文昌“三塊地”改革與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)踐與思考

林超　呂萍　顧岳汶

摘要：文昌市作為全國(guó)33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)之一，具有鮮明的地域特色和發(fā)展特點(diǎn)。通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地和土地征收制度改革，推動(dòng)共享農(nóng)莊、特色小鎮(zhèn)等特色鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與此同時(shí)，試點(diǎn)中也存在著諸多問(wèn)題，需要從旅游用地供地方式、集體組織資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和地方政府土地改革動(dòng)力等方面深化改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;集體建設(shè)用地;農(nóng)村宅基地;共享農(nóng)莊

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）03-0044-47 收稿日期：2019-02-14

文昌市地處海南島東北部，位于“海澄文”城市發(fā)展圈，是瓊北地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市，也是我國(guó)第四座航天發(fā)射基地和沙市物資保障中心，作為海南省唯一的塊地”改革試點(diǎn)，是海島經(jīng)濟(jì)和特色旅游發(fā)展區(qū)域農(nóng)村土地改革試點(diǎn)代表。自2015年以來(lái)，文昌市運(yùn)用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度和土地征收制度改革紅利，先行先試，建設(shè)共享農(nóng)莊和特色小鎮(zhèn)，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，為建設(shè)海南國(guó)際旅游島、自貿(mào)港（區(qū)）背景下農(nóng)村土地制度改革提供參考和借鑒。

1? 試點(diǎn)改革外部環(huán)境

1.1? 房地產(chǎn)業(yè)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展支柱，“上地財(cái)政”依賴(lài)度高

海南整體處于熱帶亞熱帶地區(qū)，具有非常多的海洋和熱帶雨林等特色旅游資源，因此，文昌市相較全國(guó)其他32個(gè)改革試點(diǎn)縣（區(qū)），地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入都更加依賴(lài)旅游及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這同樣也是海南省整體發(fā)展現(xiàn)狀。2017年文昌地方一般預(yù)算收入13.7億元左右，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收和土地出讓金占到50%以上。造成這一局面的原因，一方面是國(guó)家對(duì)于海南生態(tài)保護(hù)區(qū)域定位，限制工業(yè)發(fā)展，加之海島自身原料和市場(chǎng)兩頭在外，交通物流距離遠(yuǎn)，成本高，所以一直沒(méi)有形成支柱性產(chǎn)業(yè);另一方面，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，海南省房地產(chǎn)就一直受到全國(guó)其他省市地區(qū)居民投資買(mǎi)房的青睞。自2010年發(fā)布海南國(guó)際旅游島建設(shè)政策以來(lái)，又掀起一波房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮，造成地方政府對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)“掙快錢(qián)”的路徑依賴(lài)，這也是文昌政府對(duì)于推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市積極性不高的原因。

1.2? 村莊規(guī)劃編制滯后，集體建設(shè)用地存量潛力無(wú)法釋放

文昌市集體建設(shè)用地潛力大，一方面，文昌市農(nóng)村居民宅基地用地粗放，海南作為熱帶亞熱帶地區(qū)，森林植被茂密，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民習(xí)慣在房前屋后閑置土地上種植椰子樹(shù)、檳榔樹(shù)，也都被視作建設(shè)用地，因此，文昌市在“二調(diào)”過(guò)程中，將農(nóng)村房屋之間的坡地、空地等全部認(rèn)定為村莊用地，2014年底文昌市村莊用地面積達(dá)到38.3萬(wàn)畝，其中農(nóng)村宅基地約19萬(wàn)余畝，11.12萬(wàn)余畝集體建設(shè)用地，存量潛力巨大，但由于村莊規(guī)劃編制未做到全域覆蓋，所以現(xiàn)階段具備入市條件地塊不多。另一方面，海南土地確權(quán)歷史現(xiàn)狀，95%確權(quán)給村民小組，3%為村委會(huì)，2%為鎮(zhèn)政府，所以村民小組為集體土地產(chǎn)權(quán)主體，且只有較為平坦的耕地參與承包分地，而林地、園地等地類(lèi)不進(jìn)行承包，都確權(quán)給村集體，按照村民使用需求和歷史既定使用習(xí)慣，村民只有使用權(quán)，不發(fā)證。因此，村集體掌握有大量村莊用地，方便推動(dòng)集體建設(shè)用地入市工作。

1.3? 閩南傳統(tǒng)文化保留多，農(nóng)村鄉(xiāng)土文化氛圍重

文昌市雖然地處海南，但歷史上是福建閩南移民聚居區(qū)，所以保留有濃郁的閩南文化。其一，閩南人大膽敢闖精神，海外移民早，數(shù)量多，成為著名僑鄉(xiāng)，海外僑民120余萬(wàn)人，遠(yuǎn)大于60萬(wàn)本地居民數(shù)量，由于大量?jī)S民落葉歸根、年老回鄉(xiāng)定居或親戚繼承等原因，對(duì)農(nóng)村老宅有很強(qiáng)的感情寄托，對(duì)農(nóng)村宅基地分配具有剛性需求。其二，文昌市閩南文化對(duì)于祖宗崇拜的傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土情結(jié)較重，對(duì)宗室祠堂、祖宗地、老宅等的保留、保護(hù)持較為保守的態(tài)度。在調(diào)研中，許多破舊房屋內(nèi)擺放有祖宗牌位，農(nóng)村居民不情愿放棄閑置老宅在譚牛鎮(zhèn)大廟村，有一戶(hù)農(nóng)村居民房屋已有90余年歷史，特色鮮明，保護(hù)完好，民宿開(kāi)發(fā)企業(yè)多次商談未果，老人依然堅(jiān)持百年以后，老屋祭奠的風(fēng)俗習(xí)慣。

2? 試點(diǎn)做法與效果

2.1? 集體經(jīng)背性建設(shè)用地入市，方便鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施用地供應(yīng)

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游需要餐飲、住宿、商場(chǎng)等商業(yè)配套設(shè)施用地，但是文昌市倚重房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)用地指標(biāo)多向國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)傾斜，對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游形成制約。而且鄉(xiāng)村旅游多位于規(guī)劃區(qū)外，用地需求零散，選址不符合規(guī)劃等特點(diǎn)更是不滿(mǎn)足國(guó)有統(tǒng)一供地模式，所以，依賴(lài)國(guó)有土地市場(chǎng)供應(yīng)無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地需求。文昌市充分利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地整治，靈活就地與調(diào)整入市，將村莊零星閑散宅基地復(fù)墾，異地調(diào)整入市，解決了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展配套設(shè)施用地問(wèn)題。以好圣村航天特色小鎮(zhèn)為例，該項(xiàng)目采用零星分散調(diào)整入市和就地入市，用地性質(zhì)為批發(fā)零售用地和住宿餐飲用地14.029畝，使用期限40年，用作海天一舍區(qū)塊鏈餐廳、航天商業(yè)街、航天創(chuàng)客民宿建設(shè)。譚牛鎮(zhèn)吾鄉(xiāng)共享農(nóng)莊項(xiàng)目，由海南吾鄉(xiāng)田園旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司以就地入市方式競(jìng)得8.792畝建設(shè)用地，掛牌價(jià)格43萬(wàn)元/畝，商業(yè)用地40年，用于建設(shè)民俗酒店項(xiàng)目，并計(jì)劃于村內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)家樂(lè)和民宿改造建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，打造海南吾鄉(xiāng)大廟村共享農(nóng)莊。

2.2? 盤(pán)活閑置農(nóng)村宅基地，打造共享農(nóng)莊

文昌市乃至海南全省，作為全國(guó)著名旅游區(qū)，其清潔的空氣、濕潤(rùn)的氣候、蜿蜒的海岸線和新鮮的熱帶水果都成為大城市人群躲避霧霾、過(guò)冬養(yǎng)老、放松休閑的理想去處，特別是具有當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣拿袼蘼糜沃饾u成為新的旅游熱點(diǎn)。文昌市農(nóng)村保留有許多有特色的瓊北民居，其中許多閑置多年，房主進(jìn)城或去外地居住。文昌市實(shí)施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，盤(pán)活農(nóng)村閑置住房資源，推動(dòng)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，助力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)。以譚牛鎮(zhèn)大廟村為例，村莊位于海文高速路譚牛鎮(zhèn)人口處，距海口40公里，交通便利，現(xiàn)有建筑21組，共53棟，其中建筑質(zhì)量較好16間，建筑質(zhì)量一般17間，建筑質(zhì)量較差15間，廢棄破損建筑5間。海南途居有限公司以平均3.5萬(wàn)/年租金租賃其中一處閑置住房，房齡80余年，租期15年，投資改造建設(shè)瓊北特色民居“鹿飲溪”，特別保留原有房屋主要建筑結(jié)構(gòu)，聘請(qǐng)知名設(shè)計(jì)師進(jìn)行主題設(shè)計(jì)，并利用互聯(lián)網(wǎng)+，以自媒體營(yíng)銷(xiāo)為銷(xiāo)售渠道，目標(biāo)北上廣白領(lǐng)人群，打造集餐飲、交通、觀光、休閑為一體的共享農(nóng)莊，取得了巨大成功。院子整體租金8000元/晚，春節(jié)前后已經(jīng)全部預(yù)訂，公司對(duì)此項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)樂(lè)觀，目前正在實(shí)施其余3處的改造設(shè)計(jì)工作，希望能夠在海南復(fù)制該模式。

2.3? 以安置留用地為主，多種節(jié)段結(jié)合，調(diào)節(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收收益分配

在海南省嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，入市16宗土地，用途全部為商服、旅游用地。對(duì)于商服用地，特別是縣鎮(zhèn)城區(qū)周邊，入市地價(jià)較高，農(nóng)民獲得收益高，增加了政府土地征收準(zhǔn)度，如何平衡入市與土地征收收益分配成為改革難點(diǎn)。文昌市利用海南省土地征收留用地安置手段，結(jié)合其他政策工具，實(shí)現(xiàn)了文昌入市與土地征收收益之間的平衡，其一，利用入市調(diào)節(jié)金比例，文昌市對(duì)于國(guó)有留用地入市需要補(bǔ)交40%地價(jià)，而入市只需要繳納20%地價(jià)款，兩者之間差價(jià)形成不公平，2019年將對(duì)入市調(diào)節(jié)金比例進(jìn)行調(diào)整。其二，留用地安置。對(duì)于區(qū)位好的商業(yè)用地，村民入市收益分配比土地征收補(bǔ)償髙，但土地征收會(huì)冇10%安置留用地，村集體可以?xún)?yōu)先選擇位置，決定是國(guó)有劃撥留用地或是集體留用地。如果將留用地市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算在內(nèi)，那么土地征收補(bǔ)償與入市收益差距就不大。其三，土地用途規(guī)劃。對(duì)于入市土地商服用途價(jià)格最高，集體入市土地要想獲得較高收益必須依賴(lài)用途規(guī)劃，所以在用途規(guī)劃上可以在國(guó)有征收土地和入市集體土地之間進(jìn)行平衡。其四，政府與村集體協(xié)商。對(duì)于區(qū)位好，價(jià)值高的地塊，如果允許村集體建設(shè)用地入市，則村集體必須允許村內(nèi)另一塊土地被政府征收。兩者進(jìn)行充分協(xié)商、溝通，以取得雙方較為滿(mǎn)意的方案。

3? 思考與建議

3.1? 點(diǎn)狀供地，靈活鄉(xiāng)村旅游用地供地方式

海南省要建設(shè)國(guó)際旅游島，發(fā)展共享農(nóng)莊、特色小鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)離不開(kāi)土地供應(yīng)保障。首先，特色鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不再是過(guò)去的規(guī)模化、同質(zhì)化、商業(yè)化的建設(shè)開(kāi)發(fā)模式，而是要追求有特色、有品味、有參與體驗(yàn)感、慢生活式的旅游產(chǎn)品，這些產(chǎn)品需求反映在旅游項(xiàng)目配套設(shè)施用地要求上，就是不再追求規(guī)?；善_(kāi)發(fā)，比如采摘基地的設(shè)施用地、浪漫休閑的特色民宿、小規(guī)模垃圾回收和污水處理設(shè)施、手工DIY制作坊等。因此，要編制鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，靈活點(diǎn)狀供地。其次，盤(pán)活閑置農(nóng)房資源，增加鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間。對(duì)于地理環(huán)境優(yōu)越，交通便利的鄉(xiāng)村，保護(hù)特色農(nóng)村民居，以租賃方式實(shí)施供地，由村集體或外部企業(yè)對(duì)其內(nèi)部進(jìn)行現(xiàn)代化改造，深挖文化主題，形成“一院一品”的特色民宿。最后，對(duì)于區(qū)位條件差、完全破敗的宅基地，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展農(nóng)村宅基地有償退出和整治，實(shí)施集體建設(shè)用地異地調(diào)整入市，集中指標(biāo)到旅游資源豐富區(qū)域建設(shè)商業(yè)服務(wù)配套設(shè)施，復(fù)墾后耕地可以作為特色農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖，提供采摘體驗(yàn)或有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。

3.2? 培育壯大集體組織經(jīng)營(yíng)管理能力

文昌市改革試點(diǎn)中，無(wú)論是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還是土地征收留用地經(jīng)營(yíng)都考驗(yàn)著集體組織的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理能力，但在調(diào)研中，許多村集體負(fù)責(zé)人表示缺乏經(jīng)營(yíng)能力，都傾向于貨幣交易，將土地增值收益一次性分配給村民，這種做法沒(méi)有能夠發(fā)揮出盤(pán)活土地資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的作用。在下一步建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)（港）和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，需要培育集體組織的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理能力。首先，村集體持有大量土地資源，可以有效地提高集約節(jié)約土地，降低企業(yè)招商過(guò)程中“一家一戶(hù)”的談判成本，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出集體組織的土地資產(chǎn)多、組織成本低的優(yōu)勢(shì)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。其次，在推進(jìn)改革試點(diǎn)中，政府應(yīng)當(dāng)多以底商物業(yè)、入股經(jīng)營(yíng)、留地安置等方式增加村集體參與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理的機(jī)會(huì)，磨練、培育村集體組織參與企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)和能力。最后，利用文昌市海外華僑多的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)海外致富僑民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮新時(shí)代新鄉(xiāng)賢的帶頭作用，引項(xiàng)目，拉投資，促管理，拓寬村集體資產(chǎn)管理者視野，拉動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3? 平衡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與旅游發(fā)展，增加地方政府土地改革動(dòng)力

截至2018年底，文昌市共入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地16宗，面積144.66畝，成交價(jià)9050萬(wàn)，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金1810元。與德清、長(zhǎng)垣、北流等改革試點(diǎn)相比，入市規(guī)模小，收益低，造成這種現(xiàn)狀的部分原因是村莊規(guī)劃編制還未全覆蓋，所以許多地塊還不具備入市調(diào)節(jié)。但更重要的原因在于文昌市過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，缺乏強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)用地需求，政府和企業(yè)都還是依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)，缺乏入市動(dòng)力。在調(diào)研中，許多集體商服用地受讓企業(yè)沒(méi)有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，試圖迂回變相房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，鉆政策的空子。所以，在新時(shí)代海南省建設(shè)國(guó)際旅游島，全島建設(shè)自貿(mào)港（區(qū)）背景下，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控空前嚴(yán)厲，地方政府應(yīng)當(dāng)借此機(jī)遇探索發(fā)展轉(zhuǎn)型，平衡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與旅游發(fā)展。首先，適時(shí)推廣文昌市“三塊地”改革經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地及住房，發(fā)展共享農(nóng)莊等特色旅游，增加旅游產(chǎn)業(yè)鏈的長(zhǎng)度和深度，使鄉(xiāng)村旅游成為海南發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。其次，擴(kuò)大?？诩w建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點(diǎn)向全島推廣，釋放本輪房地產(chǎn)“限購(gòu)”造成的庫(kù)存壓力，將商品房轉(zhuǎn)為人才引進(jìn)房、旅游度假房等租賃住房，探索旅游租賃地產(chǎn)，這樣既可以為集體建設(shè)用地入市提供新空間，還可以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)向租賃住房市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。