BSC在PPP模式下環(huán)保項目績效評價中的應用

吳彤琳 韋彩霞

[摘要]隨著我國綜合實力的不斷發(fā)展壯大，公共設施建設與公共服務供給模式需要進行改革。目前對于PPP環(huán)保項目全生命周期的績效評價體系尚缺乏統(tǒng)一的指標體系，并且在評價方法和制度設計方面都需要完善。運用平衡計分卡（BSC）的績效評價方法，結合環(huán)保項目實際案例，構建了多維度的具體的PPP環(huán)保項目績效評價指標體系。

[關鍵詞]PPP模式;平衡計分卡;環(huán)保項目;績效評價

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A

1 引言

越來越多的政府項目在建設、交通、能源等方面尋求與私有的商業(yè)經營方進行PPP模式的合作，尤其是在“一帶一路”和雄安新區(qū)公共基礎項目建設中。在公共項目融資中引入民間資本，可以更高效地發(fā)揮政府角色的杠桿作用，對于需要大資金量的項目來說，多主體多維度的參與有助于風險的共擔和優(yōu)勢的互補，融政府的引導作用和民間資本的高效優(yōu)勢為一體。同時，多主體以特許經營權協議的方式共同建立的長期合作關系也緩解了政府壓力。在《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》鞭策下，我國的環(huán)保類項目、環(huán)保類PPP項目發(fā)展迎來了新的快速發(fā)展期。PPP項目從最初的原始狀態(tài)逐漸走上了規(guī)范，但由于項目復雜程度高，參與方多，目標利益不同，所以保證PPP項目利益共享、風險可控，其績效評價始終是我們需要關注的重點。

2 PPP環(huán)保項目特點及分類

公私合作/合營（public-private partnerships，PPP項目）項目，又叫做政府和社會資本合作項目，在我國2014年9月正式在《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》文件中提出，主要是指政府在公共項目融資中，例如公共基礎設施項目的建設和運營引入民間資本等多途徑資本渠道，多主體以特許經營權協議的方式共同建立的長期合作關系。

環(huán)保類項目一般涉及的投資規(guī)模較大，周期較長，具有復雜性、公益性、技術性等特點，引入公私合營的PPP模式有利于利益共享和風險可控。隨著我國生態(tài)環(huán)境的破壞，大氣污染治理加速，和經濟發(fā)展對環(huán)境去產能、高效能的要求，環(huán)保領域項目受到國家層次的重視。環(huán)保類PPP項目可以分為一般類PPP項目和基金投資環(huán)保類PPP項目。

一般類PPP項目的融資主要由政府主導，一般投資規(guī)模大，更適合具有城市污水處理和垃圾焚燒等運行條件的項目，從項目中獲得合理利潤是各利益方都會考慮的因素之一，也是支持此類項目繼續(xù)運作的因素。環(huán)保產業(yè)基金投資PPP項目，即以產業(yè)基金形式直接或者間接投資PPP項目的基金。適用于這類環(huán)保PPP項目一般會與地方達成特許經營，并在基金續(xù)存期屆滿時通過約定回購、份額出讓或資本市場變現來實現社會資本的推出。通過發(fā)行基金，將投資者的資金結合起來，為環(huán)保產品提供資金和管理支持，并在適當時機抽回資本。

3 目前PPP環(huán)保項目績效評價體系存在問題及原因分析

3.1 評價目標不明確，評價維度相對單一

PPP項目績效評價的目標需要衡量其產出和效果，但表現為具體項目的績效評價則會根據不同行業(yè)、不同項目、不同階段而有所不同。環(huán)保類PPP項目涵蓋的子項目多，內容復雜，涉及利益方眾多，需要根據項目的進展狀況以及各方對 PPP 理解的深入，不斷調整和完善項目績效評價體系，但目前績效評價體系重點不明顯，角度也不全面，并沒有根據環(huán)保行業(yè)特點進行個性化的體系設置，缺少符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的評價指標。

3.2 評價效果無法對比，評價主體力量薄弱

由于PPP項目規(guī)模大、周期長的特點，一般的PPP項目需要至少十年以上，尤其對于在我國正處于升溫態(tài)勢的環(huán)保類PPP項目，目前還看不到一個全生命周期的PPP項目績效評價案例，無法得到來自于政府方，民間資本方以及社會公眾的反饋。并且，由于PPP項目涉及的利益方眾多，評價主體缺乏對項目立項和實施過程的參與，缺少相關領域的專業(yè)知識，實施效果無法與預期對比，使得PPP項目績效評價體系不能根據實際情況進行調整完善。

3.3 評價利益方眾多、需求立足點不同

PPP項目的績效評價不同于以往的傳統(tǒng)項目，由于存在眾多的利益方，所以在構建績效評價體系時候，需要衡量各方的需求和立足點。民間資本方需要快速獲得收益，盡可能更多更快地獲得現金流;政府偏向于使用者付費或者補貼資金，來彌補政府債務，緩解財政壓力;銀行等融資方追求資金的高周轉率，通過規(guī)?；瞰@取收益;第三方評價公司和監(jiān)管部門更注重流程及資金往來的透明化和規(guī)范化。

4 PPP環(huán)保項目績效評價思路及指標體系

4.1 績效評價體系的思路與關鍵點

建立多維度、動態(tài)的全生命周期的項目評價績效機制。環(huán)保PPP項目的績效評價時效應設定為項目的全生命周期的產出和效果。從項目的遴選立項開始，經過項目的決策審批，項目的運營績效監(jiān)督，項目的完工效果驗收，從項目融資方案、項目投資成本、全生命周期成本、效益指標等幾個維度重點評價PPP項目實施效果。

結合環(huán)保行業(yè)特點，委托有專業(yè)素質的機構或科研院所，建立具有環(huán)保行業(yè)特性績效評價指標。建立政府、公眾共同參與的綜合性績效評價體系，建立全生命周期的事前目標績效評價、事中執(zhí)行監(jiān)督績效跟蹤、事后綜合結果的績效評價指標體系。

4.2 構建基于 BSC 的 PPP 項目的績效評價指標體系

平衡計分卡不僅將重點放在財務指標上，而是從財務層面、客戶層面、內部經營流程層面和學習與成長層面四個維度進行綜合評估和管理的體系。

財務層面，PPP項目的的財務績效依舊是整個績效評價體系中的重點，可以分為財務性指標和非財務性指標。財務性的績效評價指標可以直觀反映項目的經營成果，盈利能力，收入增長，資本運用等方面，除此之外，筆者認為將稅務方面的指標分析引入能更加科學合理地反應項目績效;非財務性指標，例如生產時間，生產率指標，是實現財務指標的運用手段?？蛻魧用?，在PPP項目中表現為利益相關者層面，PPP項目存在多方利益相關者，除了政府、社會資本和項目公司外，還可能包括社會公眾、第三方評價機構、咨詢公司、融資機構、監(jiān)管機構等，所以利益相關者的滿意度也是綜合反映績效評價的一個維度。內部經營流程層面，要結合全生命周期理論進行全過程評價，是PPP項目成功的核心基礎，應重視決策、投融資、建設、運營和移交各個方面，而決不能偏重于某一環(huán)節(jié)或方面。學習與成長層面，主要是指PPP項目的創(chuàng)新性，我國在公共工程領域方面的PPP項目績效評價研究較少，成熟的案例也并不多，需要在總結國外先進經驗的基礎上進行大膽創(chuàng)新。