電子政務(wù)建設(shè)碎片化的協(xié)同治理

【摘要】政治領(lǐng)域的“碎片化”是指政府運作中出現(xiàn)的部門間不合作、權(quán)力分散、業(yè)務(wù)分割等狀況。在信息時代，“碎片化”問題日益凸顯影響我國電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展，本文以協(xié)同治理思想為指導(dǎo)，提出橫向跨部門、縱向跨層級的政府內(nèi)部協(xié)同治理方案來實現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)從碎片化到一體化的轉(zhuǎn)變，保證我國電子政務(wù)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù) 碎片化 協(xié)同治理

1999年，成立“國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”和啟動“政府上網(wǎng)工程”標(biāo)志著中國的電子政務(wù)建設(shè)開始受到重視。經(jīng)過二十年的發(fā)展，電子政務(wù)建設(shè)取得了豐碩的成果，但仍存在“部門主義、各自為政、信息孤島、條塊分割”等碎片化現(xiàn)象。

電子政務(wù)建設(shè)碎片化，是指在電子政務(wù)建設(shè)中，政府各部門或各地方政府因其對自身利益的追求不同而造成的各部門、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各層級間缺乏有效互動與信息資源共享，不能形成整體性規(guī)劃和協(xié)作。加劇了條塊分割，制約了部門間的交流與合作。

一、電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問題與原因分析

（一）信息孤島化

2002年，吳敬璉首先將“信息孤島”一詞應(yīng)用于電子政務(wù)領(lǐng)域，信息孤島是電子政務(wù)建設(shè)的一種形象化描述，通常指一個個相對獨立的不同類型的信息資源系統(tǒng)由于各系統(tǒng)之間無法溝通，信息無法共享，就像海面上一個個分散排布、相互之間沒有連接的島嶼。

科層體制下的政府治理模式呈現(xiàn)著較為明顯的“金字塔”形結(jié)構(gòu)。在“金字塔”形結(jié)構(gòu)中，上級掌握決策權(quán)并擁有較多的信息資源。各部門存在競爭和信息的層層下放導(dǎo)致信息失真，信息的對稱性在各部門間也出現(xiàn)了明顯的分化。從縱向維度來看，信息自上而下的傳遞造成了越往下層所獲得的信息越少。從橫向角度而言，同級部門間存在激烈的競爭，形成了嚴重的部門壁壘現(xiàn)象。各部門間極力維護自身的利益，忽視信息的互動與部門間合作，信息共享程度越來越低，最終導(dǎo)致信息的碎片化。

（二）治理混亂化

2015年政府工作報告中，中央提出“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”。2016年，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”寫入政府工作報告，致力于實現(xiàn)部口間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的出現(xiàn)對電子政務(wù)一體化建設(shè)提出了更高要求。

目前，我國電子政務(wù)僅僅依靠技術(shù)上的突破，無法打破體制機制上的對資源高效整合的限制和束縛。在官僚科層制下受傳統(tǒng)的條塊分割管理體制和上下對口的管理模式等因素影響，電子政務(wù)治理工作存在著嚴重的治理秩序混亂化局面。層級繁瑣和職責(zé)界限模糊導(dǎo)致政府各部門在電子政務(wù)建設(shè)過程中存在利益爭奪與責(zé)任推諉現(xiàn)象，自利性無法得到有效抑制，逐漸形成封閉且自成體系的小團體，最終使得電子政務(wù)的資源整合能力、整體協(xié)同能力大大降低。政務(wù)平臺形同虛設(shè)、公眾缺乏有效的利益表達渠道。政府部門自身治理手段的落后加劇了政務(wù)信息管理的碎片化。

（三）法律分散化

電子政務(wù)在我國的發(fā)展經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代辦公自動化階段、90年代“金字工程”實施階段、1999年“政府上網(wǎng)”工程階段、本世紀(jì)的電子政務(wù)實質(zhì)性應(yīng)用階段。我國開展電子政務(wù)建設(shè)的幾十年期間，電子政務(wù)的發(fā)展由政府辦公自動化的初步階段到重在實現(xiàn)虛擬政府和人民需求滿足的交互作用階段再到“智慧政府”建設(shè)階段，取得了很大成就，但是電子政務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)尚在起步階段，雖然我國已經(jīng)制定了政務(wù)公開與信息安全等方面的法律法規(guī)，各級地方政府也相繼出臺了電子政務(wù)的有關(guān)規(guī)定。但從總體來看，電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)仍然呈現(xiàn)出分散化的特點，電子政務(wù)立法基本處于無綱領(lǐng)性立法、無確定性立法規(guī)則、無有效的立法評價及監(jiān)督機制的三無狀態(tài)。缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，導(dǎo)致政府各部門、各層級之間相互推卸責(zé)任。

（四）政府網(wǎng)站邊緣化

對近年來全國政府網(wǎng)站普查結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)，我國政府網(wǎng)站普遍存在管理主體責(zé)任不明確、管理水平低下、監(jiān)督考核機制不完善等問題。由于各級政府網(wǎng)站建設(shè)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部分政府部門及其工作人員認為政府門戶網(wǎng)站是用來發(fā)布政府信息和宣傳政府工作的，并將其做成一份“電子報紙”或者“宣傳欄”，直接從其他媒體平臺或部門轉(zhuǎn)載新聞信息進行發(fā)布，過多宣傳本部門職能、工作會議、上級領(lǐng)導(dǎo)視察報告等。另外政府門戶網(wǎng)站信息更新滯后性嚴重。國家級政府門戶網(wǎng)站基本上能夠及時發(fā)布政務(wù)信息，省級大約滯后半個月發(fā)布政務(wù)信息，地市級滯后近1個月發(fā)布政務(wù)信息，縣級信息發(fā)布不足，絕大多數(shù)以傳達會議精神和新聞替代政務(wù)信息。許多政府部門的二級機構(gòu)，對于網(wǎng)站信息更新狀態(tài)僅僅停留在建設(shè)初期，缺乏日常運營和維護。

二、電子政務(wù)建設(shè)碎片化造成的影響

（一）信息孤島造成政府服務(wù)水平有限

電子政務(wù)作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，但是電子政務(wù)的碎片化卻大大限制了政府服務(wù)水平的提升。本文以一個賓館辦理相關(guān)登記注冊手續(xù)為例，在碎片化的電子政務(wù)環(huán)境下，該賓館登記注冊流程被分割為前置審批和后置審批兩大部分，前置審批涉及工商、衛(wèi)生、消防、公安四個部門，后置流程則需要質(zhì)檢、稅務(wù)部門審批。由于部門間各自為政、不聯(lián)不通，信息不能有效共享，企業(yè)在辦理注冊登記的過程中需要按順序依次到各部門進行審批，每個審批環(huán)節(jié)都需要以之前審批手續(xù)作為前置條件。期間涉及的職能部門較多往往導(dǎo)致企業(yè)的登記注冊流程非常繁雜，整個企業(yè)登記注冊過程耗時較長，甚至數(shù)月都難以辦理完畢。這種狀況不僅阻礙市場的培育和經(jīng)濟的發(fā)展.同時也有損政府的形象，甚至助長無照經(jīng)營和貪污腐敗問題。

（二）治理秩序混亂降低政府運行效能

在電子政務(wù)建設(shè)過程中各部門信息資源的不共享、不聯(lián)通會造成大量的重復(fù)勞動。本文以某地辦公室人事信息管理為例，該辦公室人事信息的管理分別由組織部、人社局、編辦統(tǒng)籌，其中組織部管理處級領(lǐng)導(dǎo)干部信息統(tǒng)計、人社局管理科級及以下干部信息和全體干部工資信息，編辦統(tǒng)籌干部編制信息。組織部會不定期通過填報表格統(tǒng)計干部基本情況;人社局涉及公務(wù)員信息管理的有：公務(wù)員信息管理系統(tǒng)、人才管理系統(tǒng)、工資管理系統(tǒng);編辦通過編制實名制軟件統(tǒng)計人員信息。對上面的統(tǒng)計信息匯總分析時發(fā)現(xiàn)多數(shù)信息相互重疊，姓名、性別、出生年月、民族、政治面貌、學(xué)歷學(xué)位、現(xiàn)任職級及時間信息統(tǒng)計的重復(fù)率達百分之百，這就造成了大量的重復(fù)工作，信息統(tǒng)計和維護工作數(shù)量大大增加。由此便可看出，碎片化問題大大降低了政府運行的產(chǎn)出效能。

（三）法律分散化助長貪污腐敗的發(fā)生

電子政務(wù)建設(shè)的碎片化使各政府各部門各層級相互之間既不聯(lián)系也不干涉，把公權(quán)力分割成了一個個權(quán)利范圍。加上電子政務(wù)法制化、規(guī)范化程度落后，法律法規(guī)建設(shè)分散化，各部門、各層級在自己劃分的權(quán)利范圍內(nèi)缺乏有效的監(jiān)督管理機制，各部門、各層級之間信息溝通困難的同時也缺少相互制約，為貪污腐敗的滋生提供了有利土壤。

三、協(xié)同治理理念

在協(xié)同治理的起源方面學(xué)界一致認為其理論淵源是20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家H·哈肯所創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。協(xié)同治理是應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機而產(chǎn)生的一種治理理念，是對傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的揚棄，以協(xié)同學(xué)和治理理論為基礎(chǔ)，強調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動，互相配合協(xié)調(diào)以達到協(xié)同治理的優(yōu)勢。賴先進學(xué)者與大多數(shù)學(xué)者一樣，認為所謂此處的“多元主體”包括政府、社會組織、企業(yè)、媒體及公眾等力量。另外“協(xié)同”不只是各主體之間的協(xié)同，還有主體內(nèi)部的協(xié)同和治理手段的協(xié)同。它是伴隨著國家治理現(xiàn)代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式，已經(jīng)成為“各國完善公共服務(wù)提供的趨勢”。主體之間協(xié)同行動的落實首先要有主體內(nèi)部的協(xié)同。如若主體內(nèi)部協(xié)同沒有搞好，主體之間的協(xié)同也達不到最初的協(xié)同目標(biāo)。主體內(nèi)部的協(xié)同也可單獨作為協(xié)同治理主體內(nèi)容的研究。

本文的電子政務(wù)建設(shè)碎片化的協(xié)同治理主要是政府主體內(nèi)部的協(xié)同，包括政府上下級（跨層級）、政府各部門（跨部門）之間的協(xié)同治理。

四、協(xié)同治理電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問題

萊斯特·薩拉蒙認為“政府工具是一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑”。協(xié)同治理要求電子政務(wù)建設(shè)通過部門間以及上下級間的協(xié)作，將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，向公眾提供無縫隙的一體化的而不是碎片化的公共服務(wù)。目前在反思傳統(tǒng)治理工具的基礎(chǔ)上，協(xié)同治理正是我國電子政務(wù)建設(shè)走出“碎片化”困境的理想治理工具。

（一）縱向跨層級的協(xié)同治理

目前我國官僚科層體制與電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟等自然特性之間存在必然矛盾。各級政府在開展電子政務(wù)建設(shè)時，各自為政，互不聯(lián)通造成資源浪費、重復(fù)建設(shè)、政務(wù)服務(wù)流程繁瑣。

推進電子政務(wù)一體化建設(shè)的關(guān)鍵是整合現(xiàn)有資源，搞好整體規(guī)劃和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過強化技術(shù)集成、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨領(lǐng)域、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同治理和服務(wù)。各級政府按照“一門在基層、服務(wù)在網(wǎng)上”的理念，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段優(yōu)化提升政務(wù)服務(wù)效能，拓展服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化“門、網(wǎng)、端”三類政務(wù)服務(wù)載體，大力推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向基層延伸，讓群眾在社區(qū)在家門口7×24小時就“能辦事、辦成事”，切實打通群眾辦事“最后一公里”。統(tǒng)籌各自為政的國家級、省級、地市級、縣級等政府門戶網(wǎng)站，甚至推動移動政務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃目前各層級五花八門的政務(wù)服務(wù)APP，避免重復(fù)開發(fā)，同時方便流動人口使用。加快提高網(wǎng)上服務(wù)的水平和能力，使更多事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭“只進一扇門”“最多跑一次”。

（二）橫向跨部門的協(xié)同治理

1.建立“一體化”政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)政務(wù)信息整合

利用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起口徑統(tǒng)一、功能完備且安全高效的“一體化”政務(wù)服務(wù)平臺，可以解決跨部門政務(wù)服務(wù)信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等問題。

在“一體化”政府服務(wù)平臺建設(shè)工作中，澳大利亞政府政務(wù)服務(wù)非常具有代表性。1997年，澳大利亞政府成立聯(lián)邦服務(wù)中心，形成集社會工作者服務(wù)、財務(wù)信息服務(wù)、家庭服務(wù)、無家可歸者服務(wù)、殘疾人士服務(wù)等項目在內(nèi)的綜合性國民服務(wù)機構(gòu)，對各項服務(wù)充分整合以實現(xiàn)跨部門協(xié)同治理。為適應(yīng)政府變革的要求，2004年，澳大利亞政府又創(chuàng)建了人類服務(wù)部，這是為澳大利亞民眾提供一系列福利、公共援助、衛(wèi)生和其他服務(wù)的綜合性服務(wù)部門，下設(shè)兩個組織和三個子部門，幾乎囊括了澳大利亞所有的公民服務(wù)項目。這種將多數(shù)國民服務(wù)項目整合到一個服務(wù)部門的模式，在一定程度上打破了部門間孤立的格局，既降低了管理成本，也提高了服務(wù)效能。

2.強化數(shù)據(jù)治理，實現(xiàn)從數(shù)據(jù)共享到業(yè)務(wù)協(xié)同轉(zhuǎn)變

隨著人們對大數(shù)據(jù)認識的不斷深化和拓展，大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要地位得到社會的普遍認可。政府掌握著社會上80%的信息資源，目前政府各部門主要致力于大數(shù)據(jù)的共享以及對社會開放數(shù)據(jù)（當(dāng)然有些部門之間還沒有做到數(shù)據(jù)共享），而忽視了業(yè)務(wù)協(xié)同的重要性。事實上，政府部門的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同是電子政務(wù)健康發(fā)展的“任督二脈”，因此要加快推動國家大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，加快由數(shù)據(jù)共享向業(yè)務(wù)協(xié)同轉(zhuǎn)變。以本文第二節(jié)的一個賓館辦理相關(guān)登記注冊為例，如果各部門間實現(xiàn)了相關(guān)數(shù)據(jù)信息交換和共享后，在電子政務(wù)資源高度整合的情況下，政府各部門之間可以實現(xiàn)緊密的業(yè)務(wù)協(xié)同，并聯(lián)審批，做到一站式受理與服務(wù)，企業(yè)只需在主管部門處提交申請，等待審批完成領(lǐng)取相關(guān)證照即可。

五、小結(jié)

在我國碎片化的政府運行狀態(tài)下，各地方政府和部門采用各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和政務(wù)服務(wù)平臺，加上利益爭奪和責(zé)任推諉，政府各層級之間、各部門之間、不能互動聯(lián)通、信息資源不能共享，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費、效率低下、群眾滿意度低。政府各層級、各部門要利用現(xiàn)代信息技術(shù)整合現(xiàn)有資源，做好整體規(guī)劃和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，集中管理信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)的共享協(xié)同治理和服務(wù)，實現(xiàn)高效和健康的電子政務(wù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]劉建偉.習(xí)近平的協(xié)同治理思想[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，31（01）：51-56.

[2]朱彩霞，徐淑新.電子政務(wù)的碎片化治理——基于整體性治理理論視角[J].行政科學(xué)論壇，2018（7）：17-23.

[3]翟云.基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”情境的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同[J].中國行政管理，2017（10）：66-70.

[4]賴先進.論城市公共危機協(xié)同治理能力的構(gòu)建與優(yōu)化[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2015，31（1）：60-66.

[5]駱毅.互聯(lián)網(wǎng)時代社會協(xié)同治理研究[D].華中科技大學(xué)，2015.

[6]呂世曉.我國電子政務(wù)與傳統(tǒng)政務(wù)融合中碎片化問題研究[D].天津大學(xué)，2014.

[7]張珺.淺談電子政務(wù)建設(shè)中的“信息孤島”現(xiàn)象[J].電子商務(wù)，2010（4）：55-56.

[8]趙豪邁.電子政務(wù)中政府模型與建模方法研究[M].人民出版社，2006.

作者簡介：郭明園（1995-）女，漢族，籍貫：河南平頂山人，單位：陜西師范大學(xué)，學(xué)歷：在讀碩士研究生，研究方向：治理理論與政府職能。