檢務(wù)督察執(zhí)行力困境與提升路徑

摘 要 在司法體制改革背景下，檢務(wù)督察執(zhí)行力的提升對(duì)壓實(shí)檢察官辦案責(zé)任制、確保檢察權(quán)正確運(yùn)行有著極為重要的意義。針對(duì)目前檢務(wù)督察存在的督察隊(duì)伍力量薄弱、督察標(biāo)準(zhǔn)化程度不高和督察結(jié)果運(yùn)用不夠充分等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從實(shí)施主體、實(shí)施方式、實(shí)施機(jī)制三個(gè)方面抓好檢務(wù)督察執(zhí)行力的提升。

關(guān)鍵詞 檢務(wù)督察 執(zhí)行力 困境 提升路徑

作者簡(jiǎn)介：關(guān)金芳，天津市寶坻區(qū)人民檢察院，政治部，科員。

中圖分類號(hào)：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.157

一、當(dāng)前檢務(wù)督察執(zhí)行力存在的問(wèn)題

一是檢務(wù)督察人員隊(duì)伍力量薄弱。由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革仍在逐步進(jìn)行和完善，聚焦的核心又往往偏重于業(yè)務(wù)部門的機(jī)構(gòu)改革，司法行政部門的改革顯得力度不夠。此外，還存在現(xiàn)有檢務(wù)督察人員分配較少，承擔(dān)檢務(wù)督察工作的人員專業(yè)不對(duì)口、接受檢務(wù)督察業(yè)務(wù)知識(shí)和技能培訓(xùn)少等問(wèn)題，整體隊(duì)伍專業(yè)化水平不高。以上多種問(wèn)題綜合導(dǎo)致了檢務(wù)督察人員整體力量薄弱，檢務(wù)督察實(shí)施主體乏力。

二是檢務(wù)督察標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化程度不高。對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察工作的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義的只有高檢院下發(fā)的《規(guī)定》，地方各級(jí)檢察院根據(jù)《規(guī)定》制定本院相應(yīng)的檢務(wù)督察實(shí)施方案，存在內(nèi)容、程序和方式的差異，較大地影響了檢務(wù)督察工作的統(tǒng)一性和規(guī)范性。首先從內(nèi)容上，督察內(nèi)容不夠全面、督察重點(diǎn)不夠明確。有的檢察機(jī)關(guān)將檢容風(fēng)紀(jì)列為督察重點(diǎn)、年內(nèi)反復(fù)對(duì)干警著裝、考勤、出庭儀容儀表等進(jìn)行督察，卻忽略了對(duì)干警執(zhí)法辦案中檢察權(quán)的使用、案件辦理質(zhì)量情況的督察;有的對(duì)履行職責(zé)這一項(xiàng)內(nèi)容包含的內(nèi)容細(xì)化不夠完全，缺乏對(duì)全面從嚴(yán)治黨主體履行情況、法律監(jiān)督權(quán)的使用情況、重大決策部署落實(shí)等等責(zé)任的督察。其次在程序上，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)各自進(jìn)行了規(guī)定。有的檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢務(wù)督察通報(bào)的處理程序進(jìn)行了規(guī)范，包括制發(fā)、通報(bào)、催辦等步驟，有的對(duì)檢務(wù)督察實(shí)施的過(guò)程進(jìn)行梳理，包括向上級(jí)請(qǐng)示，組成專人小組進(jìn)行督察，進(jìn)行結(jié)果反饋通報(bào)等等。最后是方式上，缺乏針對(duì)不同內(nèi)容的更有效的督察方式。傳統(tǒng)的暗訪督察、現(xiàn)場(chǎng)督察、專項(xiàng)督察等方式固然是不可替代的，但是由于目前檢察人員執(zhí)法辦案工作方式方法的改變和隱形變異紀(jì)律作風(fēng)問(wèn)題的存在，傳統(tǒng)的督察方式往往難以發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，直接影響到檢務(wù)督察工作的質(zhì)量和效果。

三是檢務(wù)督察結(jié)果運(yùn)用不夠充分。督察主體和方式的重要性毋庸置疑，但督察結(jié)果的運(yùn)用，更直接關(guān)系到檢務(wù)督察工作成效的取得。當(dāng)前檢務(wù)督察結(jié)果往往以通報(bào)為載體在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部局域網(wǎng)進(jìn)行公開(kāi)。有的僅僅制發(fā)督察結(jié)果通報(bào)，公開(kāi)后對(duì)整改沒(méi)有明確責(zé)任分工和整改要求，有的制定了結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，但局限于結(jié)果通報(bào)、要求整改，對(duì)整改的具體落實(shí)情況沒(méi)有形成常態(tài)化的“回頭看”機(jī)制，難以保證整改效果。

二、提升檢務(wù)督察執(zhí)行力的重要意義

檢務(wù)督察制度建立之前，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督主要通過(guò)三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

一是分解檢察權(quán)從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部部門之間的相互制約，在業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行檢察權(quán)的流程分割，并且設(shè)置了從主辦負(fù)責(zé)到檢委會(huì)集體負(fù)責(zé)的分級(jí)責(zé)任制，以防范違法辦案的發(fā)生。

二是派駐紀(jì)檢組及本機(jī)關(guān)監(jiān)察部門對(duì)檢察人員實(shí)行監(jiān)督。

三是通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。 檢務(wù)督察制度實(shí)施之前，這種三重監(jiān)督機(jī)制對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)、預(yù)防檢察人員違法違紀(jì)行為的發(fā)生起到了非常顯著的作用，但是伴隨檢察工作發(fā)展形勢(shì)的變化，新的檢務(wù)督察的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

檢務(wù)督察一個(gè)主要督察內(nèi)容是檢察人員的紀(jì)律作風(fēng)。從黨的十八以來(lái)，我國(guó)以壯士斷腕的決心正風(fēng)反腐，反腐敗工作取得壓倒性態(tài)勢(shì)，“四風(fēng)”問(wèn)題得到明顯遏制，但我們必須充分認(rèn)識(shí)到，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，仍有許多腐敗問(wèn)題“改頭換面”，披上了“隱形衣”。對(duì)種種隱形變異的“四風(fēng)”問(wèn)題要進(jìn)行有效的監(jiān)督，必須依靠提高檢務(wù)督察的執(zhí)行力，延伸監(jiān)督觸角，創(chuàng)新監(jiān)督方式，對(duì)干警八小時(shí)外行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

檢務(wù)督察更重要職能在于保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的正確使用，保障司法辦案的公平公正。員額制檢察官辦案責(zé)任制推行后，辦案責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，賦予檢察官的權(quán)力逐步增大。孟德斯鳩曾說(shuō)“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，檢察官辦案責(zé)任的落實(shí)，必須伴隨著對(duì)檢察官權(quán)力監(jiān)督的加強(qiáng)，強(qiáng)化對(duì)檢察官辦案流程和質(zhì)量的監(jiān)督、對(duì)檢察官錯(cuò)案進(jìn)行有效追責(zé)等都必須提高檢務(wù)督察執(zhí)行力。

三、檢務(wù)督察執(zhí)行力的提升路徑

（一）加強(qiáng)檢務(wù)督察主體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從單一到復(fù)合的轉(zhuǎn)變

由于檢務(wù)督察包含檢察業(yè)務(wù)、紀(jì)律作風(fēng)等廣泛內(nèi)容，涉及執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)，這要求督察人員必須熟悉各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)和相關(guān)規(guī)范要求。而實(shí)際上，從事督察的人員不一定對(duì)所有的業(yè)務(wù)工作都了解、熟悉，這容易導(dǎo)致督察本身缺乏權(quán)威性，很多督察內(nèi)容甚至難以落到實(shí)處。因此，一方面，我們必須加強(qiáng)檢務(wù)督察隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)督察人員。要將一批政治思想好，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，敢于堅(jiān)持原則的干警選配到檢務(wù)督察隊(duì)伍中來(lái)，同時(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，強(qiáng)化職業(yè)紀(jì)律假設(shè)，打造一支黨性堅(jiān)定、公正執(zhí)紀(jì)、忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)臋z務(wù)督察隊(duì)伍。

另一方面，我們需要實(shí)現(xiàn)檢務(wù)督察任務(wù)分工，以科學(xué)化專業(yè)化的分工提高檢務(wù)督察主體整體力量。對(duì)干警的辦案紀(jì)律和辦案質(zhì)量的監(jiān)督一直是檢務(wù)督察工作重點(diǎn)內(nèi)容。然而單一的依靠檢務(wù)督察辦公室人員的監(jiān)督，難以做到對(duì)所有辦案人員、辦案過(guò)程的全面監(jiān)督。檢務(wù)督察需要聯(lián)合檢察委員會(huì)、案件管理辦公室對(duì)執(zhí)法辦案流程進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)重點(diǎn)疑難案件和所有不訴、重點(diǎn)不捕案件及時(shí)提交檢委會(huì)進(jìn)行討論，由檢委會(huì)對(duì)案件的辦理進(jìn)行督察，確保案件處理公正公平。對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督則主要由案管辦開(kāi)展，實(shí)行案件定期評(píng)查制度，對(duì)辦案人員辦理案件、法律文書(shū)制作、業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行監(jiān)控、涉案財(cái)物管理情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。檢務(wù)督察辦公室主要監(jiān)督檢察人員的思想素質(zhì)、政治修養(yǎng)、工作作風(fēng)，對(duì)違紀(jì)人員進(jìn)行教育或處理。

（二）創(chuàng)新檢務(wù)督察方式方法，提升督察工作質(zhì)效

一是事前提醒與事后處理相結(jié)合，加強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性。采取主動(dòng)督、超前督、實(shí)時(shí)督等措施，對(duì)重大案件辦理人員進(jìn)行主動(dòng)提醒，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問(wèn)題，對(duì)干警進(jìn)行警示教育談話。對(duì)于出現(xiàn)違紀(jì)現(xiàn)象的檢察人員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)事實(shí)或收到線索舉報(bào)，立即按相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)查，按情節(jié)輕重進(jìn)行相應(yīng)處理。

二是利用科技提升督察效能。目前檢務(wù)督察工作主要依靠督察人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督察、暗訪督察、查閱資料、聽(tīng)取匯報(bào)、調(diào)取監(jiān)控等方式進(jìn)行。人工督察不可避免的存在時(shí)間和人力上消耗較多的問(wèn)題，可以借助科技的力量實(shí)現(xiàn)在線督察。建立完善在線督察系統(tǒng)，充分利用信息技術(shù)，將部分檢務(wù)督察內(nèi)容轉(zhuǎn)移為線上督察，實(shí)現(xiàn)線上線下相結(jié)合，全面提升督察效能。

三是加強(qiáng)外部監(jiān)督力量。檢務(wù)督察應(yīng)突破內(nèi)部監(jiān)督的限制，適當(dāng)?shù)囊胪獠勘O(jiān)督機(jī)制：一方面可以采取同系統(tǒng)內(nèi)縱向督察，由上級(jí)檢察院制定方案，統(tǒng)籌安排，共同推進(jìn);另一方面可以聯(lián)合兄弟院實(shí)現(xiàn)橫向交叉督察。這既體現(xiàn)檢察工作的權(quán)威性，同時(shí)也可以避免一些“熟面孔”“打不開(kāi)情面”等因素，有力增強(qiáng)督察工作實(shí)效性，還可以促進(jìn)各檢察院之間相互借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短。另外，還可以邀請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員加入檢務(wù)督察委員會(huì)或小組中。執(zhí)法監(jiān)督員與檢察工作接觸較多，對(duì)檢察工作也有一定的了解，他們除了可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的一些案件或業(yè)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督外，還可以參與到對(duì)檢察人員檢容檢紀(jì)、紀(jì)律作風(fēng)等的督察中，確保檢務(wù)督察取得實(shí)效。

四是因“事”制宜，適時(shí)采用督察手段。對(duì)不同事項(xiàng)應(yīng)采取不同的督察手段。把明察督察與個(gè)別談話、暗訪督查與抽樣檢查相結(jié)合，同時(shí)有準(zhǔn)備做好突擊督查，綜合提升質(zhì)效。

（三）完善檢務(wù)督察配套機(jī)制，確保檢務(wù)督察發(fā)揮實(shí)效

一是建立檢務(wù)督察雙向制約機(jī)制。督察組在對(duì)被督察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督制約的同時(shí)也受到反向制約，這在雙方的互動(dòng)中能夠保證權(quán)利義務(wù)對(duì)等，從而更有利于檢務(wù)督察工作的順利進(jìn)行。目前現(xiàn)有的反向制約機(jī)制還不夠充分和完善，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)規(guī)范性文件，進(jìn)一步保障督察對(duì)象舉報(bào)權(quán)利的行使，明確接受舉報(bào)的部門和責(zé)任人及其職責(zé)、調(diào)查程序、處理時(shí)限、反饋機(jī)制，確保舉報(bào)得到及時(shí)處理并進(jìn)行相應(yīng)反饋。

二是建立整改情況反饋機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門整改情況的督察，對(duì)反饋意見(jiàn)的落實(shí)、整改方案、整改情況以公開(kāi)方式強(qiáng)化監(jiān)督。嚴(yán)肅督查整改結(jié)果，看整改是否到位、措施是否有效、責(zé)任是否追究等，保證督察取得明顯成效。

三是建立督察結(jié)果考核機(jī)制，促進(jìn)結(jié)果運(yùn)用轉(zhuǎn)化。將檢務(wù)督察與績(jī)效考評(píng)充分結(jié)合，與干部選拔任用等掛鉤，使檢務(wù)督察成為各部門年終考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)全年多次被檢務(wù)督察通報(bào)的部門及個(gè)人，取消年度評(píng)優(yōu)評(píng)先資格。通過(guò)將督察結(jié)果納入考核機(jī)制，廣大檢察干警對(duì)檢務(wù)督察工作引起足夠重視，自覺(jué)遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定，推動(dòng)檢務(wù)督察工作健康發(fā)展。

注釋：

林貽影，張旻.檢務(wù)督察制度研究[J].國(guó)家檢察官學(xué)報(bào)，2009，17（4）.