試論如何利用審計(jì)工作有效監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力

沈建文

摘 要 權(quán)力是腐敗的前提，約束監(jiān)督權(quán)力也是治理腐敗的前提。本文在分析權(quán)力為什么需要監(jiān)督、如何監(jiān)督以及我國權(quán)力監(jiān)督體系目前所存在問題的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)闡述了審計(jì)部門作為專門的行政監(jiān)督部門之一，是如何通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、推行審計(jì)公開、狠抓審計(jì)整改以及助力內(nèi)審等方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的目的的。

關(guān)鍵詞 內(nèi)部審計(jì) 經(jīng)濟(jì)審計(jì) 規(guī)范 監(jiān)督 權(quán)力

一、引言

目前中國正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特定歷史發(fā)展階段，腐敗問題也出現(xiàn)多發(fā)、高發(fā)現(xiàn)象，因此，反腐工作是我國的一項(xiàng)重要工作。黨的十八大之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)反腐工作的重要性，但更重要的問題是如何反腐。我國歷史上曾經(jīng)歷過運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐等多種反腐方式，歷史證明，制度反腐是最長效、有力的反腐方式。習(xí)近平總書記在2019年年初中央紀(jì)委第二次會議上提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督，用制度制約權(quán)力。

權(quán)力監(jiān)督的角度和方式多種多樣，可以從權(quán)力的主體、權(quán)力的行使過程等多個(gè)角度進(jìn)行監(jiān)督，還有黨內(nèi)監(jiān)督、行政部門監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種監(jiān)督方式 。目前，由于我國的行政公開制度不夠完善，輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督發(fā)揮的作用有限，最常見的監(jiān)督方式是黨內(nèi)監(jiān)督和黨外行政部門監(jiān)督。行政監(jiān)督部門最初包括司法和行政監(jiān)察，黨的十六大將審計(jì)部門加入了行政監(jiān)督部門。作為專門的行政監(jiān)督部門之一，通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)部門等途徑，審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮了自身在強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督方面的作用。

二、權(quán)力和權(quán)力監(jiān)督

（一）權(quán)力和權(quán)力監(jiān)督的必要性

權(quán)力就是主體為了實(shí)現(xiàn)某種預(yù)期的目的，利用某種資源而對客體施加影響、強(qiáng)制、控制、支配的力量。在國家治理中所說的權(quán)力是一種國家行政權(quán)力，即公共管理過程中，由法律授權(quán)并保障的，由政府及其相關(guān)部門以及其他公共組織掌握并行使的權(quán)力。國家行政權(quán)力的主要目的是用于組織、協(xié)調(diào)和控制社會與個(gè)人，以實(shí)現(xiàn)公共資源配置、公共事務(wù)處理，維護(hù)公共秩序和提升公共利益。

從權(quán)力的來源和作用來看，國家行政權(quán)力最重要的特征是公共性、強(qiáng)制性。國家行政權(quán)力屬于國家或者相關(guān)部門，但實(shí)際行使權(quán)力的卻是具體的公職人員，公職人員的個(gè)體性與國家行政權(quán)力的公共性是矛盾的。因此，公務(wù)人員行使公共權(quán)力時(shí)，其主要目的是維護(hù)社會公共利益，但同時(shí)也不排除會產(chǎn)生追求成就感、業(yè)績甚至不正當(dāng)利益等個(gè)人追求。如果國家行政權(quán)力沒有有效的監(jiān)督和制約，公職人員的個(gè)人追求就很有可能超出法律制度的規(guī)定，最終形成腐敗現(xiàn)象。所以，為了保證公職人員合法地行使國家行政權(quán)力，對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督是必不可少的。

（二）權(quán)力監(jiān)督的主要方法

從權(quán)力的定義可以看出，權(quán)力應(yīng)該包括權(quán)力主體、權(quán)力的行使過程和權(quán)力客體。權(quán)力主體是指權(quán)力執(zhí)行者，即執(zhí)行權(quán)力的公職人員，權(quán)力客體是指人民大眾，同時(shí)也是權(quán)力的所有者。要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，可以從權(quán)力主體和權(quán)力行使過程兩個(gè)角度進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力客體應(yīng)該是權(quán)力的監(jiān)督者。

第一，加強(qiáng)對權(quán)力行使者的監(jiān)督。由于公職人員是實(shí)際的權(quán)力行使者，因此，要加強(qiáng)對權(quán)力行使者的監(jiān)督也就是加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督：首先，完善權(quán)責(zé)相當(dāng)制度，強(qiáng)化權(quán)力主體的責(zé)任意識，加強(qiáng)對其行為的約束;其次，權(quán)力主體的信息公開制度，最重要的財(cái)產(chǎn)公開制度，該制度在韓國、芬蘭等國家都已全面施行。

第二，加強(qiáng)對權(quán)力行使過程的監(jiān)督。對權(quán)力行使過程的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其主要目的是抑制權(quán)力行使的隨意性，使權(quán)力在合理的范圍內(nèi)按照既定的程序規(guī)范地運(yùn)行。因此，監(jiān)督好權(quán)力行使過程，必須做好以下兩點(diǎn)：一是完善權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部控制制度，使權(quán)力在行使過程中受到內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，確保權(quán)力的合理行使;二是按照有關(guān)規(guī)定對外公開權(quán)力行使過程，保證權(quán)力行使過程接受群眾以及其他行政部門的監(jiān)督。

（三）權(quán)力監(jiān)督目前存在的主要問題

目前，我國針對權(quán)力行使者的監(jiān)督體制在權(quán)責(zé)相當(dāng)和信息公開兩方面都還存在一定的問題。首先，由于我國政府和黨委之間、中央和地方之間、不同職能部門之間的職責(zé)和權(quán)限不明確，因此出現(xiàn)問題時(shí)難以確定具體的追究客體;其次，責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)不明確，難以做到權(quán)責(zé)一致;最后，我國政府公職人員信息公開制度的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，雖然有規(guī)定要求公職人員匯報(bào)相關(guān)信息，但這些信息只是保存在檔案里，并不對外公開，群眾無法了解情況，導(dǎo)致群眾監(jiān)督無法實(shí)行。

與此同時(shí)，權(quán)力行使過程的監(jiān)督工作也并不完善。首先，政府部門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)包括內(nèi)審機(jī)構(gòu)并不完善，未能真正發(fā)揮好內(nèi)部控制的作用;其次，政府行為公開機(jī)制不完善，公開內(nèi)容避重就輕，公開環(huán)節(jié)少，特別是公開的事前、事中和事后的整改信息很少;最后，行政監(jiān)督?jīng)]有真正發(fā)揮好督促的作用。監(jiān)督的定義為監(jiān)察和督查，即監(jiān)察權(quán)力行使過程并督促不合理的行為得到及時(shí)的整改，督促才是主要的目的，但是目前部分監(jiān)督部門只檢查過程，并不督促整改，并未起到真正的監(jiān)督作用。

三、審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行

輿論和群眾應(yīng)該是重要的監(jiān)督主體，但是我國目前這兩者發(fā)揮的監(jiān)督作用非常有限。首先，我國國家公職人員信息和行政權(quán)力行使過程對外的公開制度并不完善，輿論和群眾因?yàn)椴涣私鈾?quán)力執(zhí)行過程而難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用;其次，“民斗不過官”等傳統(tǒng)思想相對嚴(yán)重，群眾監(jiān)督的積極性不高;最后，我國新聞媒體受制于行政權(quán)力，作為“無冕之王”的報(bào)紙、雜志、廣播和電視等媒體發(fā)揮批評監(jiān)督的自主權(quán)相對較小，難以發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督作用。因此，審計(jì)部門作為人民授權(quán)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之一，必須發(fā)揮好監(jiān)督作用。

（一）全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

近年來，全國審計(jì)部門大力開展黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有效強(qiáng)化了對國家權(quán)力行使者的監(jiān)督。浙江審計(jì)機(jī)關(guān)更是從構(gòu)建制度體系、經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系等多方面出發(fā)，取得了較好的成效。浙江審計(jì)部門根據(jù)兩辦出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，并結(jié)合本省的實(shí)際情況，省兩辦印發(fā)了《浙江省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法》，省聯(lián)席會議六部門聯(lián)合印發(fā)了《浙江省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問效問責(zé)辦法》，省審計(jì)廳制定了市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)、黨政部門領(lǐng)導(dǎo)、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和高校負(fù)責(zé)人等四個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作規(guī)程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見。該制度體系規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)范圍、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)，為審計(jì)人員提供了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的操作規(guī)范。2018年，浙江省審計(jì)機(jī)關(guān)對1125個(gè)單位的1362名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，取得了較好的成效，共查出違規(guī)金額18.89億元。

（二）積極完善問責(zé)問效機(jī)制

在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，審計(jì)部門更加注重追究領(lǐng)導(dǎo)干部在違規(guī)事件中所承擔(dān)的責(zé)任，促進(jìn)權(quán)責(zé)相當(dāng)制度的完善。2011年出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問效問責(zé)辦法》進(jìn)一步完善了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的問責(zé)問效機(jī)制，審計(jì)人員有了正確區(qū)分直接責(zé)任、分管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的依據(jù)。通過追究領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，做到權(quán)責(zé)相符，使權(quán)力真正得到有效監(jiān)督。2019年上半年年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，全國有170多億元違規(guī)問題金額被認(rèn)定由領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)直接責(zé)任，有280多人被移送紀(jì)檢監(jiān)察等部門處理。由此可以看出，責(zé)任落實(shí)到人的做法進(jìn)一步增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的威懾力，加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對權(quán)力主體的監(jiān)督作用。

（三）狠抓審計(jì)整改落實(shí)

我國行政監(jiān)督體系存在的一個(gè)重要問題就是只監(jiān)察不督促，對監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的問題未能及時(shí)督促被監(jiān)察對象及時(shí)整改，未能真正起到監(jiān)督的作用。同樣，在審計(jì)監(jiān)督中，審計(jì)整改不到位一直是棘手的問題。

為了解決審計(jì)整改難問題，浙江政府部門和審計(jì)機(jī)關(guān)從制度、機(jī)構(gòu)、方法等方面多管齊下。2012年浙江省政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)整改工作的意見》，進(jìn)一步建立和完善了審計(jì)整改報(bào)告制度、督查、聯(lián)動、問責(zé)和跟蹤等工作機(jī)制，督促被審計(jì)單位加強(qiáng)審計(jì)整改工作，以確保審計(jì)整改在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、加強(qiáng)廉政建設(shè)、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。根據(jù)此建議，浙江省審計(jì)廳出臺了《浙江省審計(jì)廳審計(jì)整改督查工作實(shí)施辦法（試行）》，該辦法為進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)整改督查工作提供了制度依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)整改督查工作的規(guī)范化、制度化。同時(shí)，審計(jì)部門還成立專門的審計(jì)督查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)審計(jì)結(jié)果、整改落實(shí)情況、檢查督促被審計(jì)單位落實(shí)被審計(jì)事項(xiàng)等工作。此外，審計(jì)部門也加強(qiáng)了在審計(jì)結(jié)束后對整改工作的后續(xù)檢查工作，加大了審計(jì)報(bào)告和整改情況的公告力度，加強(qiáng)了整改責(zé)任追究等工作。在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部采用問責(zé)制、問題編號、整改銷號制等方式促使審計(jì)機(jī)關(guān)注重督促被審計(jì)單位的整改工作。近年來，浙江審計(jì)機(jī)關(guān)的整改工作取得了較好的成效，2018年審計(jì)機(jī)關(guān)整改落實(shí)有關(guān)問題資金達(dá)253億元。

（四）大力推行審計(jì)公開

目前，全國各地各級政府都努力打造陽光政府，打造陽光政府的前提是信息公開，只有信息公開了，權(quán)力行使才能真正被放到陽光之下，接受輿論和群眾的監(jiān)督。因此，近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)不斷加大審計(jì)信息的公開力度。

審計(jì)信息公開的內(nèi)容包括兩方面，一方面是審計(jì)機(jī)關(guān)的活動及審計(jì)過程，另一方面是審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)果即審計(jì)報(bào)告以及被審計(jì)單位的整改情況。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的行政監(jiān)督部門之一，是一個(gè)行使監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力行使機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督其他權(quán)利行使情況的同時(shí)，自身行使權(quán)力的情況也需要得到外部的監(jiān)督。其次，通過公開審計(jì)報(bào)告及被審計(jì)單位的整改情況，審計(jì)單位將被審計(jì)單位在行使權(quán)力過程中出現(xiàn)的問題或者擬開展的工作都對外公開了，群眾、輿論等其他監(jiān)督群體想要了解的就是權(quán)力行使過程中存在的問題。所以，審計(jì)公開也是讓被審計(jì)單位被動公開權(quán)力行使過程的手段。最后，審計(jì)結(jié)果公告的范圍越廣、內(nèi)容越全面，被審計(jì)單位受到的觸動就越大，落實(shí)整改的動力就越強(qiáng)。

近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)通過機(jī)關(guān)網(wǎng)站的公開信息欄以及單位內(nèi)部的信息公開欄等多種途徑開展審計(jì)結(jié)果公開工作，取得了較好的成效。比如，審計(jì)署公開的關(guān)于某高鐵竣工審計(jì)、汶川地震災(zāi)后重建等審計(jì)結(jié)果的公告都引起了社會各界的高度重視。

（五）加強(qiáng)部門內(nèi)部監(jiān)督

為了規(guī)范政府各機(jī)關(guān)部門合理合法地使用權(quán)力，外部監(jiān)督不可或缺，但內(nèi)部監(jiān)督更是重中之重。相較于外部監(jiān)督，部門內(nèi)部監(jiān)督具有更好的長效性、高效性以及全面性。此外，內(nèi)部控制和國家審計(jì)之間是一個(gè)相互依賴、相互促進(jìn)的關(guān)系，若被審計(jì)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)能有好的作為，內(nèi)部控制完善，將大大減少審計(jì)工作量，同時(shí)也會降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，協(xié)助權(quán)力行使部門做好內(nèi)部監(jiān)督工作是審計(jì)等監(jiān)督部門的重要任務(wù)。

但是，目前我國內(nèi)審機(jī)構(gòu)還存在機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差、工作缺乏權(quán)威性、法律層次偏低、單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、內(nèi)審人員綜合素質(zhì)較低等問題，極大地影響了內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的發(fā)揮。為此，近年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)在做好審計(jì)工作的同時(shí)，也非常重視對各部門的內(nèi)審工作進(jìn)行指導(dǎo)，以提高內(nèi)審機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，促使內(nèi)審機(jī)構(gòu)切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部控制作用，有力監(jiān)督本部門的權(quán)力行使情況。一是加強(qiáng)宣傳，提高內(nèi)審地位。通過在媒體發(fā)表宣傳稿件、為被審計(jì)單位發(fā)放內(nèi)部審計(jì)相關(guān)雜志等多種方式宣傳內(nèi)部審計(jì)的意義，提高內(nèi)審機(jī)構(gòu)在單位內(nèi)部的地位。二是加強(qiáng)完善內(nèi)審制度建設(shè)。通過督促被審計(jì)單位，建立、完善單位內(nèi)部控制體系，為內(nèi)審部門工作人員的工作提供了行為導(dǎo)向，為規(guī)范內(nèi)審、強(qiáng)化內(nèi)審提供了制度保障。三是完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)。除了定期對內(nèi)審人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)外，審計(jì)機(jī)關(guān)還設(shè)置了專職內(nèi)審指導(dǎo)員，為內(nèi)審人員答疑解惑，為推動內(nèi)審事業(yè)發(fā)展提供智力支撐。四是激發(fā)內(nèi)審活力，提高工作效率。通過評比優(yōu)秀的內(nèi)審機(jī)構(gòu)和優(yōu)秀的內(nèi)審人員等方式，提升內(nèi)審人員的工作激情和工作效率，以保障內(nèi)審機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

（作者單位為浙江中通通信有限公司）

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