政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行實(shí)踐與思考

孟慶海

摘 要：政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長(zhǎng)改變了我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，使股權(quán)投資成為新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的重要途徑。百億元級(jí)別、千億元級(jí)別的政府產(chǎn)業(yè)投資基金不斷涌現(xiàn)，但配套的法律規(guī)制體系遲遲未現(xiàn)身。我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)投資基金缺乏必要的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致宏觀目標(biāo)左右搖擺，微觀問(wèn)題不斷滋生。通過(guò)梳理我國(guó)相關(guān)規(guī)范性文件及基金運(yùn)作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出提高立法層級(jí)、改變重疊交叉的監(jiān)管秩序，實(shí)行分層管理、平衡政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)的關(guān)系，細(xì)化基金設(shè)立可行性審查標(biāo)準(zhǔn)、改善盲目跟風(fēng)導(dǎo)致的同質(zhì)化問(wèn)題等對(duì)策，以期政府產(chǎn)業(yè)投資基金能夠符合市場(chǎng)化運(yùn)作要求，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身形成科學(xué)合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

關(guān)鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)投資基金；雙重目標(biāo)；市場(chǎng)化發(fā)展；法律規(guī)制

引言

截至2018年6月底，我國(guó)已成立的政府引導(dǎo)基金超過(guò)千只，母基金和子基金涉及金額超過(guò)五萬(wàn)億元，政府產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國(guó)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、撬動(dòng)社會(huì)資本、降低地方政府債務(wù)壓力和促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，成為我國(guó)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要手段之一。盡管規(guī)模龐大，影響廣泛，目前我國(guó)仍未出臺(tái)針對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律或行政法規(guī)。法律規(guī)制缺位模糊了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作中政府與市場(chǎng)的邊界，放大了政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身存在的金融風(fēng)險(xiǎn)，加劇了當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的不確定性。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的良性發(fā)展亟待系統(tǒng)全面的頂層制度設(shè)計(jì)。

1域外產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導(dǎo)

1.1發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體———美國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導(dǎo)

產(chǎn)業(yè)投資基金①發(fā)源于美國(guó)，世界最早出現(xiàn)的、具有現(xiàn)代組織形式的專業(yè)性產(chǎn)業(yè)投資基金機(jī)構(gòu)是成立于1946年的美國(guó)研究與發(fā)展公司。此后，美國(guó)政府于1958年出臺(tái)《小企業(yè)法案》，直接推動(dòng)了小企業(yè)管理局（SmallBusinessAdministration，SBA）和小企業(yè)投資公司（SmallBusinessInvestmentCompanies，SBICs）的成立，主要使用優(yōu)惠貸款、債權(quán)擔(dān)保、權(quán)益擔(dān)保等模式引導(dǎo)民間資本對(duì)中小企業(yè)的投資，并著意向中小企業(yè)提供中長(zhǎng)期類別貸款：包括股權(quán)投資和長(zhǎng)期貸款。小企業(yè)投資公司一直是美國(guó)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金投資創(chuàng)新性企業(yè)的主要形式，也是美國(guó)成為世界上產(chǎn)業(yè)投資基金最發(fā)達(dá)國(guó)家的重要推手。

1.2發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體———以色列產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導(dǎo)

以色列被稱為“創(chuàng)新的國(guó)度”，屬于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，也是產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展最為迅速的國(guó)家之一，亦是美英之外產(chǎn)業(yè)投資基金最為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體。以色列之所以被稱為“創(chuàng)新的國(guó)度”，其中一個(gè)非常關(guān)鍵的原因就是以色列政府對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金的大力支持，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新。因此，以色列政府在產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的主導(dǎo)作用，以色列也是政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的典型代表。

2目前我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)投資基金存在的突出問(wèn)題

2.1政府產(chǎn)業(yè)投資基金的擠出效應(yīng)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的初衷在于幫助相關(guān)產(chǎn)業(yè)克服發(fā)展初期“市場(chǎng)失靈”狀態(tài)下的融資障礙，但政府產(chǎn)業(yè)投資基金與市場(chǎng)股權(quán)投資基金之間、不同區(qū)域的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間以及不同層級(jí)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間也存在擠出效應(yīng)。

2.2同質(zhì)化嚴(yán)重導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間的競(jìng)爭(zhēng)

2015年財(cái)政部的發(fā)文明確要求各級(jí)財(cái)政部門要控制政府投資基金的數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)置基金。但現(xiàn)實(shí)情況是，地方政府往往緊跟中央步伐，設(shè)立與中央層面方向趨同的政府產(chǎn)業(yè)投資基金，大多集中在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)中。很多地方政府盲目設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境不符，當(dāng)?shù)厝狈εc基金扶持方向一致的項(xiàng)目，同時(shí)又受制于嚴(yán)格的區(qū)域返投比例，最終導(dǎo)致資金冗余。就資金冗余這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而言，還存在更加突出的矛盾。當(dāng)前各級(jí)政府設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金盲目擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致百億元級(jí)別、千億元級(jí)別的資金不斷涌現(xiàn)，但規(guī)模巨大的母基金對(duì)具體項(xiàng)目的要求極高，單個(gè)項(xiàng)目投資額過(guò)億元已成為很多政府產(chǎn)業(yè)投資基金選擇項(xiàng)目的入門要求，但相較于大型企業(yè)，中小企業(yè)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展“市場(chǎng)失靈”的情況更加嚴(yán)重。但同時(shí)受制于政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量過(guò)多、同質(zhì)化嚴(yán)重的情況，政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目選擇上也存在泛化風(fēng)險(xiǎn)。即政府產(chǎn)業(yè)投資基金在資金運(yùn)用上存在資金冗余與泛化投資的雙重矛盾。另外，目前我國(guó)政府引導(dǎo)基金的法規(guī)沖突之處，對(duì)基金運(yùn)行造成了負(fù)面影響。比如財(cái)政廳與發(fā)改委對(duì)于PPP基金模式理解的不一樣。財(cái)政預(yù)算資金對(duì)政府引導(dǎo)基金造成的影響，這方面目前沒(méi)了解到

3政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化的路徑選擇

3.1運(yùn)作過(guò)程去行政化

政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目選擇過(guò)程中，如果無(wú)法做到按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行專業(yè)判斷，并輔之以明文規(guī)定的失敗容忍度，則政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作無(wú)疑將成為權(quán)力尋租的溫床。在項(xiàng)目選擇中，應(yīng)該打破過(guò)去的主觀判斷方式，代之以明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)和門檻，使項(xiàng)目的判斷和決策更具科學(xué)性、合理性。

3.2統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一立法

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額龐大，涉及財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)領(lǐng)域，特別是調(diào)動(dòng)大量的財(cái)政資金涉及預(yù)算制度的改革與創(chuàng)新。提高政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級(jí)、進(jìn)行統(tǒng)籌立法，是合理劃分監(jiān)管職權(quán)、促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)投資基金面向市場(chǎng)化方向的制度保障。統(tǒng)籌立法應(yīng)注重宏觀把握：第一，應(yīng)當(dāng)牢牢把握貫穿政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作全過(guò)程的財(cái)政預(yù)算資金這一主線，圍繞主線構(gòu)建總體制度框架。第二，要明確政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律定位，厘清其與一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯(lián)系與區(qū)別。第三，以全面約束、公開(kāi)透明為制度構(gòu)建的基本理念，確立面向市場(chǎng)化發(fā)展的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場(chǎng)化改革的需求，既要防止“市場(chǎng)失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，合理分配監(jiān)管權(quán)限并形成完整的監(jiān)管體系，避免當(dāng)前碎片化監(jiān)管產(chǎn)生的低效。

結(jié)語(yǔ)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金已成為新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的主要實(shí)施手段之一，幾乎涵蓋了從高新技術(shù)發(fā)展到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方方面面。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并提高立法層級(jí)是未來(lái)政府產(chǎn)業(yè)投資基金良性發(fā)展的必由之路。盡管本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融合的視角對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了初步梳理，但金融工具的創(chuàng)新性將不斷對(duì)立法技術(shù)和思路提出新的挑戰(zhàn)。完善相關(guān)立法有待更多學(xué)者深耕于政府產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域，特別是進(jìn)一步理順在產(chǎn)業(yè)扶持中政府與市場(chǎng)的關(guān)系、財(cái)政預(yù)算管理理論與實(shí)踐的創(chuàng)新，以及產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場(chǎng)化改革法律規(guī)制的具體規(guī)則。隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化問(wèn)題逐漸受到學(xué)界關(guān)注，必然能夠改變當(dāng)前理論研究嚴(yán)重滯后的局面，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制提供必要的理論支撐，加快構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)投資基金為代表的產(chǎn)業(yè)政策市場(chǎng)化實(shí)施方式的法律規(guī)制框架。

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