我國基層矛盾化解機制的價值分析

張文匯

摘要：我國的矛盾糾紛多元化解機制的形成是國家理性建構的產物?，F(xiàn)代化轉型期，利益主體日益多元、社會階層分化加劇，基層矛盾呈現(xiàn)出許多新特點，甚至出現(xiàn)了非程序化和失范性特點①基層矛盾化解機制是多種糾紛解決方式相互聯(lián)系銜接的系統(tǒng)工程，多元主體有著多元價值取向，深入分析考察基層矛盾化解機制的主要特征，對于滿足多元訴求，彌補訴訟不足，增強社會互信，實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)同互動，對于激發(fā)社會內生動力，促進社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

關鍵詞：基層矛盾;化解機制;特點;價值分析

現(xiàn)行的基層矛盾化解方式主要有人民調解、司法調解、行政調解和仲裁等制度性安排。為緩和法理與人情之間的張力，克服國家法的剛性，彌補民間規(guī)范的短板，我國在基層矛盾治理實踐中對民間規(guī)范予以兼顧，②在逐步推進的矛盾化解實踐中，形成了以調解為中心的人民調解、行政調解與司法調解（包括仲裁調解在內）的聯(lián)動配合“大調解”格局，在此基礎上，構建了矛盾糾紛多元化解機制，這種制度安排在基層矛盾治理中發(fā)揮著積極作用。黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出要建立“完善調解，仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制”，對基層矛盾化解機制的建設提出了更高要求。

一、基層矛盾化解機制的現(xiàn)實性考察

我國是一個典型的由政府主導經濟社會發(fā)展的國家，政府在維護社會公平正義、實現(xiàn)和諧穩(wěn)定方面承擔著重要責任?；鶎诱谖覈囿w系中處于核心地位，在基層矛盾治理中有舉足輕重的作用。多元糾紛化解機制的形成有一個過程，它是在發(fā)揮人民調解作用的基礎上，綜合政府公權力的強制維穩(wěn)功能而形成的工作體系。2009年7月我國最高人民法院頒發(fā)了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，對各種糾紛解決方式的有效整合提供了整體性的框架，也為各種單一解紛方式提供了一個有效的制度整合平臺，有利于民間力量和人民群眾作為主體參與糾紛解決和社會管理，也為日益復雜的糾紛解決提供了制度保障。2015年，中辦、國辦下發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》通知，確定了“堅持黨委領導、政府主導、綜治協(xié)調，充分發(fā)揮各職能部門作用”工作原則，提出了堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，建立健全有機銜接、協(xié)調聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制，可以說是新時期指導基層矛盾治理的指導性文件。當前黨政主導下的多元糾紛化解機制著力做好以下幾點：一是加強各類調解資源的整合。依托基層綜治中心和網格化管理體系，充分“發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織在基層矛盾糾紛化解中的領導核心作用”，運用法治思維和法治方式積極參與矛盾糾紛化解。二是形成矛盾化解的多元合力。在基層矛盾化解方式上，堅持“三調聯(lián)動、形成合力”，推動“人民調解、行政調解、司法調解銜接聯(lián)動，促進調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接”，健全行政調解制度，拓展司法調解范圍，賦予了調解作為前置程序職能，建立訴調對接、檢調對接、公調對接、訪調對接等。三是強化社會參與。強調發(fā)揮群團組織、社會團體和行業(yè)協(xié)會等社會力量在矛盾糾紛多元化解體系中的補充作用，政府通過積極培育行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織，拓展人大代表、政協(xié)委員，律師、法律服務工作者、公證員等社會人士等多方參與矛盾糾紛化解的途徑，鼓勵和支持通過設立調解工作室等方式開展矛盾糾紛化解工作。基層矛盾治理已由人民調解、綜合治理等轉向法治化的多元化解方式，基本形成了矛盾糾紛多元化解工作格局。

二、基層矛盾化解機制的主要特點

我國現(xiàn)行的基層矛盾化解機制以“矛盾糾紛多元化解機制”為主，以本土法律文化為根基，其化解矛盾的原則由強制性轉變?yōu)楹献餍?，有著明確的目標導向。要實現(xiàn)對現(xiàn)行矛盾化解機制的完善和發(fā)展，必須對其主要特征有準確把握和深刻理解。

（一）以本土的法律文化為根基。通常在考察法律秩序時，人們會注重兩個方面的問題，一個是制度，一個是文化;制度可以進行合理設計，解決具體問題，而文化是解決法律的正當性問題。在法律現(xiàn)象中，制度與文化往往交織在一起，在制度的底層流淌著文化因素，文化的遺傳基因對制度設計起著造型作用。法律文化是一個國家或民族在長期的生產生活中形成的具有相對穩(wěn)定的、共同認可的行為規(guī)范，規(guī)定著人們權利義務關系的一種文化現(xiàn)象?！爸袊鴤鹘y(tǒng)的法律制度和文化，以及在這一文化中積累起來人們的行為規(guī)范、行為模式和法律觀”深刻影響著人們的思想觀念，規(guī)范著中國社會生活的許多方面。③費孝通認為，“禮是傳統(tǒng)”，“傳統(tǒng)是社會所累積的經驗”，“文化就是一種傳統(tǒng)”，禮是社會公認的行為規(guī)范。因此可以認為“禮”、“和”文化是我國傳統(tǒng)的法律文化的組成要素，我國的“禮治秩序”是傳統(tǒng)法律文化的表現(xiàn)形式，“厭訟”和“息訟”心理是在我國這種特有的人際關系的“差序格局”下所形成的特有的心理特質，是建構矛盾糾紛多元化解機制的心理基礎，也是形成“禮”與“和”調解理念的基礎。依禮治律、禮法合一、追求無訟、調處息爭是傳統(tǒng)法律文化的特點，在“禮治”秩序下，強調的是凡事均要有節(jié)制、分寸，要禮讓、謙和;謙讓、和氣、不爭，這既是個人的美德，也是一個地方的良好風氣所在。我國的“禮治秩序”是一個長期積淀的過程，其傳承也是潛移默化內化于心的過程，要求人們注重修身、克己，這也為我國矛盾糾紛多元化解機制的產生和發(fā)展提供了豐厚的文化基礎。

（二）依存的社會基礎具有傳統(tǒng)性。我國基層矛盾化解機制的目的是為了最大限度地消除不和諧因素，解決影響社會穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎性問題，確保社會安定有序和國家長治久安，“定紛止爭”是其目標導向?！罢{解”是目前實現(xiàn)“定爭止紛”的主要方式，是現(xiàn)行基層矛盾化解機制的基礎，這既是對我國傳統(tǒng)文化基因的適應，也是在基層治理實踐基礎上的探索創(chuàng)新。在現(xiàn)代化轉型中，我國社會結構發(fā)生了重大變化，但傳統(tǒng)的“熟人社會”的特質依然深刻影響著人們的思維方式和行為模式?！笆烊岁P系是一種信任關系，是人們對安全和秩序的本能要求，相反，陌生人和陌生的環(huán)境總是充滿著不安全?！雹芏笆烊松鐣备且环N人情社會，使法情理相結合的調解有了存在的社會基礎，這也決定了以調解為基礎的基層矛盾化解機制的可行性。我國歷來有“皇權不下縣”之傳統(tǒng)，縣域具有相對的獨立性和自治性，而在相當長一段時期內，我國泛政治化現(xiàn)象嚴重，社會動員和社會控制也一度被強化，為維護基層政權穩(wěn)定，基層政府對矛盾糾紛曾采取控制、壓制甚至打擊手段進行處置。現(xiàn)行的基層矛盾化解機制正是在更高層次上實現(xiàn)對基層自治回歸，其職能正朝著提高社會自我管理能力和激發(fā)社會活力的方向轉變。

（三）以黨政為主導的化解機制。多元矛盾糾紛化解機制是增強社會發(fā)展活力、提高社會治理水平的保障措施，只有多樣化、多元化才能激發(fā)社會活力。我國現(xiàn)行的基層矛盾化解機制“堅持黨委領導、政府主導、綜治協(xié)調，充分發(fā)揮各部門職能作用，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織在基層矛盾糾紛化解中的領導核心作用，引導社會各方面力量積極參與矛盾糾紛化解，”規(guī)定了當前的化解機制是以黨政為主導的多元矛盾化解主體，其發(fā)展完善需要黨政牽頭主導，這也是由我國“強政府一弱社會”的現(xiàn)實國情所決定的。改革開放以來，國家就必須要在成本、利益和風險各方面的綜合評估中，準確務實地找出解決問題的策略。而這一策略的前提是必須保持政治與社會穩(wěn)定，只有穩(wěn)定的政治環(huán)境，才能避免極端事件發(fā)生，使全面深化改革得以順利推進。⑤維護政治穩(wěn)定，加強社會治理、擔起社會調節(jié)任務是政府的責任，“培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間，是政府主導推動社會治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)?！雹尬覈鐣陌l(fā)展滯后于經濟發(fā)展，社會組織在基層治理中所發(fā)揮的力量薄弱，行業(yè)性專業(yè)性調解組織的發(fā)展不足;同時，基層調解組織體系不完備，部分基層調解組織存在軟弱渙散現(xiàn)象，基層調解員隊伍整體素質不高、專業(yè)水平較低;另外，各種調解方式銜接不暢，機制聯(lián)動還有待于完善。由此，多元化解機制從形成、發(fā)展完善到發(fā)揮實效，都需要在黨政主導下，社會多元主體通力配合、協(xié)同推動。

三、基層矛盾化解機制的價值分析

我國的矛盾糾紛多元化解機制的形成是國家理性建構的產物，它既適應人民群眾的價值判斷，又體現(xiàn)了國家治理和基層治理新理念。⑦基層矛盾化解機制是多種糾紛解決方式相互聯(lián)系銜接的系統(tǒng)工程，多元主體有著多元價值取向，但機制設計的最終目標是以人民為中心，以維護社會公平正義為指向，強調協(xié)商與合作，統(tǒng)籌協(xié)調協(xié)同處理基層矛盾糾紛，尋求“最大公約數(shù)”，達成解決矛盾共識。

（一）有效滿足多元化需求。在一個開放的社會文化中，價值觀必然趨向多元化，也決定了選擇的多元化傾向。而隨著傳統(tǒng)社會結構的解體，原有的經濟基礎發(fā)展了變化，原來的社會關系網絡被割裂，“單位人”向“社會人”轉化，社會階層分化，利益主體趨向多元，多元化的社會主體關系往往導致多元化的權利義務關系，直接導致了不同的利益主體的多元利益訴求，決定了其價值偏好和行為選擇的多樣性，僅靠單一的化解方式或司法途徑，難以適應矛盾主體的價值偏好，難以應對基層矛盾的復雜化多樣化。正在構建完善的基層矛盾糾紛多元化解機制是符合這一要求的矛盾化解綜合協(xié)調系統(tǒng)，在滿足社會主體多樣的同時，整合各種資源達到定紛止爭的目的。⑧這種機制更崇尚當事人的自主選擇性，由雙方當事人合意決定，在法律框架內有更大的靈活運用空間，易于達成共識，避免了法律強制的作用，使矛盾糾紛一次性解決，減少了為之繼續(xù)尋求司法救濟的可能性。

（二）彌補訴訟機制的不足。改革開放以來，社會現(xiàn)代化轉型所致的新問題新矛盾層出不窮，我國的法律體系在不斷的完善中，由于現(xiàn)代意義上的民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法等概念及基本要義均移植于西方，其基本內涵和訴訟程序的設計原理與傳統(tǒng)法律文化觀念有一定差異。法律本身天然的滯后性決定了法官在審理新型案件時，因無現(xiàn)行法律依據(jù)可循而陷入尷尬境地，而以現(xiàn)有的法律依據(jù)進行判決往往難以達到預期效果，很難令當事人信服;同時，基層法院由于人員力量薄弱，訴訟壓力不斷加大，隨著法院受案數(shù)量的增加，“案多人少”的困難一時難以克服，司法資源緊張，積案堆壓、超期審理現(xiàn)象時有發(fā)生，審理質量也難以得到保證，從而導致涉法涉訴類信訪事件愈發(fā)突出。選擇以調解為基礎的多元化解機制可以避免法律規(guī)定不明確帶來的不確定審判。雙方當事人通過選擇調解方式，相互讓度部分權利而獲得妥協(xié)和諒解，有助于修復人際關系，避免“對簿公堂”的沖突，更避免了沖突的加劇、升級或范圍擴大等不良社會影響。訴訟制度本身存在的固有頑疾，如程序公正與實體公正、法律真實與客觀真實、法律規(guī)定與傳統(tǒng)道德習慣等之間的矛盾，這些客觀存在的弊端僅通過民事訴訟制度改革難以根除。⑨因此，多元化解機制能很大程度上起到案件分流作用，緩解訴訟制度立法滯后及“訴累”矛盾等，將糾紛化解在基層、解決在萌芽，使司法資源得到合理使用，切實發(fā)揮維護社會公平正義的最后一道防線作用。

（三）緩和社會關系，增強社會互信。在國家制度體系中，法律和制度等顯性規(guī)范在約束社會行為中發(fā)揮著重要作用，而道德和習慣養(yǎng)成等隱性規(guī)范在社會規(guī)范中的作用也不可小覷。在國家權力架構中，人民群眾游離于權力中心之外，成為事實上的弱勢群體，隨著法治化進程的推進，人們的權利意識日益覺醒，積淀在思想意識深處的“和”、“合”文化與“無訟”思想與現(xiàn)代權利意識相互博弈，非理性因素與法治意識相互交織，反而出現(xiàn)了“規(guī)則越多，秩序越少“的悖論。我國現(xiàn)行的嵌合在基層的多元矛盾糾紛化解機制，已經走出了之前“層層施壓”的維穩(wěn)邏輯，更注重以調解方式達到利益平衡和實質正義，在韌性規(guī)范社會秩序方面發(fā)揮著重要作用，能最大限度地減少不必要的矛盾和摩擦，以降低社會風險和社會運行成本，在一定程度上契合了人們傳統(tǒng)的文化觀，更有利于構建和諧的人際關系，增強社會成員的價值認同感、獲得感、幸福感。

[注釋]

①王利明：《法治：良法與善治》，北京大學出版社，2015年版，第21頁。

②謝小芹：《“選擇性親和”：“規(guī)則延伸”“規(guī)則通融”和“規(guī)則生成”》，載自周贅主編：《廈門大學法律評論》（第23輯），廈門大學出版社，2013年。

③蘇力：《法治及其本土資源》，北京大學出版社，2015，第57頁。

④賀海仁：《無訟的世界：和解理性與新熟人社會》，北京大學出版社，2009，第104頁。

⑤蕭功秦：《新威權主義如何走向民主》，網載：http：//www.aisixiang. com/data/97524. html.

⑥張一：《創(chuàng)新社會治理體制要充分發(fā)揮政府主導作用》，《光明日報》，載于求是網，2015-03-17，http：//www.qstheory.cn/freelv/2015-03/17/c 1114669102. htm.

⑦鄧少君：《風險視域下的基層矛盾治理研究》，武漢大學博士學位論文，2016年，第162頁。

⑧于佳：《論建立和完善我國非訴訟調解機制》，遼寧師范大學碩士學位論文，2006年，第3-4頁。

⑨沈靜：《多元糾紛解決機制的探討》，復旦大學法學院碩士學位論文，2011年，第16頁。