實(shí)現(xiàn)基層有效治理的路徑探析

王宇

[摘要]社會(huì)安全是總體國(guó)家安全觀的重要構(gòu)成，基層社會(huì)是與民眾接觸最頻繁、聯(lián)系最緊密、關(guān)系最密切的空間載體，基層社會(huì)安全事關(guān)國(guó)家總體安全，實(shí)現(xiàn)基層有效治理對(duì)維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、獲取公眾信任、提升政府信度、提高生活質(zhì)量意義重大?；趯?shí)現(xiàn)基層有效治理問(wèn)題的背景，以治理主體合法性和能效性為維度探討實(shí)現(xiàn)基層有效治理的路徑，認(rèn)為治理主體合法性包含權(quán)力（或權(quán)利）賦予的制度化、權(quán)力（或權(quán)利）行使的規(guī)范化、文化層面的認(rèn)同度，能效性包含社會(huì)安全狀況、經(jīng)濟(jì)利益分配、民主政治建設(shè)和公共服務(wù)水平，進(jìn)而提出理念開(kāi)明化、主體多元化、權(quán)力（或權(quán)利）法定化、方式多樣化、過(guò)程透明化、結(jié)果效益化、監(jiān)督全面化是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的可行路徑。

[關(guān)鍵詞]基層治理;有效治理;合法性;能效性

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63-3? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2019）07-0041-06

基層社會(huì)是與民眾接觸最頻繁、聯(lián)系最緊密、關(guān)系最密切的空間載體，以人民為中心的價(jià)值追求決定了基層治理終歸是為人民而服務(wù)，民眾對(duì)其所處社會(huì)環(huán)境的了解程度、參與程度和滿意程度是衡量基層社會(huì)治理是否有效的重要參照因素之一，而民眾的這些直觀感受或?qū)嶋H行動(dòng)主要又取決于基層治理主體是否能做到有效治理。治理主體要想實(shí)現(xiàn)基層有效治理，從其自身角度來(lái)說(shuō)主要涉及兩方面內(nèi)容，一是合法性問(wèn)題，包括權(quán)力（或權(quán)利）來(lái)源的合法性、權(quán)力（或權(quán)利）行使的正當(dāng)性、文化層面的認(rèn)可度;二是能效性問(wèn)題，包括公共安全狀況、利益分配格局、民主政治建設(shè)和公共服務(wù)水平?；鶎又卫碇黧w的合法性和能效性直接影響著基層治理的成效，因此探討如何提升治理主體合法性和能效性對(duì)提高基層治理效果有著重要意義。

一、問(wèn)題的提出

“鎮(zhèn)街作為最低一級(jí)行政層級(jí)，直接面對(duì)基層群眾，是社會(huì)治理的支撐點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[1]。在經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的四十多年間，各種社會(huì)問(wèn)題也交織出現(xiàn)且集中于基層社會(huì)，與民眾聯(lián)系最密切的基層社會(huì)成為矛盾的主要聚集爆發(fā)地?；鶎又卫碇写嬖诘睦Ь?、黨的十九大報(bào)告中指出的社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變和提出的打造共建共治共享的社會(huì)治理格局為研究基層治理問(wèn)題提供了必要性。

（一）社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變

黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[2]以《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2018》中“衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)”一項(xiàng)為例，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）醫(yī)師日均擔(dān)負(fù)診療人數(shù)超14人，而每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員中城市與農(nóng)村差距較大且近五年?duì)顩r沒(méi)有得到明顯改善，深刻地顯示了當(dāng)前我國(guó)醫(yī)療服務(wù)供給與需求之間的不平衡、城市與農(nóng)村之間的不平衡，反映了與人民生活緊密相關(guān)的衛(wèi)生與社會(huì)服務(wù)的不充分發(fā)展（圖1和圖2）。生活水平的提高、平均壽命的延長(zhǎng)、健康狀況的重視皆是人民對(duì)衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)需求增長(zhǎng)的原因，而供給的不平衡和不充分限制了人民需求的滿意度和滿足度，直接為人民提供衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)的基層社區(qū)和農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)中心承擔(dān)著大量事務(wù)與責(zé)任，如何使其得到充分且平衡的發(fā)展對(duì)基層治理而言意義重大。

在改革開(kāi)放四十多年的時(shí)間里，中國(guó)已躍居成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也伴隨著一系列亟待解決的問(wèn)題，城鄉(xiāng)鴻溝拉大、貧富差距加大、環(huán)境污染嚴(yán)重、官民矛盾突顯等成為影響基層社會(huì)安全與穩(wěn)定的突出問(wèn)題，基層治理中要在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，更需重視經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展，重點(diǎn)解決人民群眾普遍關(guān)心、與人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)，讓人民群眾充分享受改革成果。

（二）打造共建共治共享社會(huì)治理格局的需要

黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。國(guó)家治理體系在構(gòu)建和完善頂層設(shè)計(jì)之時(shí)，終究需落實(shí)于基層治理，基層治理作為制度制定和政策執(zhí)行的最終落腳點(diǎn)，也是檢驗(yàn)制度完善與否的試金石?；鶎臃€(wěn)定與否關(guān)乎到國(guó)家和社會(huì)的整體穩(wěn)定與否，因此維護(hù)基層社會(huì)的安全與穩(wěn)定至關(guān)重要。市場(chǎng)化改革帶動(dòng)了社會(huì)多元主體的發(fā)展，加之政府已無(wú)法憑一己之力處理日漸繁多和復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，充分整合和協(xié)調(diào)各個(gè)社會(huì)主體之力進(jìn)行社會(huì)治理成為必然。共建共治共享三者緊密相連，共建共治是共享的前提和基礎(chǔ)，也是以共享為目標(biāo);而共享是檢驗(yàn)共建共治的標(biāo)準(zhǔn)，更為進(jìn)一步的共建共治提供平臺(tái)。共建共治，需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同投入相關(guān)資本于基層治理中，如公共服務(wù)的多方式供給、公共安全的多手段維護(hù)、公共利益的多途徑表達(dá)等;共享，是以人民為中心思想的集中體現(xiàn)，完善基層治理制度、創(chuàng)新基層治理模式最終是為了讓各社會(huì)主體感受、享受到便利和實(shí)惠。

（三）現(xiàn)階段基層治理中存在的困境

1.治理主體之間權(quán)責(zé)邊界模糊。治理理論主張多元主體共治，而在管理理念和方式向治理理念和方式轉(zhuǎn)換的銜接期不可避免地會(huì)存在一些問(wèn)題，各治理主體之間權(quán)責(zé)界限不明即是其中之一。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、居委會(huì)之間的權(quán)責(zé)難以理清。村委會(huì)和居委會(huì)作為基層群眾自治組織，本當(dāng)主要處理與村民和居民密切相關(guān)的事項(xiàng)，但事實(shí)上“相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)視為下設(shè)的行政組織——‘村政府，將其當(dāng)作推行政令的工具，慣用行政命令、領(lǐng)導(dǎo)控制等自上而下的俯視方式看待和處理與村委會(huì)的關(guān)系”[3]。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他社會(huì)治理主體之間權(quán)責(zé)界限不清。由于社會(huì)多元主體參與基層治理的相關(guān)法律和政策尚不完善，在其參與過(guò)程中也出現(xiàn)了諸如參與合法性來(lái)源、參與有序性保證、參與獨(dú)立性確保等困難，而導(dǎo)致市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)人無(wú)法充分發(fā)揮其能力，經(jīng)常出現(xiàn)其演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事機(jī)構(gòu)的情況。

2.現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)際供給相脫節(jié)。物質(zhì)生活得到不斷提高，其他方面的需求也需引起重視。目前人民群眾對(duì)醫(yī)療健康的需求、生態(tài)環(huán)境的需求、充分就業(yè)的需求、便民服務(wù)的需求等尚未得到充分滿足，基層社會(huì)基本公共服務(wù)總體質(zhì)量不高、城鄉(xiāng)與區(qū)域之間差距較大，社會(huì)多主體供給公共服務(wù)手段有待創(chuàng)新、能力有待提高，個(gè)性化服務(wù)、多種類(lèi)供給方式尚需進(jìn)一步探究。

3.治理人才與治理能力待改善。引不進(jìn)、留不住人才是當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的尷尬處境，基層人才急需與短缺之間的不平衡限制了基層治理能力的提升，基層治理需要引進(jìn)人才去創(chuàng)新、去實(shí)踐，進(jìn)而帶動(dòng)基層治理能力的提高，而人才招不到或者呆不久卻是基層社會(huì)普遍面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況。黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中指出要造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，如何讓人才愿意進(jìn)基層、留基層值得進(jìn)一步研究。治理能力也涉及諸多方面，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理效能、多元治理主體間的協(xié)同度、治理手段和方式的創(chuàng)新性等。

二、衡量基層治理效度的二個(gè)維度

多元社會(huì)主體共同參與基層治理主要涉及合法性和能效性兩方面內(nèi)容，因此將之作為衡量基層治理效度的二個(gè)維度。

（一）治理主體的合法性

1.權(quán)力（或權(quán)利）賦予的制度化。權(quán)力（或權(quán)利）行使的前提是權(quán)力（或權(quán)利）來(lái)源的賦予，權(quán)力（或權(quán)利）來(lái)源合法性是治理主體合法性的基礎(chǔ)。通過(guò)制度、體制、法律和法規(guī)賦予各治理主體明確的權(quán)力（或權(quán)利）來(lái)源和權(quán)力（或權(quán)利）權(quán)限，從而制度化、法治化的權(quán)力（或權(quán)利）賦予為各治理主體履行其職能提供可尋、可靠的依據(jù)。現(xiàn)階段，涵蓋于我國(guó)行政體系中的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來(lái)源在法律法規(guī)中有明確的規(guī)定，其權(quán)力行使也具有強(qiáng)制性、法定性、權(quán)威性，但市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)人等其他多元社會(huì)主體參與基層治理的權(quán)利來(lái)源尚需完善相關(guān)制度和法律來(lái)加以明確，進(jìn)而減少或避免社會(huì)多元主體難參與、低信度的尷尬處境。

2.權(quán)力（或權(quán)利）行使的規(guī)范化。進(jìn)入新媒體時(shí)代，通訊更快捷、傳播更廣泛、沖擊更震撼，政府或官員不合法、不規(guī)范行使權(quán)力的事件被頻頻爆出，引發(fā)大量群眾的關(guān)注和討論，對(duì)政府輿論應(yīng)對(duì)能力提出更大挑戰(zhàn)和更高要求?；鶎诱惺箼?quán)力過(guò)程中，只有做到來(lái)源合法性、程序合法性、操作規(guī)范性，才能獲得公眾信任，2016年引發(fā)全國(guó)關(guān)注的“雷洋事件”即是對(duì)政府權(quán)力行使過(guò)程中權(quán)力來(lái)源、程序和操作合法性的質(zhì)疑。其他社會(huì)主體在行使權(quán)利參與基層治理過(guò)程中遇到的困境，不僅在于對(duì)其權(quán)利的確保，還在于其權(quán)利的如何行使。例如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民（居民）委員會(huì)是村民（居民）自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，卻缺乏規(guī)范化、具體化的操作流程和指導(dǎo)建議，基層各地在不斷自主創(chuàng)新基層治理方式的過(guò)程中，容易出現(xiàn)權(quán)利行使不規(guī)范的問(wèn)題。而在管理向治理轉(zhuǎn)換過(guò)程中，類(lèi)如市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等社會(huì)多元主體參與的流程化、參與的有序性、參與的權(quán)利義務(wù)對(duì)等性、參與的相對(duì)獨(dú)立性也是難以得到保障。

3.文化層面的認(rèn)同度。合法性雖需經(jīng)由外在的制度設(shè)計(jì)、體制安排、法律規(guī)定來(lái)確保，但外在的權(quán)威終究需要內(nèi)化于心才能深入鞏固，文化心理層面的認(rèn)可有時(shí)比外在的強(qiáng)制力來(lái)得更為有效、更有權(quán)威、更具信度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性不僅來(lái)自于制度和法律的規(guī)定，更在于在基層治理中合法高效地行使其權(quán)力、充分良好地發(fā)揮其職能，讓人民群眾在內(nèi)心感到滿意和信任，進(jìn)而才能樹(shù)立其權(quán)威與公信力。社會(huì)多元主體參與基層治理亦是如此，只有讓公眾對(duì)其信任，才能更好地展開(kāi)工作，而其最終展現(xiàn)的成效又能進(jìn)一步提高公眾的信任度，呈現(xiàn)螺旋式上升狀態(tài)。文化心理層面的認(rèn)同度較為隱蔽、難以把握，而一旦外在強(qiáng)力無(wú)形中轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)化于心之物，其合法性才算真正獲得。

（二）治理主體的能效性

合法性與能效性兩者密切關(guān)聯(lián)，治理主體的合法性是施展能效性的前提，而良好的能效性又為提高合法性助力。根據(jù)基層治理涉及的主要內(nèi)容，治理主體的能效性表現(xiàn)在社會(huì)安全狀況、經(jīng)濟(jì)利益分配、民主政治建設(shè)和公共服務(wù)水平四個(gè)方面。

1.社會(huì)安全狀況。“現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個(gè)別的、單一的、簡(jiǎn)單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約并且愈來(lái)愈具有復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專(zhuān)業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題”[4]。新舊社會(huì)矛盾交織疊加、新技術(shù)與新媒體融合產(chǎn)生的未知性增強(qiáng)了社會(huì)安全的不確定性，對(duì)各社會(huì)治理主體提出了挑戰(zhàn)與考驗(yàn)。2014年4月15日，習(xí)近平同志在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議提出要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，而社會(huì)安全是總體國(guó)家安全觀的重要構(gòu)成之一?；鶎由鐣?huì)安全事關(guān)國(guó)家總體安全，基層社會(huì)穩(wěn)定亦是公眾開(kāi)展正常工作生活的基礎(chǔ)，因此基層社會(huì)總體的安全與穩(wěn)定是衡量治理主體治理能效的首要指標(biāo)。

2.經(jīng)濟(jì)利益分配。馬克思曾說(shuō)：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵5]利益是多數(shù)社會(huì)矛盾和糾紛的根本導(dǎo)火索，而經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題往往又在其中占據(jù)主導(dǎo)地位。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)利益分配不公引發(fā)的上訪上訴事件、群體性事件頻頻出現(xiàn)，系列類(lèi)似事件對(duì)政府、社會(huì)、個(gè)人皆造成了不良影響。如何保障在征地拆遷、新上項(xiàng)目、集體資產(chǎn)等事項(xiàng)中經(jīng)濟(jì)利益的合法、合理、公平補(bǔ)償與分配，是基層治理主體尤其是政府需要重點(diǎn)關(guān)注和研究的事情。經(jīng)濟(jì)利益分配狀況與社會(huì)安全穩(wěn)定狀況息息相關(guān)，很多擾亂和破壞社會(huì)治安的個(gè)人泄憤事件、群體性事件、非法上訪上訴事件與對(duì)經(jīng)濟(jì)利益分配的不滿有關(guān)，因此基層治理主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益分配的把握是衡量其治理能效的指標(biāo)之一。

3.民主政治建設(shè)?；鶎用裰鲗⑷嗣袢罕娭苯有惺巩?dāng)家做主的權(quán)利付諸實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了類(lèi)如溫嶺民主懇談會(huì)這樣的典型案例，協(xié)商式民主在充分表達(dá)公眾意見(jiàn)、反映公眾意志、維護(hù)公眾利益方面有著重要作用，基層各地在民主治理中也愈益重視、逐步采納、不斷創(chuàng)新這一方式，協(xié)商式民主也成為基層治理研究的熱點(diǎn)之一。民主政治建設(shè)是基層治理的重要構(gòu)成內(nèi)容之一，通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主氛圍、完善民主內(nèi)容、創(chuàng)新民主方式來(lái)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，是探索更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主權(quán)利、提高人民群眾責(zé)任意識(shí)、展現(xiàn)人民群眾集體智慧的有益途徑。公眾是否參與民主政治、參與的程度如何、參與的效果如何（是否有產(chǎn)生實(shí)際影響）反映了當(dāng)?shù)孛裰髡谓ㄔO(shè)的程度和水平，是衡量治理主體能效的指標(biāo)之一。

4.公共服務(wù)水平?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出：享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)，在提供各類(lèi)基本公共服務(wù)中，“服務(wù)主體主要以基層政府機(jī)構(gòu)為主，主體較為單一，既增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)又不利于社會(huì)服務(wù)組織的成長(zhǎng)”[6]，多主體共同提供基本公共服務(wù)的模式依舊在實(shí)踐中不斷摸索。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，也要關(guān)注其他公共服務(wù)的質(zhì)量。生活水平不斷提高，公眾日益關(guān)心與其切身利益相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化娛樂(lè)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題，完善基礎(chǔ)設(shè)施、豐富精神生活、開(kāi)展環(huán)境整治也已成為基層治理的重任，提供公共服務(wù)的水平也是反映治理主體能效的指標(biāo)之一。

三、實(shí)現(xiàn)基層有效治理的路徑探討

（一）理念開(kāi)明化

“從‘行政有效到追求‘行政和治理都有效的過(guò)程，本質(zhì)上要求政府轉(zhuǎn)變對(duì)良性社會(huì)秩序的認(rèn)知和理念，更加注重形成一套現(xiàn)代社會(huì)多元利益協(xié)調(diào)和表達(dá)的長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行既有秩序又充滿活力”[7]。傳統(tǒng)行政理念奉行政府一家獨(dú)大、包攬一切事務(wù)，將政府視為單一治理主體的理念顯然已不能適應(yīng)日益復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變的信息化時(shí)代，現(xiàn)代政府尋求與其他社會(huì)主體合作共治的方式途徑也正處于邊探索邊實(shí)踐的道路中。理念開(kāi)明化要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政理念，變管理為治理，對(duì)其他社會(huì)治理主體體現(xiàn)尊重、不亂干預(yù)、提供便利、尋求合作、達(dá)成共贏，要以開(kāi)放的姿態(tài)和胸懷積極吸納其他社會(huì)治理主體的參與、以謙虛的心態(tài)學(xué)習(xí)借鑒市場(chǎng)主體和社會(huì)組織等社會(huì)多元主體已取得的有益經(jīng)驗(yàn)。

（二）主體多元化

治理主體的多元化是治理理念的重要內(nèi)涵之一，基層治理中吸納多主體的參與有助于調(diào)動(dòng)多方的積極性、表達(dá)多方利益訴求。“在基層社會(huì)治理中，更強(qiáng)調(diào)民主參與、公平公正、協(xié)商包容等內(nèi)涵，其中心任務(wù)就是要通過(guò)優(yōu)化社區(qū)治理主體之間的責(zé)任關(guān)系，培育社區(qū)居民的自主性、責(zé)任性和參與性，自覺(jué)投入到對(duì)公共生活的合作管理中來(lái)，將政府的公助、各治理主體的互助與居民的自助有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的‘善治目標(biāo)，促進(jìn)社區(qū)和諧與發(fā)展”[8]。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)人合作共治基層社會(huì)，能夠充分施展各自所長(zhǎng)：政府劃撥一定的財(cái)政支出為社會(huì)提供基本公共服務(wù);市場(chǎng)主體充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用;社會(huì)組織的草根性、志愿性有利于幫助群眾表達(dá)利益訴求，搭建起公民與政府溝通的橋梁;公民個(gè)人的責(zé)任意識(shí)與奉獻(xiàn)精神也為基層治理助力，例如很多社區(qū)的夕陽(yáng)紅服務(wù)隊(duì)就是由社區(qū)老年人自發(fā)組織起來(lái)的。

（三）權(quán)力（或權(quán)利）法定化

權(quán)力（或權(quán)利）的行使來(lái)源、行使程序、行使方式、行使效力都必須嚴(yán)格符合法律法規(guī)規(guī)定?；鶎又卫碇胁煌黧w面臨的問(wèn)題也有所不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使權(quán)力的過(guò)程主要容易出現(xiàn)越權(quán)、程序不規(guī)范、手段方式單一的問(wèn)題，而市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等其他社會(huì)多元主體的困境是權(quán)利來(lái)源模糊、參與程序不明、行使結(jié)果缺乏效力。權(quán)力（或權(quán)利）的法定化包括制度的法定化和文化的法定化，制度的法定化要通過(guò)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)與安排來(lái)規(guī)范權(quán)力主體的行為和賦予權(quán)利主體以權(quán)利，文化的法定化需要借助一定的外在活動(dòng)與形式將權(quán)力（或權(quán)利）概念內(nèi)化于心。制度的法定化可以制定和完善相關(guān)法律法規(guī)、出臺(tái)有關(guān)政策意見(jiàn)，文化的法定化在憑借外在活動(dòng)和形式加強(qiáng)權(quán)力（或權(quán)利）法定化理念與行為的同時(shí)，更重要的在于實(shí)現(xiàn)基層治理的有效，讓人民群眾切身感受到治理成果方能真正在心理層面對(duì)各治理主體產(chǎn)生認(rèn)可。

（四）方式多樣化

基層治理中各治理主體間合作的一個(gè)重要方面就是公共服務(wù)的供給，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，促成政府公共服務(wù)與村民自我服務(wù)供給的結(jié)合，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)供給能力得以增強(qiáng)”[9]。僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)難以滿足大需求、多樣化、高質(zhì)量、精細(xì)化的要求，由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)人進(jìn)行合作。在多主體合作過(guò)程中，不斷創(chuàng)新提供公共服務(wù)的方式是提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要因素。目前提供公共服務(wù)的方式有特許專(zhuān)營(yíng)、合同外包、租賃制、憑單制等，提供的手段也從單一的行政、法律手段向經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多手段結(jié)合轉(zhuǎn)變，提供方式的多樣化調(diào)動(dòng)了各主體的積極性，推動(dòng)了公共服務(wù)的更高質(zhì)量供給，為實(shí)現(xiàn)基層有效治理增添動(dòng)力。

（五）過(guò)程透明化

公眾的權(quán)利意識(shí)逐漸加強(qiáng)，公眾不僅關(guān)心基層治理各事項(xiàng)所呈現(xiàn)的結(jié)果，同時(shí)也關(guān)注結(jié)果出臺(tái)之前的整個(gè)流程，因此重視治理過(guò)程的透明化、公開(kāi)化、明朗化對(duì)獲取公眾信任、推動(dòng)政策執(zhí)行、取得實(shí)際效果有著重要意義。要做到治理過(guò)程的透明化，需要讓公眾充分參與、問(wèn)題協(xié)商解決、訊息及時(shí)公布，如在準(zhǔn)備出臺(tái)某項(xiàng)政策前將相關(guān)背景、內(nèi)容、意義先告知公眾，尋求公眾意見(jiàn)和建議，再討論決定之后其他事宜。治理過(guò)程的透明化對(duì)預(yù)防和遏制不作為、亂作為有重要作用。

（六）結(jié)果效益化

基層治理效度由多方面指標(biāo)構(gòu)成，將指標(biāo)量化有助于獲得清晰明了、直觀簡(jiǎn)明的結(jié)果，績(jī)效的衡量也相對(duì)方便?；鶎又卫斫Y(jié)果的效益化是基層治理追求的重要目標(biāo)，結(jié)果效益化涵蓋總體治理水平的增強(qiáng)、政府威信力的提升、其他治理主體活力的競(jìng)相迸發(fā)、公共服務(wù)水平的提高和群眾滿意度的增加，在評(píng)價(jià)治理效果時(shí)，可以盡可能通過(guò)量化這些具體內(nèi)容來(lái)了解和掌握現(xiàn)有治理狀況?；鶎又卫斫Y(jié)果的效益化可以借助拓展治理手段、創(chuàng)新治理方式、匯聚群眾智慧等多途徑來(lái)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

（七）監(jiān)督全面化

基層治理監(jiān)督的全面化，包括監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋、監(jiān)督行為的全方位、監(jiān)督流程的全時(shí)段、監(jiān)督結(jié)果的合法與合理性。監(jiān)督的全面化使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行、讓權(quán)利得到充分保障，有利于預(yù)防、避免、減少矛盾沖突、以權(quán)謀私、官商勾結(jié)的情況?，F(xiàn)階段，監(jiān)督全面化可以通過(guò)新興媒體監(jiān)督、公眾參與監(jiān)督、政府公開(kāi)公示、第三方評(píng)估等多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)基層治理全面化的監(jiān)督是規(guī)范各治理主體行為、保障公眾合法權(quán)益的重要手段。

四、結(jié)語(yǔ)

基層安全與穩(wěn)定是國(guó)家安全與穩(wěn)定的根基，基層治理成效事關(guān)國(guó)家安全、檢驗(yàn)執(zhí)政能力、關(guān)系群眾生活，基層治理的成效主要又取決于各治理主體的治理能力和協(xié)同程度，其中本文選擇合法性和能效性二個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行展開(kāi)論述，認(rèn)為治理主體合法性包括權(quán)力（或權(quán)利）賦予的制度化、權(quán)力（或權(quán)利）行使的規(guī)范化、文化層面的認(rèn)同度，能效性包括社會(huì)安全狀況、經(jīng)濟(jì)利益分配、民主政治建設(shè)和公共服務(wù)水平，進(jìn)而提出理念開(kāi)明化、主體多元化、權(quán)力（或權(quán)利）法定化、方式多樣化、過(guò)程透明化、結(jié)果效益化、監(jiān)督全面化是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的可行路徑。

新媒體的興起活躍與新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)使基層社會(huì)事務(wù)的處理數(shù)量、復(fù)雜程度、不確定性比之以往更高，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，因而對(duì)基層各治理主體的治理能力和協(xié)同程度提出了更高要求。如何預(yù)防和化解新媒體謠言散布引發(fā)的治理危機(jī)、提高應(yīng)對(duì)新媒體輿情輿論的水平、預(yù)警和處置新技術(shù)可能產(chǎn)生的不利影響成為基層各治理主體在現(xiàn)階段面臨的新挑戰(zhàn)、新困難，因此在特定的新時(shí)代背景下關(guān)于實(shí)現(xiàn)基層有效治理路徑的探討值得進(jìn)一步研究。

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責(zé)任編輯：王玉倩