環(huán)境生態(tài)補償法律制度的國際經(jīng)驗探究

趙程

摘 要：十九大報告將“建立市場化、多元化生態(tài)補償制度”列為“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)“美麗中國”的內(nèi)容之一，可見環(huán)境生態(tài)補償法律制度是完善生態(tài)保護、建設(shè)生態(tài)文明社會的重要措施。通過評估和論證全球視野下環(huán)境生態(tài)補償法律制度和政府資助生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理論基礎(chǔ)，說明流域環(huán)境服務(wù)、生物多樣性服務(wù)、自然保護區(qū)服務(wù)和碳排放交易等四個領(lǐng)域未來在環(huán)境生態(tài)補償中受益的情況，從而總結(jié)國際上環(huán)境生態(tài)補償實踐經(jīng)驗。最終通過評估論證認為，只有在法律制度確定并完善的情況下，自然環(huán)境生態(tài)補償服務(wù)才有可持續(xù)發(fā)展的可能性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償;環(huán)境資源;可持續(xù)發(fā)展;法律制度

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）18-0193-02

環(huán)境的生態(tài)補償是解決生態(tài)環(huán)境問題最為合理的經(jīng)濟手段，在保護自然資源方面發(fā)揮著重要作用，有效地促進了選擇符合一定標準并具有公共產(chǎn)品屬性的環(huán)境服務(wù)的發(fā)展。為了平衡各利益相關(guān)者的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，在社會公平和正義的視角下恢復(fù)并維持生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的原始平衡，生態(tài)補償?shù)姆芍贫葘⒃诮?jīng)濟政策的范圍內(nèi)最大限度地對權(quán)利和義務(wù)進行的限制和調(diào)整。從20世紀90年代開始興起生態(tài)補償研究浪潮開始，生態(tài)補償在全球范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。

一、構(gòu)建環(huán)境生態(tài)補償法律制度的理論基礎(chǔ)

環(huán)境生態(tài)補償運作的原理是基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的，整個生態(tài)補償?shù)姆芍贫刃枰缪莩晒娚鐣娴恼{(diào)節(jié)者，合理公平地分配這些利益。這種完善的責任機制必須包括準確的指導(dǎo)，同時包括行為規(guī)則，設(shè)定委托人的權(quán)利和義務(wù)，并通過協(xié)調(diào)促使這些利益最終符合法律制度設(shè)定的目的。

1.環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是人類環(huán)境問題的產(chǎn)物，這是環(huán)境法權(quán)利正當?shù)睦碛?。表面上看，環(huán)境權(quán)的目的是解決人與自然的關(guān)系問題，而事實上，環(huán)境權(quán)利更關(guān)心人與社會的關(guān)系。人類社會活動超出環(huán)境所能承受范圍，其直接結(jié)果是環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞。為此，許多國家通過各種形式的法律規(guī)范來確認公民的環(huán)境權(quán)利，通過確定這些權(quán)利和義務(wù)來解決環(huán)境問題。

2.公平正義理論。公平正義是法律永恒追求的價值觀念。法律將協(xié)調(diào)和平衡所有利益，美國著名哲學(xué)家羅爾斯指出，正義是社會系統(tǒng)的主要價值，而首先需要解決的便是社會問題，同時還要分配社會合作利益。環(huán)境生態(tài)補償法律制度建立在通過司法來利益分享、風險分擔、平等分配利益和公平責任的理論基礎(chǔ)上。從公平的角度來看，法律制度中的生態(tài)公益服務(wù)體系的建立旨在平衡生態(tài)保護和生態(tài)效益。

3.可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅滿足了當代人的需求，也不會對后代的發(fā)展造成危害?？沙掷m(xù)發(fā)展要求在社會發(fā)展中堅持兩種觀點：首先，要追求與自然和諧相處的生活，同時也追求生產(chǎn)力的進步;其次，追求發(fā)展和投資消費的當代人應(yīng)該努力使他們即將到來的承諾和機會平等對待后代。事實上，以可持續(xù)的方式利用資源和保持生態(tài)系統(tǒng)是社會發(fā)展的必然要求，也是唯一的選擇。

二、全球環(huán)境生態(tài)補償法律制度現(xiàn)狀

目前環(huán)境生態(tài)補償有兩種主要類型，其中一種類型是政府購買生態(tài)服務(wù)，這主要體現(xiàn)了公共支付系統(tǒng)和公共市場支付能力。德國和美國等發(fā)達國家已經(jīng)建立了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付政策和體制框架，此外，巴西、哥斯達黎加等發(fā)展中國家也對眾多活動進行生態(tài)補償，取得顯著成效。

1.流域環(huán)境補償服務(wù)。流域環(huán)境補償服務(wù)可以分為三類，包括水質(zhì)、水和防洪。目前，大多數(shù)國家最普遍使用的是在政府指導(dǎo)下的流域環(huán)境補償服務(wù)。但在南美的哥倫比亞卻有一個獨特的例子，使用水協(xié)會，讓用戶來支付水費。這筆費用是通過社區(qū)成員的捐贈收集的，他們投資補償了流域保護的上游地區(qū)。在德國，則是政府通過一系列復(fù)雜的計算來確定補償支付額度。這些計算平衡了流域之間的富饒和貧困地區(qū)，當然政府也在不斷改進這些模式，實現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)的均衡水平。

2.生物多樣性服務(wù)。隨著生態(tài)環(huán)境的破壞和人類的不斷擴張，野生動物物種正在萎縮，一些瀕危物種受到更嚴重的威脅。許多國家為保護生物多樣性做出了各種努力和嘗試，其中生物多樣性服務(wù)補償體系已經(jīng)建立。生物多樣性服務(wù)為森林資源保護和森林生物多樣性管理的所有者和管理者提供了財務(wù)手段。目前，補償類型主要包括支付棲息地物種，生物多樣性保護的棲息地等管理費，同時根據(jù)限額和貿(mào)易法規(guī)的貿(mào)易權(quán)利來支持生物多樣性保護交易的價值。

3.自然保護區(qū)環(huán)境生態(tài)補償。自然保護區(qū)維護周邊和下游土地的生態(tài)潛力，保護動植物物種，維護該地區(qū)寶貴的生態(tài)旅游和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，同時為生物研究提供依據(jù)。然而，這對居住在自然保護區(qū)附近的人帶來了一定經(jīng)濟問題，可能包括土地、植物、動物資源的損失和進一步的社會經(jīng)濟發(fā)展機會。因此，政府必須制定相關(guān)政策來平衡各利益相關(guān)方的利益和成本，建立自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償系統(tǒng)就是由此推導(dǎo)出來的。哥斯達黎加曾經(jīng)是世界上森林砍伐率最高的國家，為了防止森林進一步退化，哥斯達黎加支付并啟動了全國范圍的生態(tài)服務(wù)。哥斯達黎加于1996年首次推出了森林行動計劃，確立了森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)。

4.碳排放交易。人類經(jīng)濟活動改變了大氣和自然環(huán)境的組成，這些變化來自大氣中的二氧化碳、甲烷和其他溫室氣體，所有這些氣體都導(dǎo)致全球氣候變化。為了實現(xiàn)碳減排，英國工業(yè)聯(lián)合會和商業(yè)咨詢委員會制定了排放交易計劃提案，政府通過這個交易項目花費3 000萬英鎊來補償中減少碳排放量的參與者。澳大利亞國民和私人森林所有者在森林碳排放交易方面積累了豐富的經(jīng)驗，主要方法是根據(jù)資本利益采取廣泛的碳排放，并規(guī)避與直接銷售相關(guān)的風險。

三、環(huán)境生態(tài)補償法律制度的國際經(jīng)驗

1.建立自然資源產(chǎn)權(quán)是環(huán)境生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展條件。確定自然資源的所有權(quán)是清除生態(tài)責任制在責任，權(quán)利和利益之間的法律關(guān)系的關(guān)鍵因素。即使公共利益需要限制，各國也必須得到充分的補償。從這個意義上說，環(huán)境生態(tài)補償實際上是一種尊重財產(chǎn)所有者及其權(quán)利的形式。一些發(fā)達國家遵循這一模式，例如，美國糧食生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是以土地私有制為基礎(chǔ)的，德國礦山生態(tài)補償制度是建立在礦權(quán)和采礦權(quán)的基礎(chǔ)上的，在明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上，澳大利亞流域生態(tài)補償制度建立在土地所有權(quán)、資源所有權(quán)和森林所有權(quán)是明確的基礎(chǔ)上?；诿鞔_的產(chǎn)權(quán)所有權(quán)，各國的環(huán)境生態(tài)補償法律制度才能有效運行。

2.制定法律和法規(guī)是限制和支持生態(tài)補償服務(wù)的法律依據(jù)。20世紀初，西方國家通過憲法和其他形式的法律立法保護環(huán)境，維持其生態(tài)平衡。1956年，美國政府提出了一個農(nóng)田保護計劃，也被稱為土壤銀行計劃。該計劃鼓勵農(nóng)民通過多種方法增加土壤肥力，政府按照計劃給農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補貼，引導(dǎo)農(nóng)民保護土地。目前美國的土壤維護計劃被稱為CRP，即農(nóng)作物恢復(fù)計劃。政府對農(nóng)民補貼糧食，讓農(nóng)民不種植作物，并鼓勵種植本地草坪，以保持地表土更健康、更持久。雖然一定時期內(nèi)CRP可能會降低農(nóng)民的收益，但它提供更多可持續(xù)的土地，為土地所有者的稅收增加并為周圍的野生動物創(chuàng)造穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。而德國已經(jīng)建立了保護其礦產(chǎn)資源的環(huán)境生態(tài)補償體系及完整的法律制度，包括民法、商法、經(jīng)濟補償法和監(jiān)管法。德國的土地礦產(chǎn)資源、水資源等法律條文由專業(yè)人員共同制定，為監(jiān)管機構(gòu)提供了資源開發(fā)和環(huán)境保護生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)。

3.政府和市場在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償中發(fā)揮重要作用。目前市場機制的發(fā)展還不成熟，政府繼續(xù)在支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面發(fā)揮主要作用，主要目標是促進、實施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)服務(wù)支付。實際上，公共產(chǎn)品將從政府的廣泛經(jīng)濟補償中受益。政府提供生態(tài)保護和補償措施，這就需要一個支持環(huán)境生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制。為了生態(tài)利益，受害方和受益人都非常清楚，生態(tài)損害的責任是明確的，以支付給受益人或破壞者的生態(tài)補償?shù)氖袌稣{(diào)節(jié)的形式引入市場。

4.建立成熟的社區(qū)參與和協(xié)商機制。社會互動機制可以實現(xiàn)制度獨立和法律制度等社會關(guān)系的平衡，公眾參與是最便捷的方法之一。公眾參與不僅可以改善立法，還可以減少阻力。比如，馬奎瑞河《流域上游灌溉人員補償造林協(xié)議》成功實施，體現(xiàn)了上下游企業(yè)和居民廣泛參與的共同愿望。墨西哥的做法是沒有通過政府建立任何生態(tài)服務(wù)，其資金主要來自社區(qū)和社會支持，包括當?shù)毓姾娃r(nóng)民的支持。當公眾參與程度更高時，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實施支付補償也增加。

四、結(jié)語

綜上，一些國家的生態(tài)補償實踐切合了環(huán)境生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和法律依據(jù)。政府支付的某些類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要依靠制度設(shè)計來創(chuàng)造市場生態(tài)資源或服務(wù)，并依靠市場機制來實現(xiàn)生態(tài)補償。無論是發(fā)達國家或是發(fā)展中國家，他們所采取的環(huán)境生態(tài)補償措施都是在制定了相當?shù)姆芍贫群?，在一定的框架范圍?nèi)實施自然環(huán)境生態(tài)補償服務(wù)。在相對完善的生態(tài)補償法律制度下，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補償不僅是合理的，而且通過有效協(xié)調(diào)能夠使政府和消費者以及生態(tài)環(huán)境最終都受益，促進社會和經(jīng)濟效益。

目前，我國的環(huán)境生態(tài)補償制度在實踐上還不夠完善，尚未形成明確完整的環(huán)境生態(tài)補償法律制度。鑒于此，我們需要從全球視角下借鑒國外相對成熟的環(huán)境生態(tài)補償實踐經(jīng)驗以及從生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)來完善自身制度建設(shè)，并在完善環(huán)境生態(tài)補償法律制度的建設(shè)中，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。

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