā)展水平不高，各方面都很不成熟，在具體實施過程中還存在很多問題。因此，在運用PPP模式解決農(nóng)村垃圾處理問題時應(yīng)全面考慮各方面的問題，政府聯(lián)合社會資本針對存在的問題和風(fēng)險，采取相應(yīng)的措施，保障農(nóng)村垃圾處理PPP模式的正常運行，同時促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村的建設(shè)。

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