失信懲戒機制中信用主體權(quán)益保護制度的設(shè)計研究

王越卓　李瑛

摘要：失信懲戒機制是我國當前推動建設(shè)的社會信用體系的重要組成部分，在誠信社會的構(gòu)建中起到重要作用。但是由于制度建設(shè)尚不完善，信用主體權(quán)益受到損害的情況并不少見。從信用主體的各項具體權(quán)益出發(fā)，反思實踐中出現(xiàn)的問題，結(jié)合立法司法活動中的經(jīng)驗，綜合設(shè)計權(quán)益保護的制度規(guī)范，能夠起到保障信用主體權(quán)益的作用，促進信用體系穩(wěn)定高效運行。

關(guān)鍵詞：失信懲戒;權(quán)益保護;制度設(shè)計

一、信用主體合法權(quán)益保護的必要性

近年來，我國正逐步建立起社會信用體系，通過落實社會治理要求，營造誠信的社會環(huán)境。失信懲戒機制的依據(jù)是企業(yè)和個人的信用數(shù)據(jù)庫記錄，目的是通過公開信用信息，使市場交易中信息不對稱的程度降低，從而對各主體信用行為進行約束，在信用體系中是重要的組成部分。[1]

失信懲戒的最終目的并不是懲罰，更重要的是引導(dǎo)失信主體改正行為，營造誠實守信的社會氛圍。因此，在失信懲戒機制中，對信用主體的失信行為進行懲戒的同時也需要保障信用主體的合法權(quán)益不受侵犯。

（一）保障信用主體的合法權(quán)益是對公民權(quán)利的尊重

每個公民都合法享有權(quán)益，在失信懲戒機制中保障信用主體的合法權(quán)益不受侵犯，是對其作為公民應(yīng)享有的權(quán)利的尊重，更能促進其承擔相應(yīng)的社會責任，積極改正自己的失信行為，且采取一定的措施去改善自己的信用狀況。

（二）保障信用主體的合法權(quán)益是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是信用經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，離不開社會信用體系的建立和完善。目前，我國對于失信者的懲戒機制尚沒有完全形成，在保障信用主體合法權(quán)益的前提下促進失信懲戒機制的運行，最大范圍地實現(xiàn)信用信息的共享與利用，有利于促進市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（三）建立保障信用主體合法權(quán)益的制度是信用體系建設(shè)成熟完善的標志

我國的信用體系建設(shè)開始時間相對較晚，而開始較早的國家如美國除以國家對信用工作的宏觀管理和信用服務(wù)的市場化運營構(gòu)建全面的征信制度外，還以涵蓋信息公開、信用修復(fù)等內(nèi)容的立法保障主體合法權(quán)益[2]，形成一個完善的信用體系，其他信用體系建設(shè)較為成熟完善的國家也都注重對于主體權(quán)益的制度化保護。因此，我國應(yīng)當建設(shè)保障信用主體合法權(quán)益的相關(guān)制度，完善社會信用體系。

二、主體權(quán)益和保護

（一）告知知情權(quán)

告知知情權(quán)是一項重要的主體權(quán)益，是指“信息主體有知曉其本人的信用信息相關(guān)采集和使用情況，以及本人的信用報告所記載信息的來源和出現(xiàn)變動的理由的權(quán)利?！薄Y(jié)合司法活動中對當事人權(quán)益保護的經(jīng)驗，筆者認為還應(yīng)包括主體有獲得懲戒內(nèi)容、理由以及取得救濟方式的告知的權(quán)利。

信用信息的準確是主體權(quán)益保護的基礎(chǔ)，為保障主體知情權(quán)，各地作出了“自然人有每年從收集其社會信用信息的機構(gòu)免費獲取本人信用報告”[4]的規(guī)定。而順應(yīng)當前電子化便民化社會信用建設(shè)的趨勢，各地還應(yīng)當在官方信用網(wǎng)站如“信用中國”上為民眾提供信息查詢服務(wù)。目前實踐中主體知情權(quán)相關(guān)的問題主要表現(xiàn)在信息采集上，即個人信息在未經(jīng)信息主體同意的情況下被采集。這是由于各平臺收集用戶信息時常以“概括性授權(quán)”方式，服務(wù)條款冗長復(fù)雜，個人無法理解其中權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系[5]，導(dǎo)致其信息在并不明知情況下被采集。另外，相關(guān)部門在失信懲戒作出后，應(yīng)對相對人進行告知，但在實踐中，由于告知規(guī)定的缺乏，出現(xiàn)了被懲戒人不知懲戒已作出的情況，引發(fā)了許多問題，甚至影響政府公信力。

因此，在當前我國推動社會信用立法的情勢下，為保護主體的告知知情權(quán)，首先在信息的收集使用領(lǐng)域應(yīng)當構(gòu)建完整的程序制度，包括在信息收集時告知相對人收集內(nèi)容、使用領(lǐng)域和存在的風險（指信息會作為失信懲戒的依據(jù)，因此應(yīng)保障內(nèi)容的準確性，相對人處分自己權(quán)利的保障）。相應(yīng)地，為確保有關(guān)部門對相對人就懲戒進行包括內(nèi)容和救濟的有效告知，需要對此在制度上加以規(guī)定。具體來看，首先應(yīng)明確具有告知義務(wù)的部門，從效率方面考慮可以由作出具體懲戒的部門進行告知。其次應(yīng)當對告知方式進行規(guī)定，這是對有效告知的保障;對于告知還應(yīng)當規(guī)定合理期限，這是異議權(quán)和救濟權(quán)得到保障的制度依據(jù);最后，鑒于將程序性權(quán)利的獲知義務(wù)歸于相對人的不合理性，還應(yīng)強調(diào)告知內(nèi)容中包括相對人表達異議、獲得救濟的程序性方法，這是對主體的知情權(quán)益的有效保障。

（二）信息更正權(quán)

在懲戒失信行為的同時也要保護主體的信息更正權(quán)。信息更正權(quán)是指主體發(fā)現(xiàn)其出現(xiàn)錯誤、不完整或者不時新的情況，可以向有關(guān)部門請求更正、補充、更新的權(quán)利。[6]

信息數(shù)據(jù)的準確性、及時性與完整性是失信懲戒機制得以運行的前提與基礎(chǔ)，然而當前信用數(shù)據(jù)不及時更新和數(shù)據(jù)錯漏的現(xiàn)象時有發(fā)生。因數(shù)據(jù)不正確而導(dǎo)致對信用主體失信行為的認定出現(xiàn)偏差，甚至錯誤執(zhí)行懲戒會對信用主體造成嚴重損害。

為保障主體的信息更正權(quán)，應(yīng)當允許信用主體向相關(guān)部門申請更正其不正確的個人信息，并且對于進行信息更正所需要的材

料以及申請流程進行詳細的說明，減少申請者因材料或申請流程的問題而造成信息不能及時更正的情況的發(fā)生。另外，相關(guān)部門審核、更正信息的期限也應(yīng)進行統(tǒng)一的規(guī)定，并建立責任制，這是對信用主體進行信息更正的有效保障，也是對相關(guān)部門的有效監(jiān)督。

（三）隱私權(quán)

隱私權(quán)是一種人格權(quán)，即“自然人的私人生活安寧與信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開”。[7]隱私權(quán)是一項非常重要的主體權(quán)益，由于失信懲戒中的一些具體制度會對相對人的隱私權(quán)造成損害，實踐中需要把握限度，合理設(shè)計相關(guān)制度。

失信懲戒制度中，合理公開失信行為人信息的懲戒方式的基礎(chǔ)是公共利益優(yōu)先原則。當個人的隱私權(quán)侵害到他人的合法權(quán)益或者公共利益時就會受到國家強制力的干預(yù)，并將其合理地讓渡。[8]在實踐中，各地在公開失信人名單時所把握的曝光尺度并不相同，其中最受爭議的就是對失信人照片、住址、工作單位等具體個人信息的公示。筆者認為，對于當事人肖像之類敏感具體的信息，在信用查詢網(wǎng)站等信用建設(shè)平臺進行公示是合理的，可以起到相應(yīng)的警示作用。然而，一些地區(qū)采取在火車站等人流密集場所滾動播放的形式公示信息則有違失信懲戒的比例原則，對于主體造成不應(yīng)有的損害，侵犯主體隱私權(quán)。

（四）陳述申辯權(quán)

陳述申辯權(quán)是一項非常重要的程序性權(quán)利，在失信懲戒程序中同樣需要有效保護。陳述申辯權(quán)是失信懲戒相對人對于相關(guān)部門作出懲戒措施的決定和行為陳述自己事實理由，表明自己意見的權(quán)利。該權(quán)利能夠在懲戒程序的初始階段起到保障相對人利益的作用。

應(yīng)當注意的是，主體進行陳述申辯的行為是懲戒程序的一個必要的實施環(huán)節(jié)，實踐中對該權(quán)利的保護存在的問題一是缺乏具體規(guī)定，二是將其視為一個可有可無的程序外行為而非必經(jīng)程序本身。如《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（旅辦發(fā)[2016）139號）第11條第2款規(guī)定，“當事人申辯期間不影響信息公布”。然而，鑒于信用評價公示后將產(chǎn)生“示眾效果”，陳述申辯期間信用評價結(jié)果不應(yīng)當公示。公示的信用評價信息須為確定的、無異議的信息，“異議不影響公開”的實踐做法是不恰當?shù)?。行政機關(guān)應(yīng)當依照標準和程序核實申辯內(nèi)容，對相對人進行異議結(jié)果的告知，若認為異議無效應(yīng)說明理由。[9]

另外，在失信懲戒中引入聽證程序也是值得嘗試的能有效保護主體權(quán)益的做法。域外經(jīng)驗中，美國食品藥物管理局（FDA）執(zhí)行懲戒相關(guān)的“黑名單”制度時，即給予當事人對事實材料有爭議時的聽證機會。[10]

（五）救濟權(quán)

一般的救濟權(quán)是指公民的權(quán)利受到損害或有阻礙實現(xiàn)其生存基本權(quán)利的情況出現(xiàn)，自力無法解決時，向國家和社會請求幫助的權(quán)利。[11]救濟制度是一項保護信用主體權(quán)益的關(guān)鍵性制度。筆者認為，建立權(quán)益救濟制度，給予失信懲戒主體向相關(guān)部門請求救濟的權(quán)利能夠減少信用主體權(quán)益受損狀況的出現(xiàn)。

目前，對信用主體救濟權(quán)的保護中存在的問題主要體現(xiàn)在救濟內(nèi)容告知不完善、救濟機構(gòu)獨立性不足和未規(guī)定損害賠償問題方面上。在認定失信行為結(jié)果后，相關(guān)部門具有向失信相對人告知救濟途徑的義務(wù)，但在實踐中，由于被告知的救濟相關(guān)內(nèi)容不夠具體，對應(yīng)采取哪種救濟方式與程序沒有明確指出，相對人并不能很好地維護自己的權(quán)益。另外，我國的救濟機構(gòu)普遍存在依附性強、獨立性不足的缺陷，相對人通過普通的行政復(fù)議或者行政訴訟行使救濟權(quán)效率較低。最后，現(xiàn)有失信懲戒機制中并沒有提及責任追究和損害賠償問題，對于被錯誤或不妥當?shù)貓?zhí)行懲戒的信用主體，其所受損害無法得到有效賠償。

因此，為保障主體獲得救濟的權(quán)利，筆者認為，首先應(yīng)當對救濟的方式進行具體明確的規(guī)定，通過告知相對人救濟時效限制和救濟方式選擇問題，避免失信相關(guān)人因為時效問題而錯過救濟的機會，避免“不知如何救濟”以及“不知向誰申請救濟”的現(xiàn)象發(fā)生。另外，對信用主體有可能因執(zhí)行主體的不當行為而受到損害的情況，需要建立的信用主體權(quán)益救濟制度還應(yīng)包括損害賠償問題的內(nèi)容，如對主體在執(zhí)行懲戒期間受到的名譽權(quán)以及其他的合法權(quán)益等損害問題進行賠償，應(yīng)當有統(tǒng)一的標準與規(guī)定。對應(yīng)地，信用主體享有求償權(quán)，一般由信用主體對決定和執(zhí)行失信懲戒的有關(guān)部門提出，前置為不符合標準的懲戒。實踐中，在失信懲戒違背比例原則（包括適當性原則、必要性原則、狹義比例原則、前置的目的正當性[12]）和失信懲戒錯誤的情形下，信用主體可以向決定或者執(zhí)行部門要求賠償損失，這是對主體權(quán)益的保護也是對部門行為的監(jiān)督。

（六）信用修復(fù)權(quán)

信用修復(fù)權(quán)是信用主體可以對于已被認定的失信，按照相關(guān)部門制定的規(guī)則與流程，采取承諾、改正、補償?shù)却胧?，修?fù)自身信用狀況的權(quán)利。而對被錯誤執(zhí)行懲戒的主體在其懲戒執(zhí)行期間所受到的名譽權(quán)、隱私權(quán)等損失，信用修復(fù)權(quán)還對應(yīng)著損害賠償。

失信懲戒的最終目的是促使失信者誠實守信，因此在懲戒失信的同時要同步建立信用修復(fù)制度，給予信用主體信用修復(fù)的機會和權(quán)利，使信用主體因失信行為而受到的資格、權(quán)利上的限制和不良社會評價解除、減少。[13]但是信用修復(fù)并不能是無條件的。筆者認為符合以下兩種條件可進行信用修復(fù)：對自身存在的失信行為進行了糾正并且該失信行為的不良社會影響已基本消除和作出不再發(fā)生類似失信行為的信用承諾且得到信息提供部門的認可。

對于如何進行信用修復(fù)，實踐中容易陷入只圍繞信用信息做文章的誤區(qū)，例如通過修改或屏蔽不良信用信息的手段來完成信用修復(fù)，但這并不能使失信人的信用價值得到提升。筆者認為，為了保護主體的信用修復(fù)權(quán)，應(yīng)建立一套有關(guān)信用修復(fù)的標準體系，對于信用修復(fù)的條件規(guī)定要具體到時效限制、數(shù)量限制、過程限制的內(nèi)容，在信用修復(fù)標準體系中要明確已被認定的失信行為經(jīng)多長時間才允許修復(fù)、同一失信行為在一定時間內(nèi)發(fā)生幾次不允許修復(fù)以及失信主體在改正失信行為之后還需要采取什么樣的行為措施才能進行修復(fù)的規(guī)定內(nèi)容。[14]而對于信用修復(fù)的程序與方式，從效率上看應(yīng)采取分類的方法，不同的失信行為類型采取不同的信用修復(fù)的方式，不同的修復(fù)方式相對應(yīng)不同的修復(fù)程序。這既是對信用修復(fù)程序效率的有效化，也是對信用主體享有信用修復(fù)權(quán)的有效保障。

（七）涉及第三人權(quán)益的內(nèi)容

責任自負原則是民法的一項基本原則，也是在失信懲戒制度

建設(shè)中需要沿襲的原則內(nèi)容。應(yīng)當明確的是，失信懲戒的運行機制在于對違反信用相關(guān)規(guī)定的“失信人”采取使其喪失部分權(quán)利的懲罰方式，以達到懲戒目的和懲戒效果，本質(zhì)是“失權(quán)”。目前，在制度上將失信人“失權(quán)”擴大到相關(guān)非失信人“失權(quán)”的主要是《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》和其他規(guī)定中對失信人子女人讀高消費學校的限制性條款，相關(guān)實例也數(shù)見于報端。從學理上看，該擴大是從“因為責任的失權(quán)者”到“因為牽連的失權(quán)者”，而“牽連者之所以遭受失權(quán)，潛在的理由是他們與責任者是一個經(jīng)濟共同體”。”由此可見，不超出懲戒目的的經(jīng)濟范圍是非失信人作為經(jīng)濟共同體成員承擔失權(quán)責任的限度，也是責任自負原則能夠擴張的限度。但在實踐中，一些地方性的規(guī)范對“限制就讀高消費學?！边M行了擴張，將父母的信用記錄作為正常入學時需要提供的文件或者作為就讀教育資源較好學校的門檻，這些規(guī)定侵犯了失信人近親屬的合法權(quán)益，不應(yīng)作為對失信人實施懲戒的措施。

從失信懲戒種類的角度看，此類與非失信人相關(guān)的懲戒屬于限制行為罰中限制個人與金融相關(guān)的行為，即限制高額消費，[16]那么從規(guī)范緣由和目的上是對失信人個人金融行為的限制，對于失信人未成年子女人學高消費學校的規(guī)定在其之內(nèi)，但對于其子女正常的入學教育甚至成年子女的大學入學則不應(yīng)采取限制，否則便是損害其合法權(quán)益。

為達到保護非失信人合法權(quán)益的目的，地方政府和部門在制定規(guī)則時應(yīng)當符合法定程序和位階的要求，更重要的是建立起針對制度本身的糾錯機制。另外，由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，地方立法執(zhí)法水平也不一，對于如何規(guī)定失信懲戒的具體措施需要建立一個標準化的立法規(guī)范，并且對特定種類的懲戒需要采取法律保留，這樣才能有效保障相關(guān)非失信人的權(quán)益不受侵犯。

（八）其他權(quán)益保護相關(guān)制度

劃分執(zhí)行懲戒的部門權(quán)責界限對于保護主體權(quán)益有重要意義。執(zhí)行懲戒部門也是失信懲戒的參與主體，其行為在認定與執(zhí)行失信懲戒起到十分重要的作用，因此應(yīng)當對相應(yīng)部門的權(quán)責界限進行明確的劃分，減少因執(zhí)行部門的越權(quán)或缺位造成失信行為的認定結(jié)果出現(xiàn)偏差甚至錯誤的現(xiàn)象發(fā)生，這是對信用主體合法權(quán)益的有效保障。

為了保護主體的合法權(quán)益不受侵犯，失信懲戒機制中還應(yīng)同步設(shè)立守信激勵機制，給予守信主體一定的優(yōu)先便利機會，比如建立行政許可審批“綠色通道”、對其優(yōu)先提供公共服務(wù)便利以及降低信用優(yōu)秀主體的交易成本等，這對信用主體保持守信的態(tài)度具有促進的作用，有利于形成誠實守信的社會氛圍。

“聯(lián)合懲戒”是近年來大力推動的信用建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，在一些重點領(lǐng)域進行的多部門、多行業(yè)、多領(lǐng)域聯(lián)合懲戒取得了一定成效。但是由于缺乏一致的指導(dǎo)和規(guī)范法律，部門之間協(xié)調(diào)不夠，執(zhí)行問題時有發(fā)生，對主體權(quán)益造成了損害。因此，統(tǒng)一的程序與標準的制定是聯(lián)合懲戒制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。另外，鑒于聯(lián)合懲戒制度涉及多部門聯(lián)合行政，“一事不再罰”原則尤為關(guān)鍵，對失信主體的某一失信行為不得多次執(zhí)行“聯(lián)合懲戒”，而在已經(jīng)開始的聯(lián)合懲戒中也不應(yīng)允許其他懲戒部門新介入。

完善自然人失信懲罰的退出機制是信用建設(shè)體系得以有效運行的基礎(chǔ)。對于滿足已完成法定義務(wù)、符合信譽罰移除條件等情形的信用主體應(yīng)當及時結(jié)束懲戒程序，有利于限制執(zhí)行機關(guān)權(quán)力，保障主體合法權(quán)益。

三、結(jié)語

失信懲戒機制是對信用主體失信行為進行懲戒的一種制度安排，具有懲罰、震懾和教育功能，是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。信用主體權(quán)益保護是失信懲戒機制運行過程中不可忽視的重要問題，而目前我國由于制度建設(shè)等諸多方面的不足，存在懲戒不當、懲戒錯誤等侵犯主體權(quán)益的現(xiàn)象。因此，我國在推進失信懲戒機制運行的同時應(yīng)當要建立主體權(quán)益保護的相應(yīng)機制，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，通過制度安排將保護主體權(quán)益的措施具體化，使主體的知情權(quán)、隱私權(quán)、信用修復(fù)權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)益得到有效的保護。

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