省屬本科高校預(yù)算管理存在的問題及對策研究

劉美蘭

摘要：在我國高等學(xué)校的實(shí)際預(yù)算管理工作中，大部分院校預(yù)算編制在資源分配時(shí)易受到主觀因素影響，容易引發(fā)部門之間的矛盾，導(dǎo)致部分人員過分追求短期利益，與高校長期發(fā)展目標(biāo)相背離，這不利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合省屬本科高校財(cái)務(wù)管理者在實(shí)際工作中遇到的問題，分析省屬本科高校預(yù)算管理現(xiàn)狀，并提出健全預(yù)算管理體制、推進(jìn)預(yù)算定額編制、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管等建議。

關(guān)鍵詞：省屬本科高校;預(yù)算管理;預(yù)算定額

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0178-02

一、引言

自改革開放以來，我國實(shí)行教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。特別是黨的十八大以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政不斷加大財(cái)政教育投入。國家和社會對教育的重視程度日益提高，2016年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為38866億元，比上年增長7.57%，2017年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為42562.01億元，比上年的38888.39億元增長9.45%。年均長期和穩(wěn)定的教育需求是存在的基礎(chǔ)，也是大學(xué)籌集資金途徑的重要保證。我國的省屬高校是我國高等教育體系的主體部分。隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校實(shí)行更嚴(yán)格更精細(xì)化的預(yù)算管理是必然趨勢。例如，山東省省教育廳、省財(cái)政廳于2014年聯(lián)合提出實(shí)行定額撥款試點(diǎn)。隨著本科高校財(cái)政撥款定額改革的推進(jìn)，原有的制度化、粗放式預(yù)算管理模式已很難滿足學(xué)校發(fā)展的需要，促進(jìn)省屬本科高校加大預(yù)算管理力度，使財(cái)務(wù)預(yù)算管理更加標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算定額編制，使高校定額撥款與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，將對高校深化專業(yè)布局調(diào)整，優(yōu)化資源配置，起到促進(jìn)作用。

二、省屬本科高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

從20世紀(jì)末開始，我國高校開始實(shí)施預(yù)算管理，并逐步完善，取得了很多成績，但是仍然不可避免地存在很多問題。在我國高校的長期發(fā)展中，大部分高校的預(yù)算管理只能稱作是狹義的預(yù)算管理，其側(cè)重于簡單預(yù)算編制。還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到高校財(cái)務(wù)管理所提出的要求，不能及時(shí)反映高校在每個階段的資金運(yùn)行和需求情況?，F(xiàn)階段我國大部分高校預(yù)算管理存在以下幾個方面問題：

（一）預(yù)算管理意識不強(qiáng)，預(yù)算編制不科學(xué)

首先，我國大部分省屬本科高校采用集中型的管理模式。具體是指高校的財(cái)政權(quán)力集中于校高層，各院系、部門向?qū)W校申請經(jīng)費(fèi)要納入學(xué)?？傤A(yù)算，學(xué)校向上級政府部門申請資金。在高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面，高校領(lǐng)導(dǎo)在認(rèn)識上存在一定的誤區(qū)，因?yàn)槲覈蟛糠指咝Ｗ⒂趯τ诳蒲泻徒虒W(xué)的投入，所以導(dǎo)致對高校財(cái)務(wù)管理方面不夠重視。只是將預(yù)算管理當(dāng)作一種編制計(jì)劃，就是對資金使用額度的簡單調(diào)配。這種觀念直接或者間接地影響了預(yù)算編制的態(tài)度、編制的嚴(yán)謹(jǐn)性、數(shù)據(jù)詳盡及準(zhǔn)確性，最終發(fā)揮不了預(yù)算管理的作用。

其次，高校預(yù)算的實(shí)施缺少一套完整的、有效的組織體系支撐。預(yù)算管理不應(yīng)該僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，各教學(xué)院部、各行政管理部門都應(yīng)積極參與進(jìn)來，應(yīng)根據(jù)自身部門的特色，擬定出滿足自身發(fā)展需要的預(yù)算方案。使預(yù)算項(xiàng)目編制和后期執(zhí)行更合理，更具有可行性，以滿足高校長遠(yuǎn)發(fā)展的需求。各職能部門對于預(yù)算管理全員參與度及積極性不高，對于預(yù)算的認(rèn)識誤區(qū)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。雖然現(xiàn)在一些高校已成立預(yù)算編制委員會，但是參與者僅限于財(cái)務(wù)處的預(yù)算人員及相關(guān)的校領(lǐng)導(dǎo)，且大多并沒有設(shè)置好明確、清晰的管理權(quán)限和責(zé)任范圍。預(yù)算編制的制定、提交、審核、批準(zhǔn)的執(zhí)行效果未能得到有效的保證。

最后，由于未能采用預(yù)算定額編制方法，相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目及額度的制定缺乏有力的支撐，僅依靠高校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商和參照以前年度數(shù)據(jù)來編制，導(dǎo)致擬定的預(yù)算方案缺乏科學(xué)性和合理性、準(zhǔn)確性不高、實(shí)施起來很困難。在核定部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，一味地根據(jù)歷年預(yù)算、決算數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)安排，容易受原有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目限制，可能導(dǎo)致不合理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的延續(xù)。而采用零基預(yù)算方法進(jìn)行預(yù)算改革，預(yù)算編制工作量大，受主觀因素影響大，很容易在考慮各部門的共性同時(shí)忽略其各部門個性，引發(fā)各部門的矛盾，不利于預(yù)算管理工作的開展。

（二）預(yù)算、核算與決算相互脫節(jié)

首先，省屬本科高校全員參與預(yù)算積極性不高，各部門間缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。高校預(yù)算管理力度不夠，預(yù)算審批后很多項(xiàng)目沒有設(shè)置截止時(shí)限，項(xiàng)目部門負(fù)責(zé)人對于預(yù)算執(zhí)行重視不夠。以至于部門項(xiàng)目進(jìn)行緩慢，每年年末都有較大的資金結(jié)余，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效率低。其他重復(fù)建設(shè)和非急需項(xiàng)目占用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，必將導(dǎo)致高校資源分配不均，造成資源的浪費(fèi)。

其次，在省屬本科高校中往往設(shè)置的預(yù)算與核算崗位相分離。對于預(yù)算項(xiàng)目的變革及明細(xì)，核算人員大多未參與其中，對于預(yù)算編制方法及過程不夠了解。預(yù)算變革后未能進(jìn)行及時(shí)公布及溝通，導(dǎo)致核算過程中按以往的老思路去處理核算，難免出現(xiàn)差錯，對于預(yù)算執(zhí)行不能很好地把關(guān)。高校重視教學(xué)而忽視財(cái)務(wù)后勤工作，高校財(cái)務(wù)人員長期缺編，財(cái)務(wù)部門工作人員長期處于超負(fù)荷、高強(qiáng)度的工作狀態(tài)，忙于處理日常工作而忽略資金使用效益。

最后，省屬高校財(cái)務(wù)人員預(yù)算管理信息化程度不高。預(yù)算編制過程中信息的收集與修改多以手工完成統(tǒng)計(jì)、分析工作，在預(yù)算修改與錄入過程中難免出現(xiàn)錯誤、不完整，不能反映預(yù)算項(xiàng)目設(shè)定的目的，從而很難保證預(yù)算執(zhí)行的效果，使得預(yù)算管理難以發(fā)揮作用。高校預(yù)算管理信息化程度不高，且會計(jì)功能科目不全，不能以會計(jì)核算口徑和決算數(shù)據(jù)來監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行情況，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效考評，造成預(yù)算執(zhí)行與決算的脫節(jié)。

（三）預(yù)算監(jiān)督職能弱化，績效考評有待完善

省屬本科高校對績效考評在認(rèn)識上存在誤區(qū)。我國高校績效考評中往往存在側(cè)重于資金投入和使用，忽略資金使用效率和效果，缺乏監(jiān)督等問題。績效考評觀念的缺乏，導(dǎo)致高校在日常運(yùn)行中出現(xiàn)教育資源使用效率低、教學(xué)資源分配不均、教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理等問題。另一方面當(dāng)前高校的預(yù)算監(jiān)督僅以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為分析依據(jù)，而對非財(cái)務(wù)指標(biāo)關(guān)注不夠。財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)僅能反映部門預(yù)算下達(dá)與執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用及結(jié)余情況。缺乏對非財(cái)務(wù)指標(biāo)的關(guān)注，會對部門預(yù)算績效考評結(jié)果的全面性和公正性有所影響。

三、加強(qiáng)省屬本科高校預(yù)算管理工作建議

（一）建立健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，完善預(yù)算編制體系

1.省屬本科高校加強(qiáng)預(yù)算管理一定要成立強(qiáng)有力的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算目標(biāo)，將預(yù)算管理和學(xué)校各項(xiàng)管理結(jié)合起來，利用信息技術(shù)支持高校預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)。成立專門的預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理部門、預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、預(yù)算監(jiān)控機(jī)構(gòu)、預(yù)算考核機(jī)構(gòu)，明確各部門、機(jī)構(gòu)的管理權(quán)責(zé)范圍。應(yīng)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高財(cái)務(wù)人員的待遇，保障財(cái)務(wù)人員的穩(wěn)定性。組織財(cái)務(wù)人員定期參加預(yù)算管理方面的培訓(xùn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員全員參與預(yù)算管理的意識。

2.完善預(yù)算編制體系。通過預(yù)算編制，可以明確各管理主體的工作目標(biāo)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格按照該類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、預(yù)算管理辦法、高校財(cái)務(wù)制度有關(guān)管理規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際情況編制預(yù)算。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。同類同檔部門經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一，不同性質(zhì)部門預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)拉開差距，既要考慮各部門的共性，也要考慮其個性，避免引發(fā)各部門的攀比和抵觸情緒。

3.實(shí)現(xiàn)預(yù)算定額編制。采用定額標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制模式，用數(shù)量、數(shù)值來測算預(yù)算項(xiàng)目額度，量化經(jīng)費(fèi)投入尺度，促進(jìn)資源有效分配。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)化能夠規(guī)范高校教育管理，促進(jìn)高校管理科學(xué)規(guī)范化，提高教育資源使用效率。要注重實(shí)地考察研究，根據(jù)高校自身的特點(diǎn)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行分類，制定不同的支出標(biāo)準(zhǔn)。也可以以各部門近幾年年來的決算數(shù)、當(dāng)前收入情況、行業(yè)狀況及相關(guān)政策支持等為支撐測算各項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)。在政策因素和客觀條件不變的情況下，采取數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計(jì)分析預(yù)測真實(shí)的需要”。

（二）加強(qiáng)預(yù)算動態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行與決算一體化管理

省屬本科高校應(yīng)積極適應(yīng)預(yù)算執(zhí)行細(xì)化管理要求，不斷健全預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化日常監(jiān)控管理。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算動態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行與決算一體化管理，必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息系統(tǒng)化”。首先要做好預(yù)算信息化管理，將預(yù)算管理并入財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，與財(cái)務(wù)核算信息實(shí)現(xiàn)對接。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算動態(tài)監(jiān)控，系統(tǒng)建設(shè)要充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息處理技術(shù)，覆蓋所有經(jīng)濟(jì)往來全過程，保持并實(shí)時(shí)更新預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，促進(jìn)預(yù)警高效和信息集成的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到系統(tǒng)實(shí)時(shí)動態(tài)、智能預(yù)警、綜合分析、實(shí)用兼容等核心主體功能目標(biāo)“。通過對預(yù)算動態(tài)的監(jiān)控，能夠確保各部門在達(dá)到目標(biāo)的同時(shí)進(jìn)一步節(jié)約成本和提高效率。

建立責(zé)任到人的預(yù)算執(zhí)行事中控制。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效分解，逐步分解成專人的分目標(biāo)，使得預(yù)算編制、執(zhí)行及決算實(shí)現(xiàn)一體化。預(yù)算一體后，便于會計(jì)人員能及時(shí)核查預(yù)警點(diǎn)，深入核查重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，快速糾正查實(shí)問題，即時(shí)公布違紀(jì)違規(guī)事項(xiàng)，積極配合預(yù)算管理主管部門的工作，真正實(shí)現(xiàn)事前事中有效控制、事后跟蹤及時(shí)反饋的預(yù)算監(jiān)管。

（三）細(xì)化財(cái)務(wù)核算工作，實(shí)現(xiàn)對專項(xiàng)資金有效監(jiān)管

省屬本科高校要在國家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，在遵循會計(jì)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立起切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)劃好會計(jì)核算流程，明確各崗位的監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮全員對資金的投入和使用效率，預(yù)算的編制、執(zhí)行效果的監(jiān)督作用。要以適應(yīng)性和可操作性為原則來細(xì)化財(cái)務(wù)核算工作。即制定的會計(jì)核算流程必須以學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，各崗位監(jiān)督職責(zé)應(yīng)與日常工作實(shí)務(wù)緊密聯(lián)系，鼓勵會計(jì)人員在堅(jiān)守自身職業(yè)道德的同時(shí)發(fā)揮專項(xiàng)資金的監(jiān)管作用。完善內(nèi)部控制制度，對預(yù)算項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位要加強(qiáng)監(jiān)督和控制。

（四）建立績效考評體系，完善預(yù)算管理配套措施

通過預(yù)算考核和評價(jià)，可以分析工作任務(wù)的執(zhí)行效果和存在的問題，為將來高校教育事業(yè)發(fā)展提供決策依據(jù)。高校進(jìn)行預(yù)算支出績效考評指標(biāo)應(yīng)采取定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。在高校內(nèi)部實(shí)行績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)校內(nèi)預(yù)算支出績效考核指標(biāo)體系。