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    新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的實(shí)踐研究

    2019-07-12 02:23:57劉瓊
    兵團(tuán)黨校學(xué)報(bào) 2019年3期
    關(guān)鍵詞:法治化生態(tài)文明新疆

    [摘要]近年來,新疆地區(qū)把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度,在重視程度上超過歷史上任何一個(gè)時(shí)期,且明確把“努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好”作為到2020年的“四個(gè)努力實(shí)現(xiàn)”之一。法治是生態(tài)文明建設(shè)的保障,生態(tài)文明建設(shè)只有在法治化道路上,才能真正實(shí)現(xiàn)。新疆地區(qū)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的過程中,自上而下做了大量的努力和實(shí)踐,也取得了一定的成效,但仍有其短板和不足,在今后的實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法工作、提升執(zhí)法力度、加強(qiáng)法治宣傳等方面予以努力,結(jié)合區(qū)情實(shí)際走開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的道路,加強(qiáng)新疆的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè),建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系。

    [關(guān)鍵詞]新疆;生態(tài)文明;法治化;實(shí)踐

    [中圖分類號(hào)]D922.68? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274(2019)03—0087—06

    [作者簡(jiǎn)介]劉瓊,女,兵團(tuán)黨委黨校法學(xué)教研部講師,研究方向:行政法學(xué)。

    一、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化概述

    (一)新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的基本現(xiàn)狀

    黨的十八大以來,特別是自治區(qū)第九次黨代會(huì)以來,新疆地區(qū)各級(jí)各部門均把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度,明確把“努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好”作為到2020年的“四個(gè)努力實(shí)現(xiàn)”之一。自治區(qū)環(huán)境保護(hù)工作積極踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,這不僅是“五位一體”總體布局的要求,也是服務(wù)和改善民生的重要手段。截至目前,新疆地區(qū)已有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)15個(gè),自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)14個(gè);已創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)縣(區(qū))1個(gè)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè);創(chuàng)建自治區(qū)級(jí)生態(tài)縣11個(gè)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)162個(gè)、生態(tài)村1201個(gè)。①經(jīng)過近年來的集中整治與改善,“目前新疆地區(qū)的空氣質(zhì)量正在逐年好轉(zhuǎn);湖庫水質(zhì)總體質(zhì)量為輕度污染,集中式飲用水水源地水質(zhì)總體為優(yōu);城市聲環(huán)境質(zhì)量較好;輻射環(huán)境質(zhì)量總體良好;生態(tài)環(huán)境狀況總體穩(wěn)定向好;全區(qū)未發(fā)生較大及以上級(jí)別突發(fā)環(huán)境事件。”②

    (二)新疆地區(qū)生態(tài)問題的主要表現(xiàn)

    1.土地沙化。新疆目前是我國荒漠化面積最大、危害最重的省份,當(dāng)前新疆地區(qū)已沙化的土地面積為70多萬平方公里,且每年沙化土地面積達(dá)到104平方公里,流沙逐步逼近道路、交通設(shè)施和村莊,每年因風(fēng)沙危害造成的直接損失達(dá)幾十億元。雖然近年來防沙治沙工作取得了顯著的成效,但沙化形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

    2.草場(chǎng)面積減少、超載和退化現(xiàn)象嚴(yán)重。由于畜牧業(yè)的迅速發(fā)展,新疆多地草場(chǎng)退化速度加劇,原有的植被體系遭到了嚴(yán)重破壞,一些稀有野生動(dòng)物的生活環(huán)境也隨之不復(fù)存在。以庫魯斯臺(tái)草原為例,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,20世紀(jì)80年代初該草原的實(shí)際載畜量為25萬頭(只),而近幾年這一數(shù)字則一度飆升至 45萬頭(只),草場(chǎng)處于嚴(yán)重超載狀態(tài),致使草場(chǎng)退化、沙化嚴(yán)重。①

    3.水環(huán)境問題突出。新疆水資源十分緊缺,同時(shí)水資源時(shí)空分布不均,呈現(xiàn)春旱、夏洪、秋缺、冬枯。自凈能力低,遭污染難治理。嚴(yán)重的水資源危機(jī)已經(jīng)成為制約新疆經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的最大“瓶頸”。

    4.生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。目前,新疆已有83種動(dòng)物被收錄入《中國瀕危動(dòng)物紅皮書》,約占全國總量的15.4%,其中新疆野馬、賽加羚羊已難覓蹤跡,有著“水中大熊貓”之稱的扁吻魚(新疆大頭魚),已在原最大產(chǎn)地博斯騰湖絕跡。無節(jié)制地開發(fā)利用,使不少生物的資源優(yōu)勢(shì)迅速劣變,一些地方品種正在逐漸滅絕。

    (三)新疆地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化情況

    新疆地區(qū)圍繞生態(tài)文明法治化建設(shè)進(jìn)程做了大量工作。如法院系統(tǒng)“三審合一”提速生態(tài)文明建設(shè)司法保障,目前,新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院對(duì)新疆第一審環(huán)境民事公益訴訟案件實(shí)行了跨區(qū)域集中管轄,將與環(huán)境資源關(guān)系密切的刑事、民事、行政案件“三審合一”,提速環(huán)境司法保障,印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(試行)》,根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況,跨行政區(qū)劃分為北疆、南疆、東疆三大片區(qū),確定三家中級(jí)法院分別集中管轄所屬區(qū)域的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。同時(shí),出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院審判執(zhí)行業(yè)務(wù)庭職能調(diào)整方案》,規(guī)定高院環(huán)境資源庭審理環(huán)境刑事、民事、行政案件具體的受案范圍,對(duì)新疆各級(jí)人民法院審理環(huán)境資源案件有示范、指導(dǎo)性的作用。[1]

    此外,各級(jí)各部門通過強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制等措施,形成資源環(huán)境監(jiān)管合力,全面形成打擊違法犯罪、保護(hù)合法權(quán)益的聯(lián)動(dòng)工作新模式、新體系,為推進(jìn)新疆生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障。這一系列舉措都充分體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向、深厚的民生情懷、強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng),充分彰顯了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。

    二、新疆地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的主要做法

    (一)高度重視,堅(jiān)決貫徹生態(tài)文明寫入憲法的國家意志

    在2012年之前,雖然我國已經(jīng)有了多部生態(tài)環(huán)境資源法律,但當(dāng)時(shí)生態(tài)文明建設(shè)還沒有納入中國特色社會(huì)事業(yè)“五位一體”總體布局,直到2012年黨的十八大勝利召開,生態(tài)文明建設(shè)首次寫進(jìn)了黨章。2017年,黨的十九大結(jié)合十八大以來生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的具體實(shí)踐,再次修改了黨章,將實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)、建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國等內(nèi)容寫進(jìn)黨章。生態(tài)文明進(jìn)入黨章,就具有了黨內(nèi)法規(guī)的約束力,從此生態(tài)文明建設(shè)不再是某一個(gè)或幾個(gè)部門的事情,而成了全黨的政治追求、政治任務(wù)和政治紀(jì)律。

    2018年3月11日,十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》,生態(tài)文明歷史性地寫入憲法。新疆地區(qū)2018年7月6日召開了全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì),對(duì)建設(shè)美麗新疆做出了具體的安排部署,從樹立新發(fā)展理念、嚴(yán)守生態(tài)紅線底線、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面推進(jìn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、提高環(huán)境治理能力和水平、抓好中央環(huán)保督察組反饋問題整改等七個(gè)方面對(duì)新時(shí)期的新疆生態(tài)保護(hù)工作提出了要求,圍繞“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針,為推進(jìn)新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了系統(tǒng)的遵循,明確提出了良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生福祉,制度建設(shè)是解決生態(tài)環(huán)境問題的重要方式,通過法治、行政、經(jīng)濟(jì)手段,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)生活方式,實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展;不斷推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù),維護(hù)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定;重視環(huán)保督察反饋,建立責(zé)任機(jī)制,跟蹤問責(zé)。多效并舉,兵地聯(lián)動(dòng),為老百姓提供天藍(lán)水碧、健康自然的生活環(huán)境。

    (二)完善制度,為新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化提供保障

    在新疆維吾爾自治區(qū)黨委八屆八次全委(擴(kuò)大)會(huì)議上,《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治疆建設(shè)法治新疆的意見》審議通過。標(biāo)志著新疆將加強(qiáng)生態(tài)文明法治保障,建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境生態(tài)、節(jié)能減排等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù),提供有力的法治保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù);加快實(shí)施功能區(qū)規(guī)劃,建立完整科學(xué)的地方性生態(tài)文明法規(guī)體系,系統(tǒng)梳理,科學(xué)立法;加強(qiáng)生態(tài)文明法治保障,在自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、開發(fā)、使用、恢復(fù)等方面設(shè)立規(guī)范制度,同時(shí)建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理制度和區(qū)域間環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法合作機(jī)制;嚴(yán)厲查處破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的違法行為,不斷完善和落實(shí)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案;實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、自然資源開發(fā)補(bǔ)償制度、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度,把自然資源資產(chǎn)使用保護(hù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的范圍之內(nèi),建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

    (三)高位推動(dòng),頂層設(shè)計(jì)指明方向劃定底線

    新疆是祖國西北生態(tài)安全的屏障。2014年5月召開的第二次中央新疆工作座談會(huì)更是把新疆生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度,會(huì)議明確指出:“新疆的發(fā)展要充分考慮生態(tài)環(huán)境特點(diǎn),更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù),堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù),在保護(hù)中發(fā)展,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”2017年3月,在參加十二屆全國人大五次會(huì)議新疆代表團(tuán)審議時(shí),習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),嚴(yán)禁‘三高項(xiàng)目進(jìn)新疆,加大污染防治和防沙治沙力度,努力建設(shè)天藍(lán)地綠水清的美麗新疆。”總書記的殷殷囑托體現(xiàn)出對(duì)新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的高度關(guān)切和重視。把生態(tài)文明建設(shè)擺在新疆工作的重要位置來抓,不斷完善和落實(shí)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī),既是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的基本路徑,也是深化依法治國實(shí)踐、建設(shè)法治新疆的必然要求。

    2015年開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為史上最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)法,通過明確地方政府定位、加強(qiáng)監(jiān)管部門責(zé)任,為建立起措施更全、處罰更嚴(yán)、責(zé)任更明的環(huán)境保護(hù)法律體系提供了基礎(chǔ)。2016年3月,自治區(qū)黨委、人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》,對(duì)新疆地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)工作進(jìn)行更加符合新疆實(shí)際情況的部署,為加快形成具有新疆特色的生態(tài)文明建設(shè)體系奠定了基礎(chǔ);2016年12月,新疆維吾爾自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了新修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》;2017年,新疆自治區(qū)黨委辦公廳、人民政府辦公廳先后印發(fā)了《自治區(qū)實(shí)施〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)〉細(xì)則》和《關(guān)于印發(fā)〈自治區(qū)各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)〉的通知》,進(jìn)一步完善了環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制,確立了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)的理念。據(jù)統(tǒng)計(jì),黨的十八大以來,新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的各類文件共計(jì)102部,為全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化、規(guī)范化提供了制度依托。

    (四)大力整改,嚴(yán)格依法依規(guī)整治生態(tài)環(huán)境污染問題

    堅(jiān)持規(guī)劃先行、以規(guī)劃引領(lǐng)開發(fā)和相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)等是新疆地區(qū)處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系的重要遵循和行動(dòng)指南。[2]經(jīng)過多年實(shí)踐,自治區(qū)黨委提出的一系列科學(xué)理念正開花結(jié)果:各級(jí)黨委、政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和責(zé)任明顯增強(qiáng),全社會(huì)關(guān)心支持參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的氛圍日益濃厚,通過強(qiáng)有力的整改整治,生態(tài)環(huán)境污染問題得到有效解決。例如,烏魯木齊市中心城區(qū)供暖已實(shí)現(xiàn)清潔能源全覆蓋,2017年,烏魯木齊市拆改3.2萬臺(tái)燃煤供熱設(shè)施,新增清潔能源供熱面積373萬平方米。深化大氣污染防治,抓好重點(diǎn)區(qū)域同防同治,嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)區(qū)域大氣污染物排放特別限值,加快推進(jìn)燃煤電廠節(jié)能改造,推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放,從部署、監(jiān)督、整改、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)都依法辦事。

    三、新疆推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化取得的成效

    (一)新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)已基本實(shí)現(xiàn)有法可依

    在現(xiàn)行的新環(huán)保法修改期間,恰逢黨的十八大和十八屆三中全會(huì)相繼召開,各級(jí)各部門對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有了更深刻的認(rèn)識(shí),提出了新的更高要求。反映在國家立法層面,就是新環(huán)保法改變立法思路,將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的。此后,新修改的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等,都開宗明義地提出了生態(tài)文明的立法目的。不僅如此,國務(wù)院自2013年以來相繼發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求。十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念,體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。2017年兩會(huì)期間通過的《民法總則》,也更加注重實(shí)踐綠色發(fā)展,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)代際公平。

    新疆地區(qū)堅(jiān)定踐行“綠水青山就是金山銀山,冰天雪地也是金山銀山”的理念,生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)文件出臺(tái)頻度之密前所未有,在不斷完善制度的同時(shí),推出一批具有標(biāo)志性、創(chuàng)新性的實(shí)踐舉措。2017年6月,自治區(qū)人民政府出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)控制污染物排放許可制實(shí)施方案》,為建立固定污染源實(shí)施全過程和多污染物協(xié)同控制體系,實(shí)現(xiàn)“一證式”環(huán)境管理奠定了基礎(chǔ)。同年,自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》,進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理。此外,新疆出臺(tái)的《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)輻射污染防治辦法》等一系列法規(guī)和規(guī)范性文件,為新疆落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障,為實(shí)現(xiàn)新疆環(huán)境保護(hù)法治化、規(guī)范化、科學(xué)化管理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    (二)法治手段成為新疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)的重要力量

    在生態(tài)文明建設(shè)被高度重視的情況下,法治化程度日益彰顯出強(qiáng)有效的力量。法律法規(guī)的強(qiáng)制屬性在環(huán)境保護(hù)中體現(xiàn)出特殊功能:一是懲罰功能,它主要表現(xiàn)為對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為采取必要的懲罰措施,如對(duì)破壞環(huán)境的個(gè)人或企業(yè)處以嚴(yán)厲的刑罰、收取高額罰金等;二是威懾功能,通過法律的強(qiáng)制性使人們不敢肆意破壞生態(tài)環(huán)境。[3]在2018年6月新疆召開的全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,更是突出強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)守生態(tài)紅線底線,打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),并結(jié)合區(qū)情實(shí)際,制定出臺(tái)了全方位的規(guī)范性文件,為打好四場(chǎng)標(biāo)志性重要戰(zhàn)役提供了有力的武器:制定《自治區(qū)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》,使大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善,打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn);制定《自治區(qū)水污染防治工作方案》,確保全區(qū)水域生態(tài)環(huán)境狀況向好,打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn);制定《自治區(qū)土壤污染防治工作方案》,保障全疆土壤環(huán)境安全,打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn);通過《自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》,改善農(nóng)村群眾居住生活條件,留住鳥語花香、田園風(fēng)光。這些都充分說明,新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化進(jìn)程明顯加快,法治手段已成為新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。

    (三)新疆地區(qū)的生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制逐步確立

    在2017年9月,中央第八環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐新疆一個(gè)月,期間新疆地區(qū)以中央環(huán)保督察為契機(jī),對(duì)群眾反映的環(huán)境問題對(duì)照檢查,能夠立即采取措施整改到位的立即整改;對(duì)短期內(nèi)難以整改到位的,從源頭上完善制度、堵塞漏洞;對(duì)新發(fā)現(xiàn)、新出現(xiàn)的問題及時(shí)研究,制定具體管用的解決辦法,著力構(gòu)建保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長效機(jī)制,讓綠色發(fā)展根植于心。在督察組進(jìn)駐期間,中央環(huán)保督察組移交了共計(jì)34批2877件轉(zhuǎn)辦件;責(zé)令整改企業(yè)2182家,行政處罰548家,處罰金額合計(jì)6820.41萬元;立案?jìng)刹?件,行政拘留22人,刑事拘留3人,約談163人,執(zhí)紀(jì)問責(zé)1560人次。之后,自治區(qū)財(cái)政廳會(huì)同發(fā)改委、環(huán)保廳印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)實(shí)施辦法》,決定對(duì)石油化工和包裝印刷兩個(gè)行業(yè)開征揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)。隨后,自治區(qū)20個(gè)部門14個(gè)地州市出臺(tái)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制措施189項(xiàng)。至此,新疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制已初步建立并持續(xù)發(fā)揮作用,形成了強(qiáng)化監(jiān)督考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的鮮明導(dǎo)向。

    此外,新疆的環(huán)境公益訴訟也取得了一定的成就。2017年7月1日起,由檢察機(jī)關(guān)提起試點(diǎn)兩年的公益訴訟制度在新疆全面實(shí)施,2018年3月19日,新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新疆檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的實(shí)施意見》,進(jìn)一步規(guī)范和完善了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的程序。2018年前4個(gè)月,新疆各級(jí)檢察機(jī)關(guān)就已發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索453件,立案269件,其中,涉及環(huán)境資源保護(hù)類116件,全疆各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過一系列公益訴訟案件的辦理,達(dá)到了服務(wù)和保障民生、促進(jìn)依法行政、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的效果。

    四、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化存在的主要問題

    (一)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量不高

    近些年來,新疆的環(huán)保立法工作取得了很大進(jìn)展,自治區(qū)各級(jí)人大常委會(huì)、人民政府已經(jīng)先后制定了多部地方性法規(guī)和單行條例、政府規(guī)章等規(guī)范性文件,初步形成了以《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》為核心、較為全面的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系,但法律的質(zhì)量還有待加強(qiáng),部分已出臺(tái)的規(guī)章和其他規(guī)范性文件尚存在內(nèi)容簡(jiǎn)單、程序不明的問題;同時(shí),由于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重疊,管理體制不暢,各種法規(guī)規(guī)章在制定之初缺乏溝通和銜接,全局觀念不夠,導(dǎo)致相關(guān)法律體系內(nèi)部不夠協(xié)調(diào);部分單位法治意識(shí)淡漠,在立法過程中,公眾參與程度較低、行政色彩較重,甚至以紅頭文件代替地方立法的現(xiàn)象,損害了法律的權(quán)威性。以上種種問題,使得新疆地方環(huán)境立法的質(zhì)量與新形勢(shì)下的生態(tài)發(fā)展需要尚存在一定差距。

    (二)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)立法的執(zhí)法規(guī)范性欠缺

    首先,執(zhí)法部門設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)劃分不明確。這樣的情況不僅出現(xiàn)在新疆地區(qū),也是全國環(huán)境執(zhí)法普遍存在的問題,權(quán)力不清,責(zé)任不明導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下,難以取信于民。其次,部分地方一味追求經(jīng)濟(jì)的高速增長,忽視環(huán)境執(zhí)法。2017年,中央第八環(huán)境保護(hù)督察組在對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展環(huán)境保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn),“個(gè)別部門在落實(shí)國家大氣和水污染防治行動(dòng)計(jì)劃方面,存在放寬要求、放松標(biāo)準(zhǔn)的情況,對(duì)于該淘汰產(chǎn)能沒有及時(shí)淘汰,對(duì)于該關(guān)停的污染企業(yè)沒有及時(shí)關(guān)停,還有一些部門存在環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為的問題,擅自簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù),違反‘三同時(shí)制度,例如,烏魯木齊米東化工工業(yè)園區(qū)19家鋼鐵鑄造企業(yè),11家無環(huán)保手續(xù)、4家無污染治理設(shè)施”。最后,由于環(huán)境執(zhí)法技術(shù)性要求較高,普通民眾對(duì)于環(huán)境執(zhí)法所知甚少,民主監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱。一些地方環(huán)境監(jiān)管部門存在以權(quán)釋法現(xiàn)象,執(zhí)法中漠視程序、存濫用自由裁量權(quán),導(dǎo)致執(zhí)法缺乏透明度,執(zhí)法效能不高。

    (三)部分領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)法治意識(shí)不強(qiáng)

    對(duì)生態(tài)資源予以保護(hù),勢(shì)必會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程造成一定影響,新疆地區(qū)本身就存在較大的維穩(wěn)壓力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平和其他發(fā)達(dá)省份相比仍存在很大差距,在生態(tài)保護(hù)法治化的過程中,不可避免地會(huì)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定沖擊。2018年1月,中央第八環(huán)境保護(hù)督察組在向自治區(qū)和兵團(tuán)反饋督察情況時(shí)指出:“新疆近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴能源資源開發(fā),局部環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題較為突出,環(huán)境保護(hù)力度和效果與中央要求和群眾期盼仍有差距。新疆地區(qū)個(gè)別地方和有些領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在只重經(jīng)濟(jì)效益,輕視環(huán)境保護(hù)的觀念,認(rèn)為新疆發(fā)展的方向是能源型行業(yè),過分強(qiáng)調(diào)環(huán)保不現(xiàn)實(shí)。還有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為新疆地域遼闊,資源豐富,沙漠戈壁多,環(huán)境承載能力強(qiáng),污染問題不易凸顯,正是這些錯(cuò)誤的思想導(dǎo)致有的地方和部門在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作方面存在要求不嚴(yán)、落實(shí)不力等情況。”因此,領(lǐng)導(dǎo)干部提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力推進(jìn)新疆地區(qū)生態(tài)文明法治化建設(shè)的重要環(huán)節(jié),正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)的重要內(nèi)容,嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求履行好審批、監(jiān)管、追責(zé)等責(zé)任。

    五、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化優(yōu)化路徑探析

    新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)要取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,離不開法治化的制度建設(shè),只有從立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、全民普法等多方面共同構(gòu)建、不斷優(yōu)化,生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化機(jī)制才能發(fā)揮應(yīng)有的作用,法治才能真正成為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

    (一)進(jìn)一步加強(qiáng)新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作

    新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作應(yīng)當(dāng)以《中華人民共和國憲法》中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的立法原則和基本精神為基本遵循,并結(jié)合新疆地區(qū)的具體情況和實(shí)際需求做出立法規(guī)劃,把促進(jìn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作為立法目的。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法程序地梳理和完善,即“嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的行政許可審批程序,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理程序,進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查程序”?!胺ㄖ问菄抑卫憩F(xiàn)代化的目標(biāo),對(duì)行政自由裁量進(jìn)行規(guī)制限制和標(biāo)準(zhǔn)明晰,就是制約權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的有效手段”,在環(huán)境保護(hù)行政處罰中,進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)行使,針對(duì)不同的違法行為規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任,減少環(huán)境執(zhí)法的隨意性。

    (二)完善新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法建設(shè)

    2018年6月4日,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》,提出司法工作要著力解決生態(tài)環(huán)境問題,服務(wù)保障污染防治工作和生態(tài)安全保護(hù)工作的有效開展。司法是社會(huì)正義的最后一道防線,通過人民法院專業(yè)化審理環(huán)境資源類案件,落實(shí)最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度,構(gòu)筑新時(shí)代的司法保障機(jī)制。對(duì)于新疆司法機(jī)關(guān)而言,以現(xiàn)代法治理念為引領(lǐng),通過依法審理環(huán)境資源類的刑事、民事、行政、公益訴訟等各類案件,是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)司法服務(wù)和保障的重要手段,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是堅(jiān)持罪刑法定原則,注重發(fā)揮審判活動(dòng)的懲治、教育和預(yù)防作用,通過依法懲處污染環(huán)境、破壞資源以及監(jiān)管失職的犯罪行為,保障法律的嚴(yán)肅性,對(duì)潛在的違法犯罪行為起到震懾作用,減少環(huán)境資源類犯罪;二是堅(jiān)持損害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則,明確污染環(huán)境、破壞資源行為應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任,并加強(qiáng)執(zhí)行力度,以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)自然環(huán)境資源的合理開發(fā)與循環(huán)利用;三是充分發(fā)揮行政審判職能,對(duì)于環(huán)境監(jiān)管部門的行政不作為或行政亂作為予以糾正,促使行政機(jī)關(guān)依法履行行政管理職責(zé),維護(hù)公共環(huán)境利益。

    (三)規(guī)范新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法程序

    規(guī)范的行政執(zhí)法行為,是行政機(jī)關(guān)解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是行政機(jī)關(guān)取信于民、樹立權(quán)威的有效手段。規(guī)范新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法程序,要求環(huán)境執(zhí)法部門更新執(zhí)法理念,加強(qiáng)執(zhí)法水平。具體而言,包括以下兩個(gè)方面:第一,嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行能源審批、污染監(jiān)測(cè)等制度,不同區(qū)域、不同部門均應(yīng)按照法律的規(guī)定行事,加強(qiáng)溝通與配合,維護(hù)法律、政策的完整性與連貫性;第二,提升執(zhí)法人員法治水平,建立統(tǒng)一考評(píng)機(jī)制,只有通過執(zhí)法培訓(xùn)并通過考核的人員才能從事環(huán)境執(zhí)法工作,使環(huán)境執(zhí)法工作嚴(yán)格按照法定內(nèi)容和程序開展。[4]

    (四)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作用

    目前,新疆地區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪仍時(shí)有發(fā)生,生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管領(lǐng)域不作為、亂作為等問題仍比較突出。在此背景之下,檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用是堅(jiān)持司法為民的重要舉措。[5]首先,對(duì)于環(huán)境影響大、人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注程度高的案件,及時(shí)介入,及時(shí)回應(yīng);其次,對(duì)于危害公共利益的環(huán)境案件,依法提起公益訴訟,切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的作用;最后,認(rèn)真履行監(jiān)督職能,對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑、降格處理的行為予以堅(jiān)決糾正,促進(jìn)依法行政,推進(jìn)新疆地區(qū)環(huán)境治理能力和水平的不斷提高。

    (五)加強(qiáng)新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治宣傳

    生態(tài)文明建設(shè)是全體公民共同的事業(yè),法治宣傳教育是提高公民環(huán)境資源法治意識(shí)的重要手段,人民群眾的法治意識(shí)水平,是直接影響生態(tài)文明法治化建設(shè)成果的重要因素。新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)達(dá)省市相比還有較大差距,經(jīng)濟(jì)增長對(duì)自然資源的依賴性強(qiáng),特別是一些少數(shù)民族聚居區(qū)域,生產(chǎn)方式粗放,對(duì)自然環(huán)境的破壞性較大。因此,特別需要加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的宣傳力度,加強(qiáng)環(huán)保人才培養(yǎng),強(qiáng)化青少年環(huán)境教育,通過開展全民環(huán)保法治宣傳活動(dòng),提高全民保護(hù)環(huán)境的自覺性,為建設(shè)天藍(lán)地綠水清的美麗新疆提供群眾基礎(chǔ)。

    參考文獻(xiàn):

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    [5]馬春燕.新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化研究[D].吉林大學(xué),2009.

    責(zé)任編輯:彭銀春

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