地方“人才新政”基礎(chǔ)性待遇分析
——以省會(huì)城市為例*

□ 王 勇 許永晶

一、研究緣起

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府一直把人才問(wèn)題放在重要位置。從1977年恢復(fù)高考和研究生招生、啟動(dòng)留學(xué)生政策，到1985年開(kāi)始改革科研經(jīng)費(fèi)制度、引入專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，再到1998年以來(lái)，不斷規(guī)范人才評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)政策，“接力賽”式的政策更新與供給，對(duì)我國(guó)各地吸引、開(kāi)發(fā)和集聚大批人才，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的趕超發(fā)展給予了有力支持。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，為推動(dòng)供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，各地掀起新一輪引才、搶才熱潮。由于同期城市人口老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，不但處于塔尖的高端人才成為各城市爭(zhēng)搶的焦點(diǎn)，身處塔基的青年人才以及處于塔身的緊缺人才也是關(guān)注點(diǎn)所在。各城市為此紛紛出臺(tái)了“人才新政”，據(jù)以展開(kāi)對(duì)于塔尖、塔基、塔身人才的全方位爭(zhēng)奪。

通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，各地“人才新政”基本包含三個(gè)方面的內(nèi)容設(shè)計(jì)：一是基礎(chǔ)性待遇，包括給予人才經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助、提供落戶和住（租）房?jī)?yōu)惠、協(xié)助人才解決子女入學(xué)與配偶工作問(wèn)題等，以此為所引人才提供基本生活保障和初始創(chuàng)業(yè)支持；二是項(xiàng)目落地服務(wù)，即為了促進(jìn)人才攜帶的項(xiàng)目盡快落地、轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的政策安排與服務(wù)舉措；三是平臺(tái)搭建，亦即為安置和留住人才以及促進(jìn)人才作用最大程度地發(fā)揮，從而構(gòu)建或提供適切的科研、工作平臺(tái)。給予人才良好的基礎(chǔ)性待遇對(duì)于城市引才工作是否足夠重要？一些文獻(xiàn)顯然持否定態(tài)度，有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)城市現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平與可達(dá)性對(duì)于引才的顯著意義[1]。由此，大城市即便不予給人才提供更好的基礎(chǔ)性待遇，也更具引才優(yōu)勢(shì)，例如更容易購(gòu)買(mǎi)到專業(yè)的器械設(shè)備、尋找到合作伙伴、獲得專利申請(qǐng)過(guò)程中的法律和咨詢服務(wù)等。亦有文獻(xiàn)分析認(rèn)為，城市應(yīng)主要通過(guò)提供寬廣的生活基礎(chǔ)設(shè)施和多樣的生活方式而非經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助等基礎(chǔ)性待遇來(lái)吸引人才[2]。卡耐基梅隆大學(xué)一項(xiàng)研究就曾提醒：教育程度越高者在考慮就業(yè)時(shí)對(duì)生活質(zhì)量的關(guān)注程度越高，高素質(zhì)人才就業(yè)時(shí)更可能選擇生活質(zhì)量水平高的城市[3]。針對(duì)中國(guó)的研究亦證實(shí)，人才文化資本越高，經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)，就越會(huì)重視城市的舒適物系統(tǒng)，重視度依次為：公共服務(wù)舒適物>生活舒適物>生存舒適物[4]。還有一些文獻(xiàn)撇開(kāi)基礎(chǔ)性待遇不談，特別關(guān)注和強(qiáng)調(diào)了城市文化厚度和包容度對(duì)于引才工作的深刻影響[5]。

盡管如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下要求各種生產(chǎn)要素通過(guò)供求關(guān)系生成價(jià)格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，人才要素當(dāng)然也須如此。對(duì)于人才特別是高層次人才而言，所獲基礎(chǔ)性待遇的好壞甚至是對(duì)其科技文化水平與社會(huì)地位的一種認(rèn)可，緣此，基礎(chǔ)性待遇仍可能為高層次人才所特別看重[6]。除此之外，在當(dāng)前中國(guó)各地高房?jī)r(jià)以及社會(huì)保障體系尚不健全的情形下，為尋求一定的基礎(chǔ)性待遇，解決事業(yè)與生活的后顧之憂，很多人才均會(huì)“極其自然”地將其納入落腳城市的價(jià)值偏好之中。再者，對(duì)于一些城市化水平不高、城市舒適物供給尚處于較低水平的城市而言，短期內(nèi)迅速改變現(xiàn)狀較不可能，通過(guò)更好的基礎(chǔ)性待遇來(lái)實(shí)現(xiàn)引才目標(biāo)也屬不得已而為之?；谶@些情況，本文擬專門(mén)對(duì)于各城市“人才新政”文本中所列基礎(chǔ)性待遇內(nèi)容作出分析，以期探求規(guī)律性認(rèn)識(shí)，提出相應(yīng)的思考和政策建議。綜合媒體報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，本輪的人才吸引過(guò)程中，二線城市更多充當(dāng)了主角，尤以在一省之中往往在經(jīng)濟(jì)上處于“龍頭”地位、更具人才集聚優(yōu)勢(shì)的各省會(huì)城市，對(duì)于人才的搶奪更顯激烈，且其“人才新政”設(shè)計(jì)也往往更具系統(tǒng)性，因此本文擬選擇以各省會(huì)城市為例，研究其近三年（2015—2018年）發(fā)布的“人才新政”政策文本所包含的基礎(chǔ)性待遇信息。

二、省會(huì)城市“人才新政”基礎(chǔ)性待遇文本分析

（一）數(shù)據(jù)提取

省會(huì)，或稱省治、省城，通常為一省政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化、交通中心，我國(guó)大陸目前共有22個(gè)省，相應(yīng)有22個(gè)省會(huì)；另有5個(gè)自治區(qū)，其行政駐地稱“首府”，在要求不嚴(yán)格的情況下有時(shí)也被稱為省會(huì)，因此本文將其一同作為分析對(duì)象。鑒于此，本文擬分析對(duì)象——省會(huì)城市共為27個(gè)，分別為哈爾濱 、長(zhǎng)春 、沈陽(yáng) 、呼和浩特、石家莊、烏魯木齊、蘭州 、西寧 、西安 、銀川、鄭州、濟(jì)南、太原 、合肥 、武漢、長(zhǎng)沙、南京 、成都 、貴陽(yáng) 、昆明 、南寧 、拉薩 、杭州 、南昌、廣州 、福州 、?？?。

本文主要通過(guò)查閱各省會(huì)城市門(mén)戶網(wǎng)站、該市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站和人才工作網(wǎng)以及結(jié)合相關(guān)媒體報(bào)道等，搜集2015—2018年時(shí)段內(nèi)各省會(huì)城市出臺(tái)的“人才新政”主要政策文本，進(jìn)而基于上文界定，將人才基礎(chǔ)性待遇具體理解為經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇與社會(huì)保障待遇（進(jìn)一步又可以區(qū)分為住房政策待遇、落戶政策待遇、子女入學(xué)與配偶安置待遇、醫(yī)療保障待遇等子項(xiàng)）兩個(gè)方面，從而圍繞此兩方面對(duì)于各省會(huì)城市“人才新政”政策文本有關(guān)信息作出統(tǒng)計(jì)與分析。27個(gè)省會(huì)城市中，烏魯木齊市在統(tǒng)計(jì)期間（2018年3月20日—2019年4月2日）內(nèi)無(wú)法確切搜尋到該市市本級(jí)在2015—2018年內(nèi)發(fā)布的“人才新政”政策文本，因此，本文分析對(duì)象實(shí)則為26個(gè)；而在住房政策待遇、落戶政策待遇、子女入學(xué)與配偶安置待遇、醫(yī)療保障待遇四個(gè)重要子項(xiàng)上，一些省會(huì)城市“人才新政”亦并未面面俱到，在某些方面針對(duì)某類人才存在政策空白，無(wú)法獲取相關(guān)信息，但這并不明顯影響總體研究工作的進(jìn)行，文中對(duì)此亦會(huì)予以交代。

（二）統(tǒng)計(jì)分析

1.經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇

若對(duì)應(yīng)赫茨伯格的雙因素理論，則經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)助待遇主要體現(xiàn)為對(duì)于人才的“保健”因素，不一定對(duì)于人才發(fā)奮工作提供激勵(lì)作用，但可以為人才維持基本的生活或創(chuàng)業(yè)條件。一定額度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)助也可以彰顯城市對(duì)于人才的誠(chéng)意。就此，各省會(huì)城市“人才新政”幾乎均有涉及這方面的內(nèi)容設(shè)計(jì)，比如針對(duì)處于塔尖的兩院院士、“千人計(jì)劃”人才等，往往給予可觀的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼與津貼、政策扶持費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)資助、安家費(fèi)、生活補(bǔ)助等；對(duì)于塔基的年輕本碩博人才則提供多少不等的生活補(bǔ)貼、崗位津貼、在校期間學(xué)費(fèi)代償?shù)取＜涌偢魇?huì)城市給予當(dāng)前作為爭(zhēng)奪熱點(diǎn)的塔尖人才——兩院院士與“千人計(jì)劃”的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇，形成圖1，加總給予本碩博年輕人才的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇，形成表1。

圖1 各省會(huì)城市給予兩院院士與“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)助待遇分析

圖1中，26個(gè)分析對(duì)象中僅有3個(gè)城市（杭州、廣州、?？冢?duì)于兩院院士與“千人計(jì)劃”人選相關(guān)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇采取了更具彈性的“一人一策”“一事一議”等安排；剩余外的23個(gè)城市對(duì)于這兩類塔尖人才經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)助待遇均予以明文規(guī)定（注：南寧市對(duì)于“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇，網(wǎng)絡(luò)無(wú)從查詢，圖1中因此未能顯示對(duì)應(yīng)的數(shù)額）。比較而言，兩院院士人才更顯“金貴”，所獲經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助明顯高于“千人計(jì)劃”人選。這與兩者的稀缺程度相一致：據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月，“千人計(jì)劃”人選已達(dá)7,000余名[7]，而2017年兩院院士共有796名，僅為“千人計(jì)劃”的1/10左右。進(jìn)一步分析，給予兩院院士的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇以50萬(wàn)～500萬(wàn)元者居多，共有18個(gè)城市，僅余5個(gè)城市開(kāi)出多于500萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)資助。分地區(qū)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海2個(gè)城市（南京、福州）所開(kāi)具獎(jiǎng)勵(lì)資助僅分別為200萬(wàn)元、100萬(wàn)元，明顯偏低；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)6個(gè)城市，除武漢、長(zhǎng)沙各為200萬(wàn)元外，其余4個(gè)城市（太原、合肥、南昌、鄭州）均≥500萬(wàn)元，太原更是高達(dá)1,540萬(wàn)元；經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的西部10城市，除南寧給出了1,000萬(wàn)元的高價(jià)，3個(gè)城市（呼和浩特、蘭州、西安）給予500萬(wàn)元外，其余6個(gè)城市普遍較低，最高也不過(guò)300萬(wàn)元（成都）；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚且較好的東北三省，沈陽(yáng)居首，提供高達(dá)1,000萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助。各城市給予“千人計(jì)劃”人選經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇的地區(qū)差異也大抵與院士類似。

造成各城市給予院士與“千人計(jì)劃”人選獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇的城市與地區(qū)間差異的原因，有可能源于各地財(cái)政狀況以及貨幣實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力不一；也可能由于各省會(huì)城市本身所能提供的生活與工作便利條件也成為“無(wú)形福利”，緩沖了引進(jìn)院士的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇，如由于在產(chǎn)業(yè)集聚度、經(jīng)濟(jì)首位度、城市發(fā)育度、人才存量度等方面均屬領(lǐng)先，東部省會(huì)城市這方面的“福利”尤為明顯，從而造成其給予院士等人才的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助顯著偏低。另外也可能源于產(chǎn)業(yè)的梯次轉(zhuǎn)移?？萍既瞬糯蠖嚯S產(chǎn)業(yè)走，目前東部地區(qū)不少產(chǎn)業(yè)已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，開(kāi)始向最靠近的中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，使得中部地區(qū)對(duì)于高端科技人才的需求明顯加大；東北老工業(yè)基地振興亦寄希望于擁有新技術(shù)的高端技術(shù)人才的流入，因此這兩類地區(qū)的省會(huì)城市大多開(kāi)始注意到對(duì)于高端人才加大配套獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇；對(duì)于西部地區(qū)而言，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展所能容納院士等高端人才的機(jī)會(huì)和空間仍屬有限，在經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助方面，表現(xiàn)出的力度實(shí)際上并不大。參見(jiàn)表1。

表1 各省會(huì)城市給予青年本碩博人才與緊缺人才經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇分析

26個(gè)省會(huì)城市，對(duì)于吸引青年本碩博人才多予以重視，僅有5個(gè)城市“人才新政”中未標(biāo)示對(duì)于所引青年本碩博人才的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇，計(jì)有21個(gè)城市在“人才新政”中明確列出相關(guān)意見(jiàn)，許諾給予一定期限的生活補(bǔ)助，或一定額度的崗位津貼、安家費(fèi)、學(xué)費(fèi)代償?shù)?；一些城市?qiáng)調(diào)要向務(wù)實(shí)型、愿意扎根基層的年輕人才適度傾斜；數(shù)個(gè)城市均表明了對(duì)于畢業(yè)自“雙一流”高校的青年人才的格外青睞。務(wù)實(shí)來(lái)看，緊缺人才為各地產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展所急需，理應(yīng)給予足夠的關(guān)注，配以相應(yīng)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇。然而整理發(fā)現(xiàn)，只有不足一半的城市（10個(gè)）在其“人才新政”中說(shuō)明要給予緊缺人才一定程度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇。

2.社會(huì)保障待遇

社會(huì)保障待遇旨在滿足人才對(duì)于安全和生活保障的需要。經(jīng)驗(yàn)顯示，對(duì)于人才而言，最為在意的社會(huì)保障待遇往往集中于四個(gè)方面：一是各城市普遍高房?jī)r(jià)態(tài)勢(shì)下住房問(wèn)題能否得以某種程度的解決？從各城市引才工作來(lái)講，通行的做法是根據(jù)人才類別厘定相應(yīng)的住房待遇，高端人才住房往往優(yōu)先獲得解決，低層級(jí)或青年本碩博人才住房供給則需視地方財(cái)政具體情況而定。二是落戶政策待遇?！霸诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)背景之下，不同類型和區(qū)域的戶籍所包含的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和福利措施存在較大差異，從而直接損害了公民的勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和受教育權(quán)。”[8]由此可以理解，對(duì)于人才而言，能否順利落戶城市影響重大。不僅如此，落戶城市與住房待遇也直接相關(guān)，因不少省會(huì)城市對(duì)于持外地戶籍者購(gòu)房會(huì)提出一定的限制條件。三是子女入學(xué)與配偶安置。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，人才流動(dòng)鮮少會(huì)附帶子女入學(xué)與配偶安置等方面的要求，用人單位也無(wú)此義務(wù)。而在我國(guó)當(dāng)前，社會(huì)保障體系建設(shè)與均等化教育公共品供給尚不可能一步到位，人才尤其高層次人才出于對(duì)子女“望子成龍”心切，以及對(duì)生活保障的追求，以至較普遍將子女享受優(yōu)質(zhì)教育以及配偶工作安置作為選擇城市及用人單位的重要附加條件。四是醫(yī)療保障待遇。人才特別是高層次人才對(duì)于自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)注，前提則在于健康狀況很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以獲得良好保障。一項(xiàng)針對(duì)南京高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的調(diào)查即發(fā)現(xiàn)，在其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的生理需求影響因素的重要程度排序中，健康的平均綜合得分為3.4，遠(yuǎn)高于睡眠（2.69） 、食物（1.91）、私生活（1.8）[9]。這正說(shuō)明了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才對(duì)于自身健康給予的高度關(guān)注，由于這一群體長(zhǎng)期從事艱辛的腦力勞動(dòng)，對(duì)于健康的關(guān)注和憂慮乃至甚于其他社會(huì)群體。保持健康除了需要人才自身注意身心調(diào)節(jié)以外，城市及用人單位良好的醫(yī)療條件與保障也必不可少。

（1）住房政策待遇

本文統(tǒng)計(jì)了26個(gè)省會(huì)城市“人才新政”對(duì)于人才住房政策待遇的規(guī)定，形成表2。

表2 各省會(huì)城市給予高層次人才住房政策待遇分析

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，26個(gè)省會(huì)城市“人才新政”在引進(jìn)人才住房待遇方面，或采取政府直接供給（建設(shè)“人才公寓”）模式，或采取“政府+市場(chǎng)”供給模式（提供購(gòu)房租房補(bǔ)貼、共有產(chǎn)權(quán)房、同本地居民待遇購(gòu)房等）。計(jì)有23個(gè)省會(huì)城市安排高層次人才入住政府興建的“人才公寓”（亦或“人才周轉(zhuǎn)房”），其中有4個(gè)城市周轉(zhuǎn)房產(chǎn)權(quán)在高層次人才服務(wù)期滿后可以直接轉(zhuǎn)讓其所有；19個(gè)城市給予高層次人才以10萬(wàn)～200萬(wàn)元不等的購(gòu)房補(bǔ)貼或一定額度的租房補(bǔ)貼自行購(gòu)（租）住房；3個(gè)城市引入共有產(chǎn)權(quán)房的做法解決高層次人才住房問(wèn)題；僅1個(gè)城市（廣州）同意高層次人才以非本地戶籍享受本籍居民同等待遇方式購(gòu)買(mǎi)自住房。針對(duì)青年本碩博人才，不少省會(huì)城市也同樣注意到并設(shè)法幫助解決住房問(wèn)題，共有11個(gè)城市可以為青年本碩博人才提供人才公寓；3個(gè)城市為其提供共有產(chǎn)權(quán)房；13個(gè)城市給予一定量的購(gòu)（租）房補(bǔ)貼，其中，武漢市引入新公共管理憑單制度，由政府以獎(jiǎng)勵(lì)形式發(fā)放“人才住房券”，用于在武漢擇業(yè)或創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生購(gòu)、租住房。

通常影響各省會(huì)城市究竟采取何種方式滿足人才住房待遇的因素，一是城市現(xiàn)有資源（土地儲(chǔ)備、財(cái)力與政策執(zhí)行力等）是否允許由政府以“人才公寓”等方式直接作出住房供給；二是城市商品房供給是否充足，價(jià)格水平如何；三是城市管理者市場(chǎng)化理念與政策水平；四是人才總體上的實(shí)際收入水平高低（尤其相比房?jī)r(jià)）。

（2）落戶政策待遇

如表3所示，26個(gè)省會(huì)城市“人才新政”在人才落戶政策待遇上，有4個(gè)城市未予明確，余下的22個(gè)城市，人才落戶政策，總體顯現(xiàn)出兩方面的政策意圖：一是以簡(jiǎn)化落戶辦理流程、提供落戶辦事方便來(lái)贏得人才，計(jì)有8個(gè)城市強(qiáng)調(diào)了對(duì)于各類人才“零門(mén)檻”落戶，不帶任何附加條件；有8個(gè)城市對(duì)于高層次人才辦理落戶給予“綠色通道”（或者授予“綠卡”，又或者“一站式辦理”等）。二是結(jié)合城市發(fā)展水平與人口存量，以學(xué)歷、專業(yè)方向與畢業(yè)年限等限制來(lái)吸引城市所需人才，共有6個(gè)城市對(duì)于享受落戶政策優(yōu)惠的人才提出學(xué)歷限制，例如西部的呼和浩特僅強(qiáng)調(diào)中專起點(diǎn)，東部省會(huì)杭州則要求“對(duì)具有全日制普通高校碩士研究生以上學(xué)歷者（50周歲以下），享受先落戶后就業(yè)政策”。有些城市如貴陽(yáng)對(duì)于引進(jìn)人才予以專業(yè)方向限制，特別強(qiáng)調(diào)“對(duì)創(chuàng)辦大數(shù)據(jù)企業(yè)或直接引進(jìn)到大數(shù)據(jù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)工作的高層次人才或急需緊缺人才”，予以落戶、住房、醫(yī)療等方面便利。另有城市如武漢規(guī)定畢業(yè)3年內(nèi)的普通高校大學(xué)生方可辦理常住戶口。

表3 各省會(huì)城市人才落戶政策待遇分析

（3）子女入學(xué)與配偶安置待遇

人才作為社會(huì)精英階層，對(duì)于子女成才、未來(lái)實(shí)現(xiàn)自身精英身份的代際傳續(xù)往往有著高于常人的期望；人才自身經(jīng)歷也顯示獲得良好教育對(duì)于個(gè)人成長(zhǎng)的重要意義。鑒于此，大多數(shù)人才尤其高層次人才會(huì)將子女接受優(yōu)質(zhì)教育作為選擇特定城市與用人單位的一個(gè)先決條件。梳理26個(gè)城市“人才新政”發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市對(duì)此有所考慮，除去5個(gè)城市在人才子女入學(xué)方面未予明確規(guī)定外，共有12個(gè)城市允許人才（主要針對(duì)高層次人才）子女優(yōu)先擇校進(jìn)入市區(qū)公立學(xué)校接受學(xué)前或義務(wù)教育，1個(gè)城市表示要加大國(guó)際化和優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)，力爭(zhēng)更好滿足高層次人才子女受教育需求，也有8個(gè)城市表示按照就近原則讓人才子女與本市居民享有同等入學(xué)機(jī)會(huì)（參見(jiàn)表4）。經(jīng)驗(yàn)觀察，影響城市對(duì)于人才子女教育公共品供給能力及方式的制約條件，主要在于兩方面，一是城市優(yōu)質(zhì)教育資源存量多寡及短期內(nèi)的發(fā)展能力高低，二是對(duì)于適齡兒童平等受教育原則與就近入學(xué)原則的貫徹決心。

表4 各省會(huì)城市人才子女入學(xué)待遇分析

配偶工作安置妥當(dāng)有助于緩解人才的家庭與生活壓力。有14個(gè)城市注意到以此作為引才籌碼之一，基本的做法：一是高層次人才配偶工作優(yōu)先考慮安置；二是堅(jiān)持與人才配偶原先編制身份和工作性質(zhì)相一致的原則來(lái)解決其工作；三是政府部門(mén)與用人單位相互配合解決人才配偶工作；四是只能或者對(duì)自愿自主創(chuàng)業(yè)的人才配偶，由政府部門(mén)給予一定的資金補(bǔ)助或政策支持。26個(gè)城市中，也有近一半的城市（12個(gè)）未在“人才新政”中對(duì)于人才配偶安置辦法予以明確規(guī)定，可能源于崗位緊張，安置難度很大；也可能源于城市就業(yè)機(jī)會(huì)眾多，社會(huì)保障亦相對(duì)健全，同步安置人才配偶工作意義不大；但也可能未對(duì)于人才配偶安置工作給予應(yīng)有的重視。

（4）醫(yī)療保障待遇

對(duì)于人才尤其高層次人才而言，較高的薪酬、住房待遇的較好滿足，有可能降低其對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)與公積金等社會(huì)保障事項(xiàng)的重視程度。唯獨(dú)醫(yī)療保障，與個(gè)人健康息息相關(guān)，缺失良好的醫(yī)療保障，一旦遭遇重大疾病，或在醫(yī)療技術(shù)層面在所就業(yè)城市無(wú)法獲得滿意的就醫(yī)條件，或在經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)層面超出人才就醫(yī)支付能力。對(duì)于用人單位而言，也希望人才能在一定的服務(wù)期限內(nèi)維持基本健康條件，從而能更好地投入工作。故此，人才與用人單位雙方均具有對(duì)于在所在城市配給人才優(yōu)質(zhì)醫(yī)療保障待遇的吁求。除此之外，醫(yī)療保障本身也體現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品屬性，鑒于此，各引才城市政府部門(mén)有必要也確有義務(wù)將提供較好的醫(yī)療保障待遇作為“人才新政”的重要內(nèi)容之一。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，26個(gè)省會(huì)城市中，有5個(gè)城市未能明確此方面內(nèi)容；14個(gè)城市在提供一年一度免費(fèi)體檢等一般性醫(yī)療服務(wù)之外，另表示對(duì)于特殊人才提供便捷性醫(yī)療服務(wù)，包括設(shè)立診療“綠色通道”“一對(duì)一”診療服務(wù)等；3個(gè)城市表示要對(duì)于不同層次的人才規(guī)定不同級(jí)別的醫(yī)療待遇；1個(gè)城市提出要提高人才年人均醫(yī)療補(bǔ)貼；另有3個(gè)城市僅強(qiáng)調(diào)對(duì)于特定層次的人才提供年度體檢一次。

通覽各個(gè)城市對(duì)于人才醫(yī)療保障待遇的規(guī)定，主要考量因素包括：一是與普通居民相比，對(duì)于人才實(shí)行差異性醫(yī)療保障待遇，可以顯現(xiàn)對(duì)于人才的關(guān)切與重視；二是結(jié)合轄區(qū)現(xiàn)有醫(yī)療資源與財(cái)政資源狀況，力所能及予以安排；三是突出人才工作重點(diǎn)，從而對(duì)于不同層次人才實(shí)行不同的醫(yī)療保障待遇，做到一流的醫(yī)療保障資源向高端、領(lǐng)軍人才傾斜；四是注重提供體檢服務(wù)，著眼于人才疾病的預(yù)防。

三、研究結(jié)論與進(jìn)一步思考

新常態(tài)下為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，必須加快實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，確立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位。正由于此，十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視和強(qiáng)調(diào)人才工作。2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，要求破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，解放和增強(qiáng)人才活力，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)，聚天下英才而用之。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，力圖解決我國(guó)人才評(píng)價(jià)機(jī)制仍存在的分類評(píng)價(jià)不足、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一、評(píng)價(jià)手段趨同、評(píng)價(jià)社會(huì)化程度不高、用人主體自主權(quán)落實(shí)不夠等突出問(wèn)題。2018年5月，習(xí)近平出席中國(guó)科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十四次院士大會(huì)，在其講話中指出，“我們比歷史上任何時(shí)期都更接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，我們也比歷史上任何時(shí)期都更加渴求人才”[10]。2018年12月，在慶祝改革開(kāi)放四十周年的大會(huì)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持創(chuàng)新是第一動(dòng)力、人才是第一資源的理念，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善國(guó)家創(chuàng)新體系，加快關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打造新引擎?！盵11]

在此背景下審視當(dāng)前各地黨委和政府部門(mén)紛紛發(fā)布“人才新政”，恰恰顯示出對(duì)于中央人才工作部署的貫徹落實(shí)，以及結(jié)合轄區(qū)情況對(duì)于“黨管人才”原則創(chuàng)造性地執(zhí)行。其積極影響是多方面的：“人才新政”各參與城市人才集聚效應(yīng)已不同程度地顯現(xiàn)，為其城市轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)；“人才新政”倒逼了各參與城市強(qiáng)化、優(yōu)化公共服務(wù)；人才流動(dòng)加快，有利于人才資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)人才與用人單位的雙贏[12]。本文以省會(huì)城市為例，分析其“人才新政”中基礎(chǔ)性待遇相關(guān)規(guī)定，同樣可以預(yù)期將逐步展現(xiàn)出這些方面的政策效應(yīng)。文本整理發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇方面，各省會(huì)城市均體現(xiàn)出“因人而異”的政策原則，亦即人才級(jí)別越高，給予的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇越優(yōu)，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人才資源供求價(jià)值規(guī)律；根源于各自財(cái)政狀況與產(chǎn)業(yè)稟賦，各省會(huì)城市給予高端人才的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇亦體現(xiàn)出明顯的差異性，表現(xiàn)出較為理性的一面。在社會(huì)保障待遇方面，對(duì)于人才住房待遇的滿足呈現(xiàn)政府直接供給到“政府+市場(chǎng)”供給的譜系變化；對(duì)于各類人才的落戶政策待遇則體現(xiàn)出開(kāi)放性與便捷性的追求；大多省會(huì)城市重視人才子女入學(xué)、配偶安置問(wèn)題的統(tǒng)籌解決；在醫(yī)療保障待遇上，則盡力做到以有限的醫(yī)療資源盡可能服務(wù)于各類人才尤其高端人才，并優(yōu)化診療服務(wù)。

仔細(xì)思量各省會(huì)“人才新政”基礎(chǔ)性待遇相關(guān)內(nèi)容，仍應(yīng)在政策文本表述及其具體實(shí)施方面，注意到以下幾個(gè)方面。

（一）提高政策用語(yǔ)的精準(zhǔn)性，創(chuàng)新政策文本公共表達(dá)方式

公共政策話語(yǔ)是公共部門(mén)用于規(guī)范集體行為和調(diào)節(jié)公共利益關(guān)系狀況的語(yǔ)言符號(hào)，通過(guò)特定的語(yǔ)言形式使得相關(guān)社會(huì)成員接收并反饋一定的信號(hào)[13]。以此來(lái)理解，公共政策話語(yǔ)必須用詞精準(zhǔn)、表達(dá)流暢，避免造成政策客體無(wú)法清晰理解和作出相應(yīng)行為選擇。但文本搜尋、整理中發(fā)現(xiàn)，各城市“人才新政”基礎(chǔ)性待遇部分用語(yǔ)模糊的現(xiàn)象較普遍存在。諸如“協(xié)調(diào)落實(shí)”引進(jìn)人才子女受教育問(wèn)題、“幫助解決”人才配偶工作問(wèn)題、“放寬教育、醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)人才引入條件”等政策用語(yǔ)較難界定范圍和等級(jí)，不便操作，不易考核，不僅造成人才和用人單位解讀障礙，也易于造成這些政策條文實(shí)踐中淪為表面文章、“空頭支票”。文本搜尋中另發(fā)現(xiàn)，有部分省會(huì)城市設(shè)有專門(mén)的人才網(wǎng)站或在當(dāng)?shù)亻T(mén)戶網(wǎng)站上辟有專門(mén)欄目，“人才新政”信息易于查找；但也有不少城市并無(wú)此類網(wǎng)站或欄目，“人才新政”轉(zhuǎn)而見(jiàn)于各類媒體報(bào)道，呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，增加了人才及用人單位了解相關(guān)信息的難度。針對(duì)這一情況，各引才城市應(yīng)重視改進(jìn)信息發(fā)布和宣傳工作，一方面應(yīng)在當(dāng)?shù)亻T(mén)戶網(wǎng)站設(shè)立專版或開(kāi)通人才網(wǎng)站，醒目登載“人才新政”系列文件，傳遞權(quán)威聲音；另一方面則可通過(guò)政務(wù)微博、人才App和微信公眾號(hào)、新聞發(fā)布會(huì)等多種途徑，廣而告之“人才新政”利好消息，使之深入人心，促進(jìn)政府與人才及用人單位政策信息對(duì)稱，提高引才成效。

（二）經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇應(yīng)注重實(shí)效，并重視緊缺人才待遇配給

片面通過(guò)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助來(lái)吸引人才特別是高層次人才，難免陷入高價(jià)引才的誤區(qū)，帶來(lái)適得其反的后果。區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的欠發(fā)達(dá)城市，在其引才初始發(fā)力階段，對(duì)于高端人才、領(lǐng)軍人才開(kāi)出高價(jià)實(shí)屬必要。但若偏執(zhí)于此，會(huì)引發(fā)其他地區(qū)的惡性競(jìng)價(jià)效應(yīng)，導(dǎo)致引才成本越發(fā)離譜，背離市場(chǎng)理性，不僅可能超出地方財(cái)政支付能力，高價(jià)競(jìng)得的特殊人才也未必就可以做到人盡其用。應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，充分考慮高層次人才在經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇之外對(duì)于事業(yè)發(fā)展和人生價(jià)值實(shí)現(xiàn)的更高追求，充實(shí)“人才新政”中強(qiáng)化人才項(xiàng)目落地服務(wù)以及平臺(tái)搭建方面的內(nèi)容，從而更主要依靠這些方面的特色和優(yōu)勢(shì)贏得高層次人才。除此之外，各地還應(yīng)注重對(duì)于緊缺人才的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助。文本梳理發(fā)現(xiàn)，對(duì)于緊缺人才經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資助待遇乃至社會(huì)保障待遇，各省會(huì)“人才新政”不少方面未予明確。這一情況可能說(shuō)明各地對(duì)于緊缺人才價(jià)值與作用的認(rèn)識(shí)仍顯不足，也可能說(shuō)明其并未深入摸底本地對(duì)于緊缺人才的特定需求，轉(zhuǎn)而將引才注意力過(guò)度聚焦于高端人才與青年本碩博人才，以至使得城市間“人才新政”基礎(chǔ)性待遇內(nèi)容高度趨同，相互跟風(fēng)、攀比色彩濃厚，缺乏亮點(diǎn)與個(gè)性。這一情況應(yīng)引起各引才城市足夠重視，須在認(rèn)真剖析本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)把握緊缺人才需求，進(jìn)而在“人才新政”文本中相應(yīng)明確對(duì)于緊缺人才的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)助以及社會(huì)保障待遇，以此凸顯本地“人才新政”的差異性，吸引和贏得真正為本地所需的人才。

（三）進(jìn)一步完善人才社會(huì)保障，減輕其非事業(yè)負(fù)擔(dān)

引才工作除了要考慮將最合適的人才安放于最合適的崗位外，另須考慮如何盡可能減輕其各種非事業(yè)負(fù)擔(dān)和解除焦慮，使得人才能夠安心投入工作?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，人才在工作之外易于分心的主要事項(xiàng)是落戶與住房、子女入學(xué)與配偶安置、醫(yī)療保障等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這些方面，當(dāng)前各城市“人才新政”均顯示出為人才分擔(dān)的政策用心，或多或少做出了努力。但礙于客觀條件的限制以及根源于主觀認(rèn)識(shí)的不足，仍有一些城市“人才新政”或在這些事項(xiàng)上某一個(gè)或幾個(gè)方面未予明確；或盡管有所規(guī)定，卻與人才本身的期望值存在不小的差距。亟待進(jìn)一步完善相關(guān)條款，充分利用現(xiàn)有資源條件，盡可能地為人才設(shè)身處地著想，急其所急，切實(shí)解決好這些問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，則應(yīng)加快健全與完善社會(huì)保障體系，政府與用人單位密切配合，降低落戶門(mén)檻，加大人才公寓供給規(guī)模與質(zhì)量，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源等建設(shè)，多渠道幫助解決人才家庭困難。經(jīng)由這些方面，減輕人才非事業(yè)壓力和負(fù)擔(dān)，使其專心投入于工作之中。

（四）處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，防止政府職能缺位和錯(cuò)位

人才依靠自身努力，既直接貢獻(xiàn)于用人單位，又改進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量，并且可以推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有研究發(fā)現(xiàn)，城市受高等教育人口每增長(zhǎng)10%，能夠帶動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)、住房?jī)r(jià)格、工資收入增長(zhǎng)分別為0.6%、0.7%、0.2%[14]。在此意義上，人才不僅是用人單位的寶貴資源，也是城市的稀缺資源，人才引進(jìn)體現(xiàn)出對(duì)于城市更新的正效應(yīng)。有鑒于此，引才工作應(yīng)注意到發(fā)揮政府與用人單位兩個(gè)方面的積極性。政府是引才政策主體，行使城市引才戰(zhàn)略規(guī)劃、人才公共服務(wù)職能；用人單位是引才責(zé)任主體，自主開(kāi)展引才活動(dòng)，出臺(tái)引才激勵(lì)措施。依此而言，各地“人才新政”及其基礎(chǔ)性待遇部分，應(yīng)系統(tǒng)考量，政府職能是否存在缺位或越位的情形。公共財(cái)政當(dāng)然應(yīng)適度予以引才支持，但

絕不應(yīng)該越俎代庖，為用人單位引才全盤(pán)埋單，政府的作用更應(yīng)淋漓盡致地展現(xiàn)出對(duì)于人才社會(huì)保障體系的進(jìn)一步完善，為用人單位和人才自身分憂解難。政府與市場(chǎng)關(guān)系的恰當(dāng)處理，還包括在“人才新政”中多注意到引入諸如共有產(chǎn)權(quán)房、贖買(mǎi)人才配偶就業(yè)機(jī)會(huì)（亦即對(duì)于無(wú)法或放棄安排就業(yè)的人才配偶以一定年限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼）、引入社會(huì)資本和購(gòu)買(mǎi)私人服務(wù)等途徑創(chuàng)新人才社會(huì)保障供給途徑與能力等。