改革開放四十年高等教育辦學(xué)體制改革回顧與展望

關(guān)鍵詞：改革開放四十年 ? 高等教育 ? 體制改革

教育體制改革內(nèi)涵豐富，其內(nèi)容包括管理體制、辦學(xué)體制、投資體制、招生和就業(yè)體制改革及高等學(xué)校部門管理體制改革等等。辦學(xué)體制改革是激發(fā)行為主體參與和投資辦學(xué)的積極性，開發(fā)、重組教育資源，轉(zhuǎn)變教育管理模式，形成新的教育體制，激發(fā)學(xué)校發(fā)展的元動力，形成適應(yīng)社會發(fā)展的新的辦學(xué)體制。其是教育體制改革的基礎(chǔ)，影響其他體制的建設(shè)和改革。本文系統(tǒng)回顧改革開放40年來我國高等教育辦學(xué)體制改革歷史進(jìn)程，分析辦學(xué)體制改革特點(diǎn)，反思不足并展望未來。

一、改革開放40年我國高等教育辦學(xué)體制改革的歷史進(jìn)程

（一）第一階段，允許、鼓勵社會辦量辦學(xué)（1978年-1991年）

隨著改革開放的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在教育層面，國有化的辦學(xué)體制難以適應(yīng)我國教育事業(yè)的發(fā)展，不能滿足社會發(fā)展及人民群眾的需求。1978年黨的十一屆三中全會作出把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策方針，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的在大發(fā)展，同時(shí)推動了高等教育的發(fā)展及其體制改革，而改革的核心內(nèi)容即是要改變單一的國家投資辦學(xué)體制，實(shí)行多種體制辦學(xué)。

1982年3月，中華社會大學(xué)作為全國第一所民辦大學(xué)在北京成立。1982年12月頒布的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織，國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！边@一規(guī)定第一次將可以舉辦非公有制的學(xué)校上升至法律層面，極大地鼓舞了社會力量辦學(xué)的積極性。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“要充分調(diào)動企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會辦量辦學(xué)”標(biāo)志著我國教育體制改革全面展開?！稕Q定》制定了中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學(xué)的體制，提倡中央部門和地方聯(lián)合辦高等教育，進(jìn)一步鼓勵社會 團(tuán)體和個人辦學(xué)。

1987年7月，《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》頒布，明確指出：“社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”，并規(guī)定了社會力量辦學(xué)的審批程序、學(xué)校名稱、招生、收費(fèi)以及頒發(fā)證書等事項(xiàng)。

（二）第二階段，建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制（1992年-1996年）

1992年，鄧小平南方談話提出“改革開放膽子要大些”?！度珖逃聵I(yè)十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃要點(diǎn)》中，將以政府辦學(xué)為主，社會各界共同辦學(xué)體制的高等教育部分設(shè)想為：“高等教育以中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級政府辦學(xué)”。

1993年，《中國教育改革與發(fā)展綱要》頒布。《綱要》提出：“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”。《綱要》總結(jié)了依靠社會力量辦學(xué)的十六字方針：積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理。

1996年，《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)，指出：“到2010年，基本形成以政府辦學(xué)為主，社會各界共同參與的辦學(xué)體制及公立學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”。

（三）第三階段，明確以政府辦學(xué)為主體，公辦民辦共同發(fā)展思想，辦學(xué)體制改革進(jìn)入法制新階段。（1997年——至今）

1997年7月國務(wù)院頒布的《社會力量辦學(xué)條例》，這是第一次國家以行政法規(guī)的形式系統(tǒng)、全面、集中、明確地闡釋和規(guī)定了有關(guān)辦學(xué)體制改革的政策方針，標(biāo)志著我國辦學(xué)體制改革開始了依法辦學(xué)、管理并健康發(fā)展的新征程。

1998 年《中華人民共和國高等教育法》頒布，明確規(guī)定了：“國家鼓勵和支持高等教育事業(yè)的國際交流與合作”。這使我國高 等教育不僅在人員往來、中外合作辦學(xué)、文憑互認(rèn)等方面都取得了不錯的成績，而且在先進(jìn)教育觀念和理論、課程和教材、教師和教學(xué)、管理模式、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面引進(jìn)上也效果明顯，高等教育國際化有了進(jìn)一步發(fā)展。

1999年，《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出：經(jīng)批準(zhǔn)可以舉辦民辦普通高等學(xué)校。2002年頒布《中華 人民共和國民辦教育促進(jìn)法》及其條例的實(shí)施標(biāo)志著我國民辦教育法治建設(shè)邁出了里程碑式的一步。隨后針對民辦高校擴(kuò)張快速但辦學(xué)質(zhì)量滯后問題，提出了加強(qiáng)民辦高校辦學(xué)管理的文件：2006年《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康 發(fā)展的通知》，2007年《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》，2008年《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，以加強(qiáng)民辦高等教育的規(guī)范管理①。

2010年中共中央國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“不同類型學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制和辦學(xué)模式應(yīng)有所不同，要尊重學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。教育事業(yè)還是應(yīng)該由懂教育的人辦”。要造就一批教育家，倡導(dǎo)教育家辦學(xué)。要加快民辦教育發(fā)展，滿足不同社會群體多樣化的教育需求。

2016年全國人大常委會審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》及隨后頒布的配套文件，開啟了民辦高等教育非營利性、營利性分類管理的新時(shí)代。2018年對民辦教育促進(jìn)法又進(jìn)行了修改，將“經(jīng)政府批準(zhǔn)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)”修改為“經(jīng)備案的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)”;“工商行政管理”修改為“市場監(jiān)督管理”，充分的發(fā)揮市場在民辦高等教育中調(diào)節(jié)作用，同時(shí)鼓勵和支持職業(yè)教育的發(fā)展。

二、改革開放40年我國高等教育辦學(xué)體制改革的特點(diǎn)

從改革的內(nèi)外動因來看，高等教育辦學(xué)體制改革充分體現(xiàn)了我國改革開放40年的國家政治，經(jīng)濟(jì)，文化等基本國情的發(fā)展變化，縱橫分析40年來高等教育辦學(xué)體制改革的特點(diǎn)主要可以概括以下幾點(diǎn)：

（一）政府對高等教育辦學(xué)體制改革始終處于主導(dǎo)地位

我國所有的改革事項(xiàng)整體上都是自上而下的，都是由政府主導(dǎo)，設(shè)計(jì)和推動的，政府是高等教育改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動者、推動者?；仡?0年來高等教育改革的一系列改革，均由政府設(shè)計(jì)、推動的。我國擁有強(qiáng)大而且強(qiáng)勢的政府，同時(shí)憲法及《高等教育法》也規(guī)定了政府相應(yīng)的權(quán)利。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：1.政府制定政策法規(guī)，為辦學(xué)體制改革提供了依據(jù)。這一點(diǎn)在上述歷程回顧中增有體現(xiàn)。2.政府對民辦高校的直接推動方式往往是給其提供閑置的教育資源，如保障民辦高校在教育教學(xué)上的公平待遇。

（二）改革目的從彌補(bǔ)投入不足到滿足多樣化需求

我國辦學(xué)體制改革的初衷是要解決政府財(cái)政對教育投入的不足，不能滿足人民對接受更多教育的需求的主要矛盾。改革開放初期政府財(cái)政不足，有限的資源又對義務(wù)教育有更多的傾斜，高等教育成為只有少數(shù)人能夠享有的精英教育，不能滿足群眾需求。辦學(xué)體制改革蓬勃開展為教育事業(yè)發(fā)展注入了大量的資金。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，尤其是進(jìn)入小康社會以后，教育矛盾就由學(xué)額不足轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)教育資源短缺方面。同時(shí)，辦學(xué)體制改革的主要部分民辦教育，能夠滿足人們對于差異性教育需求，促進(jìn)人們對教育的選擇熱情，教育供需矛盾也有所轉(zhuǎn)移。辦學(xué)體制改革必須進(jìn)一步明確教育辦學(xué)主體，探索能夠使不同教育模式的規(guī)范發(fā)展和公平競爭新途徑。

（三）民辦高校從單純追求數(shù)量增加的外延發(fā)展到兼顧追求質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展

改革開放以來，為緩解高等教育需求的供給不足，圍繞著辦學(xué)體制改革的主題，大量的民辦高校涌現(xiàn)，這表現(xiàn)出的是規(guī)模體量的顯著增加。以民辦普通高校為例，1992年全國僅有6所，在校生為1.21萬人，校生均規(guī)模為 2016人; 而到2016年，“全國民辦普通高校已達(dá)742所（含獨(dú)立學(xué)院266所），在校生634.06萬人”，校生均規(guī)模為8545人。24年間，民辦普通高校數(shù)增加 122.67倍，在校生總?cè)藬?shù)增加523倍，校生均規(guī)模增加4.23倍。而同期公辦普通高校數(shù)僅增加0.78倍，在校人數(shù)僅增加7.95倍②。而辦學(xué)層次也從非學(xué)歷教育或高等職業(yè)教育向高等教育體系上端延伸。從民辦高校內(nèi)生能力來看，經(jīng)過長期的辦學(xué)積累和自主 建設(shè)，其辦學(xué)規(guī)模條件不斷改善，師資實(shí)力不斷提升，科研能力也不斷向好。

三、改革開放40年我國高等教育辦學(xué)體制改革的不足與反思

改革開放40年來，我國高校逐步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，高校依據(jù)國家政策法規(guī)自主開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)活動。但我們也必須清楚的看到，高校辦學(xué)體制改革是一項(xiàng)長期而艱巨的作務(wù)。高等教育辦學(xué)體制改革過程中，我們?nèi)杂胁蛔阒档梅此迹?/p>

（一）政府職能轉(zhuǎn)換不到位，各辦學(xué)主體僅擁有有限辦學(xué)自主權(quán)

改革開放以來，政府逐漸將辦學(xué)自主權(quán)下放到高校和市場，通過宏觀政策，間接手段調(diào)節(jié)學(xué)校自治和市場的運(yùn)行，學(xué)校供給側(cè)的活力被不斷的激發(fā)出來?？偟膩碚f，政府職能由微觀管理向宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由管理走向協(xié)調(diào)與服務(wù)，該屬于其他主體的權(quán)利也都通過分化方式還給了各主體，工作側(cè)重于在關(guān)鍵性問題上整體布局。但現(xiàn)實(shí)而言，與辦學(xué)主體的教育治理職能相關(guān)的制度尚未完善，政府管的過細(xì)，仍有越俎代庖現(xiàn)象，時(shí)常扮演無限政府的角色。如我國大學(xué)需得到政府的審批和授權(quán)才能獲得辦學(xué)資源，開展辦學(xué)活動，而這一些權(quán)利本該屬于大學(xué)自身③。

（二）過于注重工具價(jià)值而忽略本體價(jià)值，造成高等教育同質(zhì)化傾向

教育是有目的的培養(yǎng)人的活動。在教育活動中，人們往往通過選擇不同的教育目的來實(shí)現(xiàn)對教育價(jià)值的追求。高等教育作為國之利器，具有為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)的工具價(jià)值。為提高供給效率，在政府主導(dǎo)下增加短線專業(yè)和?？票戎兀瑫r(shí)著重發(fā)展重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)專業(yè)是必然的價(jià)值取向。在辦學(xué)過程中一些普通高校也往往忽視自身辦學(xué)特點(diǎn)、實(shí)力水平及基本情況的審視，“快速適應(yīng)”這種社會需求來提高招生人數(shù)及就業(yè)率，這就很容易造成熱門專業(yè)遍地開花，畢業(yè)學(xué)生能力參差不齊的現(xiàn)象。直至最近幾年，隨著“雙一流”建設(shè)、中西部發(fā)展戰(zhàn)略等，高等教育綜合改革等政策的提出，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展才上升至頂層設(shè)計(jì)高度，形成以人的發(fā)展與高等教育自身發(fā)展的本體性價(jià)值為主，與社會需求性質(zhì)的工具價(jià)值共存共生的形態(tài)。這 種價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變需經(jīng)過較長時(shí)間才能對改革實(shí)踐產(chǎn)生影響。

（三）民辦高校法律制度供給不足

現(xiàn)在教育制度及法律規(guī)章多數(shù)針對公辦學(xué)校而制定，雖然在辦學(xué)體制改革大勢下頒布《民辦教育促進(jìn)法》，但相關(guān)法律的規(guī)制范圍仍顯不足。如民辦高校登記為“民辦非企業(yè)單位”，這是規(guī)定法人性質(zhì)的法律法規(guī)的滯后。營利性質(zhì)的民辦高校為企業(yè)法人性質(zhì)，非營利性質(zhì)的民辦高校為事業(yè)單位，但在實(shí)際管理中均被視同企業(yè)。這導(dǎo)致民辦與公辦高校教師間的不平等待遇，也阻礙公民辦學(xué)校間教師間的交流?！睹褶k教育促進(jìn)法》指出，民辦學(xué)校的出資人可以從結(jié)余中取得合理回報(bào)，但回報(bào)程序煩瑣，實(shí)際操作性不強(qiáng)，回報(bào)只能從辦學(xué)積累扣除諸多費(fèi)用后才能按規(guī)定比例提取，實(shí)際到賬金額寥寥無幾。

四、未來我國高等教育辦學(xué)體制改革前瞻

（一）繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，確立高校自主辦學(xué)的法人地位

“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”的說法有一個前提需要我們明確，那就是權(quán)利主體仍然是政府，由正府確立高校的辦學(xué)權(quán)力。當(dāng)辦學(xué)體制改革推進(jìn)到了“啃硬骨頭”的攻堅(jiān)克難階段，就要從頂層設(shè)計(jì)去做深刻徹底的改革，要將辦學(xué)體制改革的“補(bǔ)丁式”方轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳Q新衣”的方法，真正的將法律賦予的高校辦學(xué)自主權(quán)交還給學(xué)校，由學(xué)校辦學(xué)，政府進(jìn)行監(jiān)督和宏觀調(diào)控。這種調(diào)控就是要 讓高校在法律的框架下辦學(xué)，為高校設(shè)置“負(fù)面清單”，即政府不規(guī)定高校能做什么，而是規(guī)定禁止高校做什么，充分享有自主權(quán)。另外，也可以推行教育家辦學(xué)，讓懂教育的人來辦教育，管理教育。在依法辦學(xué)前提下，大學(xué)具有自主辦學(xué)的權(quán)利，是權(quán)利的主體。這樣，渡過教育體制機(jī)制轉(zhuǎn)型期后，高等教育新秩序就會在市場競爭機(jī)制和法律約束下形成并充滿活力的運(yùn)行。

（二）促進(jìn)高等教育多樣化、形成完備高校教育系統(tǒng)

美國高等教育的一大特點(diǎn)就是它的多樣性。這一點(diǎn)曾任哈佛大學(xué)校長的德里克·博克在他《美國高等教育》一書中也有提到。大學(xué)競爭是促成這種多樣性主要動因。高端優(yōu)質(zhì)的研究性大學(xué)為榮譽(yù)競爭，低端一般性的大學(xué)為生存競爭。這種競爭環(huán)境使得大學(xué)能夠找準(zhǔn)自身的定位，形成大學(xué)間的錯位競爭，逐漸形成良好的運(yùn)行秩序和完備教育系統(tǒng)。這樣的系統(tǒng)能夠精準(zhǔn)快速的應(yīng)對社會發(fā)展的需求，重置高等教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高等教育國際化發(fā)展。這是一個值得我國學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。我國高等教育改革的方向和重點(diǎn)就是要讓市場競爭機(jī)制發(fā)揮決定性作用，讓辦學(xué)主體在競爭中自我定位，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢辦出特色，適應(yīng)國際化競爭環(huán)境，形成具有我國特色的完備教育系統(tǒng)，與國際高等教育接軌④。

（三）加強(qiáng)高等教育立法建設(shè)，形成具有法律效力的現(xiàn)代大學(xué)章程

加強(qiáng)高等教育法制建設(shè)，使民辦學(xué)校事業(yè)法人身份盡快明確，將民辦學(xué)校確立為事業(yè)單位，可自收自支，解決其法人屬性問題，使民辦教師得到相應(yīng)的事業(yè)編制。在實(shí)事求事的區(qū)分不同辦學(xué)類型的基礎(chǔ)上，形成具有可操作性的合理回報(bào)與獎勵制度，根本上調(diào)動民辦教育的熱情和繼續(xù)辦學(xué)的積極性，促進(jìn)民辦教育的健康發(fā)展⑤。另外，我國現(xiàn)有大學(xué)章程只約束學(xué)校內(nèi)的辦學(xué)活動，不具有法律效力。而這走進(jìn)了一個誤區(qū)，現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)該是在規(guī)范大學(xué)與政府、社會的關(guān)系的同時(shí)，規(guī)范大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)及行政權(quán)力的關(guān)系。而這種規(guī)范應(yīng)該上升至法律高度，具有法律效力，用法律的權(quán)威來保障現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)施。大學(xué)章程建設(shè)更應(yīng)該提升至法律高度，具有法律性質(zhì)。大學(xué)章程中的辦學(xué)理念、制度應(yīng)該得到社會甚至是文化的高度認(rèn)同，提升其約束力。以上立法建設(shè)，使得高等教育辦學(xué)體制改革有法可依，有法可循，同時(shí)從頂層設(shè)計(jì)高度保障辦學(xué)體制改革順利深化的進(jìn)行⑥。

注釋：

①楊德廣：《60年來中囯高等教育辦學(xué)體制和管理體制的變革》，《大學(xué)教育科學(xué)》，2009年，第5期。

②李文章：《改革開放40年我國民辦高等教育發(fā)展：成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，《黑龍江高教研究》，2018年，第10期。

③張旸、張雪：《改革開放40年來我國高等教育供給的變遷邏輯與展望》，《復(fù)旦教育論壇》，2018年，第5期。

④張應(yīng)強(qiáng)：《我國高等教育改革的反思和再出發(fā)》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會科學(xué)版》，2016年，第1期。

⑤胡衛(wèi)、何金輝、朱利霞：《辦學(xué)體制改革：多元化的教育訴求》，《教育科學(xué)出版社》，2010年，第1期，第4-61頁。

⑥張應(yīng)強(qiáng)：《全球化背景下的我國現(xiàn)代大學(xué)制度改革》，《高等教育研究》，2013年，第9期。

（作者簡介：肖麗丹，碩士研究生在讀，哈爾濱師范大學(xué)，教育管理。）