PPP融資模式在體育場館建設中的應用

摘 要：PPP融資模式是我國體育場館建設發(fā)展的趨勢和方向，有利于增加供給、降低風險、轉(zhuǎn)變政府職能。本文以PPP融資的概念、特點、引進體育場館建設的優(yōu)勢為出發(fā)點，通過分析我國PPP融資模式運用的典型代表——“鳥巢”項目的過程、后續(xù)發(fā)展和失敗原因，提出PPP融資模式在體育場館建設中應用的對策。

關鍵詞：PPP模式；融資模式；體育場館

一、PPP融資模式

（一）PPP融資模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）模式全名為公共部門與私人企業(yè)合作模式。其典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。[1]

（二）PPP融資模式的特點

1.公共部門與私人企業(yè)雙主體供給

在PPP融資模式中，私人企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品并由政府支付費用，但政府不會為購買所生產(chǎn)的資本資產(chǎn)而進行一次性買賣，而是在合同約定的條件下為公眾提供高質(zhì)量的公共服務并在合約期內(nèi)根據(jù)私人企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務質(zhì)量分期支付。PPP模式本質(zhì)上是在公共部門和私人部門長期合作的機制下完成。

2.契約關系和代理運行機制

在PPP融資模式的合作關系中，廣泛存在著契約關系和代理運行機制。只有當商業(yè)實體所提供的產(chǎn)品和服務達到合同規(guī)定的標準時才能獲得相應的回報，公共部門與私人企業(yè)通過合同形成了穩(wěn)定的契約關系。[2]

（三）PPP融資模式引入體育場館建設的優(yōu)勢

1.充分發(fā)揮體育場館的社會效益和經(jīng)濟效益

PPP模式能有效融合財政資金和民間資本，其融資根本來源不是項目發(fā)起人的資信狀況而是來自于項目的預期收入和政府的扶持措施，項目的直接收益和政府扶持所產(chǎn)生的效益是償還資本的來源。這種機制能較大程度上使財政資金和民間資本產(chǎn)生協(xié)同合作的作用，促進社會效益和經(jīng)濟效益齊頭并進的發(fā)展。

2.提高民營資本積極性，緩解政府的財政負擔

PPP模式能使民營資本參與到項目的確認、設計和研究的前期工作中來，也能將私人企業(yè)中高效的管理方法與技術引入到場館的后期運營中，能夠有效降低民營資本的投資風險，較好地保障國家與私人企業(yè)雙方的利益。同時能有效緩解政府的財政負擔，也能將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營資本，并通過雙方的合作實現(xiàn)對項目建設運營的控制。

3.提高項目的質(zhì)量和產(chǎn)品服務的水平

廣泛存在的契約關系和合同形成了強約束力，合同各方都需在規(guī)定時間內(nèi)在預算控制下完成合同約定的義務，因此能大大提高效率、降低項目風險，改善了過去以政府為單一主體的項目建設下普遍存在的超工期、超預算等現(xiàn)象，保障了項目的質(zhì)量和產(chǎn)品服務的水平。

二、PPP融資模式在“鳥巢”建設中的應用

（一）項目概況

“鳥巢”是我國首個運用PPP模式并由社會資本投資建設和運營的大型體育場館項目?！傍B巢”于2003年北京市政府通過公開招標，最終由中信集團、北京城建集團與美國金州公司組成的聯(lián)合體中標。體育場建造總造價約 34 億元，其中 58%由北京國資公司代表政府投資，其42%由中信聯(lián)合體負責，并且聯(lián)合體和北京國資公司組建了“國家體育場有限責任公司”。市政府通過協(xié)議方式授予該公司 30 年的特許經(jīng)營權，由公司負責體育場的融資、建設和運營。建設期內(nèi)，政府負責提供場地、配套設施、資金及政策支持等，奧組委負責提出場館功能需求與賽事要求。

（二）項目的后續(xù)發(fā)展

在賽后運營一年后的2009年，北京市政府與中信聯(lián)合體對項目公司進行了股份制公司改造：北京市政府持有的58%股份改為公司股權，主導“鳥巢”的經(jīng)營管理工作并承擔相應責任。中信聯(lián)合體成員持有其余42%的股權，放棄30年特許經(jīng)營權，改為獲得永久股東身份。國家體育場有限責任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這標志著“鳥巢”變成了一個中外合資經(jīng)營公司，而非嚴格意義上的PPP項目，意味著我國首次采用PPP模式對于大型場館的建設運營以失敗告終。

（三）PPP融資模式下“鳥巢”項目失敗的原因

1.多元投資主體的權責和利益問題

因為投資主體的多元化和各自利益存在沖突之處，建設項目存在投資資金沒按時到位、中途退出、分頭施工協(xié)調(diào)不足的情況。在項目中權責不明、在權利和責任的分配問題上相關的法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定和參考、各投資主體溝通不到位等問題導致影響了項目的建設進度。[3]

2.項目階段對于后期運營和商業(yè)化考慮不足

中信聯(lián)合體作為社會資本并沒有大型體育場館運營的運營經(jīng)驗，在融資方面的優(yōu)勢不能彌補對于體育場館后期運營管理的不足。同時因為“鳥巢”作為公共設施場館的定位和形象在很大程度上約束了商業(yè)化的程度，減少了配套的商業(yè)設施，缺少進行商業(yè)化運營的條件。

3.項目建設過程中的信息不對稱

北京市政府在項目建設過程中屬于主導地位，方案設計者和建設運營者主體相分離，并不是由項目公司強有力地設計控制整個項目，在這過程中就會產(chǎn)生信息不對稱和溝通問題。

三、PPP融資模式在體育場館建設中應用的對策

（一）完善配套的法律法規(guī)

在PPP融資模式下，投資主體多元化易造成權責分配不清晰的問題，因此需要完善配套的法律法規(guī)給予合作關系以保障，在項目的全過程對政府部門和民營資本各自承擔的責任、義務和風險進行明確的節(jié)點來保護各方的利益。[4]

（二）加大政府扶持政策

PPP融資模式突出的特點就是政府和民營資本的合作，通過政府給予政策扶持來保證社會資本的收益率，吸引民營資本的投入。此外，政府在PPP融資模式中主要起到組織著和促進者的角色，讓市場發(fā)揮配置資源的主要作用，為項目提供監(jiān)督、指導和合作，而不再是全程參與資金供應和經(jīng)營管理，主動轉(zhuǎn)變角色促進PPP融資模式的良性發(fā)展。

（三）合理的風險分擔結構

項目風險分擔是否合理是PPP融資項目能否成功運用的一個主要因素。將多元的投資主體的利益和風險加以考慮，使項目中政府部門、民營資本、金融機構及其他投資人都能接受項目的風險分擔結構，加強項目的吸引力和可操作性。

四、結語

PPP融資模式有利于融合財政資金和民營資本，結合社會效益和經(jīng)濟效益，近年來PPP融資模式在我國體育場館建設中的運用呈快速發(fā)展的趨勢，北京五棵松文化體育中心、廣東佛山“嶺南明珠”、天津奧體中心等眾多場館的成功運用為國內(nèi)PPP模式運用積累了一定經(jīng)驗，為其廣泛發(fā)展提供了參考、奠定了基礎。但同時，作為發(fā)展中的融資模式和合作方式，PPP模式在體育場館建設中的應用，還存在也必將出現(xiàn)許多亟待解決的問題，需要我們不斷在實踐中總結經(jīng)驗并提出解決方法。

參考文獻：

[1]李艷麗.國外體育場館PPP模式應用經(jīng)驗及啟示[J].體育文化導刊，2019（04）：105-110.

[2]王曉騰. 我國基礎設施公私合作制研究[D].財政部財政科學研究所，2015.

[3]吳亞平.“鳥巢”PPP模式失敗原因探析[J].中國投資，2016（11）：83-85.

[4]鄭志強，陶長琪，冷毅.大型體育設施供給PPP模式的合作博弈分析[J].體育科學，2011，31（05）：27-32.

作者簡介：

吳辰莎（1997—），女，福建龍巖人，北京體育大學本科在讀。