登記錯(cuò)誤賠償模式探析

姜志清　劉傳龍　曹曉煒

摘要：不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤客觀存在，且難以全部杜絕，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，尋找不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤賠償解決模式已經(jīng)成為亟待解決的重要課題?；鹭?fù)擔(dān)模式作為國(guó)家負(fù)擔(dān)模式外，國(guó)內(nèi)進(jìn)行過(guò)一定理論和實(shí)踐運(yùn)作的賠償模式，能否相較于國(guó)家負(fù)擔(dān)更好地?fù)?dān)負(fù)起登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的重?fù)?dān)，從基金負(fù)擔(dān)模式的概念及其流程談起，闡述國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以詳解其優(yōu)勢(shì)和不足。

關(guān)鍵詞：登記錯(cuò)誤;賠償;基金負(fù)擔(dān)模式

中圖分類號(hào)：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）03-0013-17 收稿日期：2019-01-28

1基金負(fù)擔(dān)模式的概念及其流程

基金負(fù)擔(dān)模式，是指在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)提取一定費(fèi)用，建立不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金，專項(xiàng)用于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤導(dǎo)致的賠償責(zé)任的模式。

基金負(fù)擔(dān)模式具有一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，國(guó)內(nèi)外都進(jìn)行了一定的嘗試，是一種較為常見(jiàn)的賠付模式筆者認(rèn)為基金負(fù)擔(dān)模式的一般賠付流程應(yīng)為：一是申請(qǐng)人（權(quán)利受損人）提出賠償申請(qǐng)（提交證實(shí)登記錯(cuò)誤的法律文書(shū)）;二是登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)、勘定責(zé)任;三是登記機(jī)構(gòu)根據(jù)法律文書(shū)或與申請(qǐng)人協(xié)商確定賠償數(shù)額;四是登記機(jī)構(gòu)啟動(dòng)基金賠償審批程序;五是登記機(jī)構(gòu)支付賠償款;六是結(jié)案。如圖1所示。

2基金負(fù)擔(dān)模式的國(guó)外理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1英國(guó)

英國(guó)的登記機(jī)構(gòu)為土地登記局，它是負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地權(quán)屬，辦理權(quán)屬審查登記的政府部門(mén)。英國(guó)的土地登記局具有以下特點(diǎn)：一是在設(shè)置上，它有兩個(gè)層次，分別是中央和地方，各地區(qū)的具體登記業(yè)務(wù)由各辦事機(jī)構(gòu)分片承擔(dān);二是在體制上，它是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、一統(tǒng)到底的政府獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其所屬的各個(gè)辦事機(jī)構(gòu)不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，而是直接受登記局指揮。土地登記局的經(jīng)費(fèi)來(lái)源并不依賴于國(guó)家財(cái)政的撥款，一切辦公經(jīng)費(fèi)由登記時(shí)收取的費(fèi)用來(lái)負(fù)擔(dān)，土地登記局擁有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，登記收費(fèi)不作為政府稅收，而由登記局獨(dú)立支配。在登記錯(cuò)誤賠償制度方面，英國(guó)也設(shè)立了類似賠償基金，由國(guó)家從不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)所收取的登記費(fèi)用中提取一部分資金劃入該賠償基金，以保證登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的承擔(dān)。在英國(guó)登記的土地產(chǎn)權(quán)，具有不可推翻的效力;如果登記有錯(cuò)誤或者有遺漏，導(dǎo)致真正權(quán)利人的利益受損時(shí)，土地登記局負(fù)有賠償責(zé)任。當(dāng)事人必須證明其權(quán)益確因錯(cuò)誤登記而受損，如損害是由于受害人的欺詐行為或者未盡適當(dāng)注意所造成的，則土地登記局不予賠償。

2.2澳大利亞

澳大利亞在中央專設(shè)土地管理與保護(hù)部，在各州設(shè)有土地登錄局作為各州登記土地權(quán)利的唯一最高機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)土地登記各項(xiàng)事務(wù)。與眾不同的是，土地登錄局雖隸屬于土地管理保護(hù)部，但在性質(zhì)上并非行政機(jī)關(guān)而是營(yíng)利性的國(guó)有企業(yè)。澳大利亞規(guī)定土地登記機(jī)關(guān)對(duì)登記錯(cuò)誤負(fù)有賠償責(zé)任，為了使該登記賠償責(zé)任能具體落實(shí)，國(guó)家專門(mén)設(shè)立賠償保證金用于賠償由于土地登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤所造成的權(quán)利人的損失，該保證金來(lái)源于土地登記機(jī)關(guān)所收取的土地登記費(fèi)用。按照澳大利亞昆士蘭州法律的具休規(guī)定，政府主要負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任，資金保障來(lái)源主要是權(quán)利關(guān)系人呈交申請(qǐng)表時(shí)繳納的“交表費(fèi)”;當(dāng)事人可以獲得賠償?shù)臈l件也相當(dāng)明確，即須證明損失確因登記失誤而造成。

2.3對(duì)于國(guó)外基金負(fù)擔(dān)模式的評(píng)價(jià)

利用者負(fù)擔(dān)機(jī)制優(yōu)勢(shì)在于將登記費(fèi)用聚集到一起作為賠償基金，由每一個(gè)利用者來(lái)承擔(dān)賠償負(fù)擔(dān)。賠償基金來(lái)源于登記當(dāng)事人在申請(qǐng)登記或查詢過(guò)程中所繳納的費(fèi)用，登記主管機(jī)關(guān)通常從這筆費(fèi)用中提取一定比例的金額作為賠償基金，免去了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。但利用者負(fù)擔(dān)機(jī)制可能會(huì)促使登記機(jī)構(gòu)提高登記費(fèi)用.從而加重登記申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)，造成新的不公平。

3國(guó)內(nèi)典型城市基金負(fù)擔(dān)模式介紹

3.1廣東省深圳市

1993年1月，深圳市人大常委會(huì)發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》，其中第54條規(guī)定，“登記費(fèi)的收入列作登記機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和賠償基金，不得挪作他用?！钡?9條規(guī)定“登記機(jī)關(guān)及其工作人員因不當(dāng)核準(zhǔn)登記，造成權(quán)利人損失的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，賠償費(fèi)從賠償基金中列支?！弊源耍钲谑虚_(kāi)始探索并建立了不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償基金制度。2013年，深圳市對(duì)該條例進(jìn)行修正，規(guī)定“房地產(chǎn)登記費(fèi)的一定比例應(yīng)當(dāng)列入登記賠償資金”“登記機(jī)構(gòu)可以向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保責(zé)任險(xiǎn)”。自此，深圳市不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償制度，從基金負(fù)擔(dān)模式，開(kāi)始向基金和保險(xiǎn)組合負(fù)擔(dān)模式轉(zhuǎn)變。自1997-2003年，深圳市不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償金額接近1000萬(wàn)元;其中，深圳有色金屬財(cái)務(wù)公司訴深圳市國(guó)土規(guī)劃局案，賠償金額為870萬(wàn)元，是我國(guó)建國(guó)以來(lái)最大的登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任案件

3.2湖南省耒陽(yáng)市

2018年4月，耒陽(yáng)市法制辦發(fā)布《耒陽(yáng)市不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），開(kāi)始了耒陽(yáng)市賠償基金的探索。特色有：一是專設(shè)賠償基金。耒陽(yáng)市國(guó)土資源局依法設(shè)“耒陽(yáng)市不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金”，賠償基金按有關(guān)法律規(guī)定籌集。賠償基金來(lái)源包括市財(cái)政局撥付賠償基金準(zhǔn)備金200萬(wàn)元、市財(cái)政每年初從上年度不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)總額中一次性提取20%以及賠償基金孳息;二是明確基金用途。賠償基金使用范圍為支付不動(dòng)產(chǎn)登記中心及其工作人員因錯(cuò)誤登記給他人造成的直接損失和支付不動(dòng)產(chǎn)登記中心及其工作人員因錯(cuò)誤登記而產(chǎn)生的訴訟費(fèi)等其他合理費(fèi)用;三是確定依據(jù)和流程。登記錯(cuò)誤賠償由市國(guó)土資源局依據(jù)生效法律文書(shū)向市政府提出書(shū)面申請(qǐng)，市財(cái)政局對(duì)賠償申請(qǐng)進(jìn)行審查，經(jīng)審查符合規(guī)定的，報(bào)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)審批后，按程序予以支付;不符合規(guī)定的，書(shū)面告知市不動(dòng)產(chǎn)登記中心補(bǔ)正資料，經(jīng)補(bǔ)正符合規(guī)定后，按程序予以支付;四是提出保險(xiǎn)創(chuàng)新。《辦法》專門(mén)提出市國(guó)土資源局要引入保險(xiǎn)機(jī)制，防范和降低賠償風(fēng)險(xiǎn)，有效增值賠償基金價(jià)值。截至目前，上述《辦法》仍未獲政府批準(zhǔn)，耒陽(yáng)市對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償基金的探索仍停留在理論研討階段，并未真正開(kāi)始實(shí)施

3.3國(guó)內(nèi)其他省市的探索

此外，其他一些省市也曾通過(guò)地方法規(guī)或規(guī)章的形式，規(guī)定登記財(cái)政部門(mén)或登記機(jī)構(gòu)可以在登記費(fèi)中提取一定比例作為賠償基金。一些省份對(duì)建立賠償基金和提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金做出要求，例如：《黑龍江省實(shí)施〈房屋登記辦法〉細(xì)則》第17條規(guī)定，“申請(qǐng)房屋登記的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交納登記費(fèi)。經(jīng)核準(zhǔn)后，申請(qǐng)人要求撤回房屋登記申請(qǐng)的，房屋登記機(jī)構(gòu)已收取的房屋登記費(fèi)不予退回。房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將收取的房屋登記費(fèi)按20%的比例留存，作為房屋登記錯(cuò)誤賠償風(fēng)險(xiǎn)

準(zhǔn)備金”;《湖南省〈房屋登記辦法〉實(shí)施細(xì)則》第18條規(guī)定，“房地產(chǎn)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立賠償基金制度，從登記費(fèi)中可提取10%作為賠償基金，專項(xiàng)用于登記錯(cuò)誤的賠償”;《山東省實(shí)施〈房屋登記辦法〉細(xì)則》第54條規(guī)定，“各市登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立登記錯(cuò)誤賠償準(zhǔn)備金”;《福建省房屋登記工作規(guī)程（暫行）》第26條規(guī)定，“申請(qǐng)房屋登記的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納登記費(fèi)。房屋登記機(jī)構(gòu)可以在登記費(fèi)中提存一定比例的賠償基金，用作登記錯(cuò)誤損害賠償。具體比例由設(shè)區(qū)市房地產(chǎn)行政主管部門(mén)確定”。一些地級(jí)市也出臺(tái)或制定規(guī)則，從登記費(fèi)中提取損害賠償金，例如《長(zhǎng)沙市房屋登記辦法（征求意見(jiàn)稿）》（尚未生效）第13條規(guī)定，“申請(qǐng)房屋登記，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納登記費(fèi)。登記費(fèi)全額上繳地方國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)從中提取15%專戶儲(chǔ)存，用作登記錯(cuò)誤的損害賠償”;《株洲市房屋登記辦法》第26條規(guī)定，“申請(qǐng)房屋登記的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定交納登記費(fèi)。登記費(fèi)全額上繳地方國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)從中提取10%專戶存儲(chǔ)，用作登記錯(cuò)誤損害賠償”等等。

4基金負(fù)擔(dān)模式的優(yōu)勢(shì)和不足

4.1基金負(fù)擔(dān)模式的優(yōu)勢(shì)

第一，基金負(fù)擔(dān)模式賠償較為迅速，能夠節(jié)省不必要的開(kāi)支_相比于國(guó)家負(fù)擔(dān)模式賠償資金下?lián)軙r(shí)間長(zhǎng)、程序繁瑣等缺陷，受害人可以直接向賠償基金的管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償，賭償機(jī)構(gòu)同意賠償?shù)?，可以直接從賠償基金中支付費(fèi)用。賠償基金管理機(jī)構(gòu)不同意的，受害人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或行政或民事訴訟，由復(fù)議機(jī)關(guān)或法院裁定賠償責(zé)任，如果責(zé)任是登記機(jī)構(gòu)，則賠償費(fèi)用可直接從基金中支付，這樣既可以縮短受害人救濟(jì)的時(shí)間，也減少了不必要的開(kāi)支，維護(hù)了受害人的權(quán)益。

第二，基金負(fù)擔(dān)模式具有一定風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移作用，能有效降低不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)賠償基金來(lái)源于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收取的不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)，也就是產(chǎn)權(quán)人交付的登記費(fèi)用提取一定比例作為賠償基金，專門(mén)用于登記錯(cuò)誤損害賠償，不挪作他用。這實(shí)際上一種由具體的使用者即產(chǎn)權(quán)人對(duì)賠償責(zé)任共同進(jìn)行負(fù)擔(dān)的制度體系，對(duì)那些遭受損失的受害人的合法權(quán)益進(jìn)行保障，在合理范圍內(nèi)有效分散了風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也保證了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能夠良好運(yùn)行。

第三，基金負(fù)擔(dān)模式有助于先行賠付制度的建立，切實(shí)保護(hù)受害人權(quán)利?；鹭?fù)擔(dān)模式建立的專項(xiàng)賠償基金相當(dāng)于一個(gè)儲(chǔ)備庫(kù)，不管是對(duì)當(dāng)事人的賠償責(zé)任，還是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任都采取先行賠付的制度，及時(shí)對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償，有效保護(hù)了受害人的合法權(quán)益。

4.2基金負(fù)擔(dān)模式的不足

第一，基金負(fù)擔(dān)模式不符合我國(guó)的國(guó)情。賠償基金來(lái)源于申請(qǐng)人繳納的登記費(fèi)用，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行統(tǒng)一按件收費(fèi)，但實(shí)際操作中這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不高。為保證賠償基金資金充裕，滿足不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償要求，只有提高登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這將增加不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人成本，也就是增加所有普通民眾的責(zé)任，可能進(jìn)一步加大該機(jī)制可能帶來(lái)的不公平。如果不提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，賠償基金數(shù)額無(wú)法得到有力保障，不利于對(duì)權(quán)利人的保護(hù)，這顯然與我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)的初衷不相符。

第二，基金負(fù)擔(dān)模式無(wú)法滿足足額賠償需求。一是房地價(jià)值迅速增加，賠償基金數(shù)量有限。隨著房地產(chǎn)價(jià)值的迅速提升，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值愈來(lái)愈大，可能帶來(lái)的賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值會(huì)很巨大，對(duì)賠償基金的需求呈不斷增加態(tài)勢(shì)。而按登記費(fèi)一定比例提取的基金數(shù)額，受制于登記收費(fèi)和提取比例的低標(biāo)準(zhǔn)，早已出現(xiàn)不能滿足足額支付賠償金的疲態(tài)。

二是登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)日趨增加，賠償基金難以滿足需求。不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一以來(lái)，大量歷史遺留問(wèn)題仍未解決，虛假申請(qǐng)等現(xiàn)象不斷，法律規(guī)范尚未建立等存在諸多賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，單純依靠有限的賠償基金顯然難以保障可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，基金負(fù)擔(dān)模式有許多難以跨越的障礙。一是缺少法律政策支撐。除深圳等地具有立法權(quán)，能通過(guò)地方性法規(guī)明確提出建立不動(dòng)產(chǎn)賠償基金的要求，其他城市受制于立法權(quán)，相關(guān)登記錯(cuò)誤賠償基金辦法難以獲批實(shí)施，基金負(fù)擔(dān)模式難以建立。二是與行政管理體制相矛盾。在我國(guó)的現(xiàn)有法律體系背景下，行政服務(wù)管理收費(fèi)均需及時(shí)上交財(cái)政統(tǒng)一管理支配，行政部門(mén)不得任意截留或支配行政收費(fèi)，因此我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制不允許登記機(jī)構(gòu)提取一定比例登記費(fèi)，轉(zhuǎn)人到賠償基金。三是操作流程復(fù)雜?；鸬脑O(shè)立和使用，需要政府財(cái)政、審計(jì)、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，操作流程極為復(fù)雜、審批環(huán)節(jié)較多、賠付效率低下，這些都不利于對(duì)權(quán)利人的保護(hù)，且較大額的基金賠償，也可能會(huì)對(duì)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員經(jīng)濟(jì)和刑事雙重責(zé)任的追責(zé)，造成登記機(jī)構(gòu)及其工作人員巨大賠付壓力。

5基金負(fù)擔(dān)模式發(fā)展趨勢(shì)分析

當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于基金負(fù)擔(dān)模式的嘗試大都停滯于政策制定階段，鮮有成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)實(shí)地調(diào)查國(guó)內(nèi)十多個(gè)開(kāi)展過(guò)基金嘗試的城市可以發(fā)現(xiàn)，只有廣州、深圳曾進(jìn)行過(guò)基金的實(shí)踐，黑龍江、山東、湖南等省份及成都市、耒陽(yáng)市都只是制定了賠償基金的管理辦法，停留在理論階段，并未真正進(jìn)入實(shí)施階段，歸結(jié)起來(lái)有許多障礙難以跨越。從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況看，基金負(fù)擔(dān)模式發(fā)展緩慢，難以滿足國(guó)內(nèi)需求，即使已經(jīng)有過(guò)基金負(fù)擔(dān)模式嘗試的深圳也開(kāi)始引人保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)模式，保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)模式作為一種新的賠償責(zé)任解決模式正在迅速發(fā)展起來(lái)。