論粵港澳大灣區(qū)府際合作治理中區(qū)際法律沖突的解決

肖玉杰 潘高峰

[摘要]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中存在著區(qū)際法律沖突，這一區(qū)際法律沖突對(duì)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的制約作用。粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突有著特殊的歷史背景及現(xiàn)實(shí)特征，解決區(qū)際法律沖突可以區(qū)域府際合作治理為契機(jī)，根據(jù)沖突特性，借鑒其他復(fù)合法域國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過制定統(tǒng)一的沖突法或者統(tǒng)一的實(shí)體法的方式逐步緩解。

[關(guān)鍵詞]粵港澳大灣區(qū);區(qū)際法律沖突;府際合作治理

[中圖分類號(hào)]D920.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274（2019）03—0083—05

[作者簡(jiǎn)介]肖玉杰，湖北汽車工業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院法學(xué)系講師;潘高峰，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所起的作用不言而喻。為推進(jìn)建設(shè)，粵港澳各地政府相繼簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議或方案，這些協(xié)議或方案，多是具有綱領(lǐng)性、原則性和方向性的行政指導(dǎo)性文件，在執(zhí)行過程中，必然會(huì)遇到各種操作中的具體問題，其中不乏有各種區(qū)際法律適用上的沖突問題。解決這些法律適用沖突問題，必須契合府際合作治理，通過區(qū)域共治，以各種手段為之?！敖ㄔO(shè)粵港澳大灣區(qū)過程中，需要重點(diǎn)解決區(qū)際法律沖突問題，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展提供法治保障”①。

一、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的現(xiàn)實(shí)背景

（一）粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突產(chǎn)生于“一國(guó)兩制”的大背景

香港、澳門特別行政區(qū)與廣東省在地緣、文化上有著特殊關(guān)系，香港、澳門回歸祖國(guó)前，由于歷史原因，兩地長(zhǎng)期處于資本主義國(guó)家殖民統(tǒng)治中，兩地法律制度分別屬于不同法系。兩地回歸祖國(guó)后，依照“一國(guó)兩制”和兩地基本法的精神，回歸后的香港和澳門仍然實(shí)行資本主義制度，在法律制度方面也仍然保持其原有法系特征，因兩地與中國(guó)內(nèi)地法律制度相差較大，粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突也在所難免，在一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)法域大框架下，除法律理念、立法體制、司法體系、執(zhí)法模式、法律淵源等不同外②，三地在法治水平上也有很大差異。因此，當(dāng)涉及三地法律糾紛時(shí)，在確定管轄權(quán)、適用法律、判決的承認(rèn)和執(zhí)行等方面均會(huì)出現(xiàn)法律沖突。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中法律合作存在現(xiàn)實(shí)局限性

自港澳回歸祖國(guó)以來(lái)，粵港澳在行政法治、刑事及民商事司法協(xié)助、法律服務(wù)等領(lǐng)域取得驕人成績(jī)。但也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，粵港澳法律合作主要集中在區(qū)際司法協(xié)助層面。然而，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)迅速推進(jìn)過程中，如隨著港珠澳大橋、廣深港高鐵的通車及中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立和發(fā)展，粵港澳在金融、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各方面有更廣泛深入的合作，三地之間物流、資金流、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面合作必將大幅度增加，三地從緊密型合作時(shí)期進(jìn)入到了深度合作時(shí)期。隨著合作的進(jìn)一步深入和貿(mào)易量的大幅增加，利用區(qū)際司法協(xié)助這一模式解決三地法律沖突，必將對(duì)問題解決形成巨大的挑戰(zhàn)。雖然粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中形成了系列府際協(xié)議，但這些協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，而且系列協(xié)議更多是一種方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃，缺乏法律規(guī)范的強(qiáng)制力和約束力，無(wú)法真正解決區(qū)際法律沖突問題。

二、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決面臨的挑戰(zhàn)

解決粵港澳大灣區(qū)法律沖突，必須正視幾種挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)對(duì)區(qū)際法律沖突的解決有著較大的制約作用。

（一）粵港澳三地法系和社會(huì)制度不同

粵港澳三地有著不同的社會(huì)制度，并且屬于不同的法系。一國(guó)之內(nèi)，兩種制度、三個(gè)法系，在全世界都是僅有的。如美國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)，都不存在這一情況，區(qū)際法律沖突均屬于同一社會(huì)制度下的沖突，而且情況要簡(jiǎn)單得多。不過，就粵港澳大灣區(qū)而言，“兩制”雖造成了法律沖突，但“一國(guó)”則為這一沖突解決奠定了政治基礎(chǔ)。

（二）粵港澳三地法律體系相互獨(dú)立，無(wú)共同最高立法、司法機(jī)關(guān)

粵港澳三地有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)，且港澳還有獨(dú)立的司法終審權(quán)，三地法律體系相互獨(dú)立。港澳立法除不能與全國(guó)人大制定的香港基本法、澳門基本法抵觸外，立法會(huì)均可以制定在本行政區(qū)生效的法律。司法上，港澳也有自己的終審法院，司法判決不受我國(guó)最高人民法院限制。這種區(qū)際法律沖突，除了不存在國(guó)家主權(quán)上的沖突外，幾乎與國(guó)與國(guó)之間的法律沖突差別不大。這一情況為解決大灣區(qū)區(qū)際法律沖突增加了不少難度。

（三）港澳與內(nèi)地加入的經(jīng)貿(mào)、文化等國(guó)際條約存在沖突的可能性

根據(jù)中英、中葡聯(lián)合聲明以及香港基本法、澳門基本法規(guī)定，香港和澳門可以以“中國(guó)香港”和“中國(guó)澳門”的名義在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、金融、航運(yùn)、文化、科技等領(lǐng)域單獨(dú)地與世界其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行交往并申請(qǐng)加入國(guó)際條約或者簽署相關(guān)多邊、雙邊協(xié)定。也就是說(shuō)，在某些領(lǐng)域，香港和澳門參加的一些國(guó)際條約，中國(guó)內(nèi)地沒有參加;或者中國(guó)內(nèi)地參加的，香港和澳門沒有參加;或者各方都參加的但協(xié)定內(nèi)容有所不同。這樣導(dǎo)致三地本地法與國(guó)際協(xié)定或者國(guó)際協(xié)定之間存在法律沖突問題。有些學(xué)者提出，解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突可以借助三地同時(shí)加入國(guó)際協(xié)定這一路徑，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這一路徑發(fā)揮作用極其有限，徹底解決粵港澳三地法律沖突問題，還得需要通過其他有效解決途徑。

三、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決可供借鑒的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟成員國(guó)之間法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)

歐盟是當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的典范和重要的地區(qū)性國(guó)際組織。它從最初6個(gè)成員國(guó)的煤鋼共同體發(fā)展到現(xiàn)今具有28個(gè)成員國(guó)的國(guó)家聯(lián)盟。歐盟發(fā)展之所以如此迅速，與它獨(dú)特的私法制度有著密切聯(lián)系。歐盟在解決成員國(guó)之間法律沖突問題上，采取的路徑是統(tǒng)一的國(guó)際私法立法，而統(tǒng)一立法的前提是，該區(qū)域面臨至少兩種法律沖突，即成員國(guó)國(guó)內(nèi)法之間的沖突以及共同體法與成員國(guó)法之間的沖突?！皻W盟立法主要通過法規(guī)、指令、決定、建議或意見等，通過統(tǒng)一法律或協(xié)調(diào)措施保證法律的整體性和統(tǒng)一性，主要是統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則，但有的立法中，也包含有沖突法規(guī)則。歐盟立法主要涉及的事項(xiàng)：（1）共同體職員及其他人員;（2）人員流動(dòng);（3）不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng);（4）知識(shí)產(chǎn)權(quán);（5）產(chǎn)品責(zé)任?！苯y(tǒng)一立法調(diào)整的對(duì)象僅限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，不涉及與國(guó)家主權(quán)有關(guān)的國(guó)防安全、軍事等方面。歐盟發(fā)展之所以能夠如此順利，與它獨(dú)特的私法制度有著密切關(guān)系，有選擇、有針對(duì)的統(tǒng)一立法，歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的事實(shí)證明統(tǒng)一法律規(guī)范對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性。

（二）英國(guó)區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)

“英國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家，主要由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四部分組成，英格蘭和威爾士都實(shí)行英格蘭的法律制度，蘇格蘭和北愛爾蘭實(shí)行各自的法律制度。因此，在英國(guó)就形成了三個(gè)法域：英格蘭法域、蘇格蘭法域和北愛爾蘭法域。各法域都擁有獨(dú)立的立法權(quán)和司法權(quán)，其法律傳統(tǒng)也各具特色?！雹谶@一點(diǎn)與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況相似，但英國(guó)議會(huì)可以制定在全國(guó)范圍內(nèi)有效的法律，某些法律沖突可以通過英國(guó)議會(huì)立法得以解決，這顯然不符合粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的實(shí)際情況，不過英國(guó)議會(huì)立法體現(xiàn)出來(lái)的協(xié)調(diào)價(jià)值值得我國(guó)借鑒。

（三）美國(guó)區(qū)際法律沖突解決經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是一個(gè)由殖民地發(fā)展起來(lái)的國(guó)家，各州基于不同的地理環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，形成了不同的經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及法律制度。美國(guó)的制度差異是普遍的。在美國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，法律制度的差異必須得到解決，為了解決制度差異，美國(guó)采取的路徑有憲法保障方式和司法保障方式。憲法保障，是通過憲法約束實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦權(quán)力對(duì)州權(quán)力的限制;司法保障，是通過聯(lián)邦法院具有的對(duì)州法院判決的終審權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。憲法保障，為美國(guó)州際法律沖突的解決提供了憲法依據(jù);司法保障，通過司法協(xié)助，使審理、執(zhí)行、司法協(xié)助等環(huán)節(jié)的沖突得到了逐步緩解。美國(guó)的情況也與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突情況有些相似，有某些歷史殖民問題，但基于一個(gè)國(guó)家整體利益，將各州利益與國(guó)家整體利益進(jìn)行整合，由憲法予以保障。

四、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決的有利因素

（一）“一國(guó)”為三地解決法律沖突提供堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)

香港、澳門采取“一國(guó)兩制”政治制度。“兩制”的前提是“一國(guó)”。雖然這種“一國(guó)兩制”出現(xiàn)一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)法域甚至隸屬三個(gè)不同法系的復(fù)雜局面，但是三地都是中華人民共和國(guó)的組成部分，以“一國(guó)”作為政治前提?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)際法律沖突在本質(zhì)上屬于國(guó)家內(nèi)部問題，與國(guó)家和國(guó)家之間的問題有本質(zhì)區(qū)別，國(guó)家利益高于局部利益，國(guó)家整體強(qiáng)大也是港澳同胞所期盼的，所以在涉及到國(guó)家戰(zhàn)略和前途命運(yùn)時(shí)，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)際法律沖突屬于國(guó)家內(nèi)部矛盾，應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家利益的角度進(jìn)行處理。歐盟、英國(guó)和美國(guó)，其發(fā)展目標(biāo)在于形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化組織或者統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體，它們不允許存在損害其目標(biāo)的法律沖突，而且歐盟為了自身對(duì)外交往方便，有意識(shí)消除這些沖突，①所有成員國(guó)也都向著這一目標(biāo)努力，事實(shí)證明這一國(guó)際組織在消除區(qū)域國(guó)際法律沖突時(shí)取得了豐碩成果，得到了廣泛認(rèn)同。因此，一個(gè)包含28個(gè)成員國(guó)的國(guó)際組織都盡可能消除分歧，那么一個(gè)主權(quán)國(guó)家更有達(dá)成法律規(guī)范一致性的空間，英國(guó)和美國(guó)解決法律沖突的事實(shí)也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

（二）粵港澳三地長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)文化交往為沖突的解決提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

由于地緣、親緣關(guān)系，粵港澳三地在經(jīng)貿(mào)、文化等領(lǐng)域一直保持著密切的往來(lái)，特別是港澳回歸祖國(guó)以來(lái)，三地合作變得更加深入和緊密。據(jù)測(cè)算，到2020年，粵港澳大灣區(qū)GDP將接近2萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全球第十大經(jīng)濟(jì)體。三地之間在文化、貿(mào)易、投資、旅游等方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)文化交往過程中，也形成了某些共識(shí)和統(tǒng)一的規(guī)則或慣例。法律制度建設(shè)要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和文化建設(shè)，粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)文化交往活動(dòng)，迫切需要有統(tǒng)一的法律規(guī)則進(jìn)行引領(lǐng)和規(guī)范，粵港澳三地經(jīng)濟(jì)文化的密切交往合作，為區(qū)際法律沖突的解決提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）粵港澳大灣區(qū)府際合作治理為沖突的解決提供了實(shí)踐契機(jī)

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，三地政府合作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。在中央政府安排下，三地政府通過制定共同規(guī)則和程序，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域共享資源、共擔(dān)責(zé)任，進(jìn)行緊密合作，使粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展是典型的府際合作治理模式，三地政府通過合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域共治、共享，政府對(duì)大灣區(qū)的快速發(fā)展具有重要作用。因此，開展區(qū)域性共同治理，必須強(qiáng)調(diào)和重視政府合作，大灣區(qū)府際合作為區(qū)際法律沖突的解決提供了較好的實(shí)踐契機(jī)。

五、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突解決路徑

針對(duì)粵港澳區(qū)際法律沖突的特殊性，可以借鑒歐盟、英國(guó)和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，嘗試通過制定統(tǒng)一的法律規(guī)范來(lái)解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突有關(guān)問題。歐盟為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展力圖突破國(guó)界達(dá)成一致規(guī)則的做法，提供了較好的示范作用，英國(guó)和美國(guó)在解決國(guó)內(nèi)區(qū)際法律沖突時(shí)國(guó)家利益至上精神和相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)我們也有一定啟示作用。

（一）加強(qiáng)府際合作治理背景下的立法協(xié)調(diào)

某一經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展是否成功，較大程度取決于該區(qū)域府際合作狀況，當(dāng)前不論是國(guó)與國(guó)之間合作還是地區(qū)與地區(qū)之間合作，都已經(jīng)有力證明了這一點(diǎn)。我國(guó)作為一個(gè)典型的政府推動(dòng)型國(guó)家，實(shí)際上對(duì)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有極其重要的意義。實(shí)踐證明，在大灣區(qū)建設(shè)過程中，三地政府的協(xié)調(diào)合作為推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，因此，開展區(qū)域性共同治理，必須強(qiáng)調(diào)和重視府際合作。一定情形下，政府既是行政執(zhí)法的主體，也是行政立法的主體。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，三地政府通過協(xié)調(diào)合作，簽署了一系列框架協(xié)議，充分凸顯了政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中可以發(fā)揮巨大的作用。地方政府非常熟悉本地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)發(fā)展情況，粵港澳大灣區(qū)在制定解決區(qū)際法律沖突所需法律規(guī)范時(shí)，可以通過政府協(xié)調(diào)與合作來(lái)推動(dòng)，從而保證立法質(zhì)量和效率。這里所指立法既包括解決法律沖突的法律適用規(guī)則，也包括共識(shí)性的實(shí)體法規(guī)范，甚至還包括大灣區(qū)內(nèi)部糾紛解決的程序性規(guī)范。三地政府立法協(xié)調(diào)可以成為解決法律沖突的突破口和助推器。

（二）實(shí)現(xiàn)府際合作治理背景下的區(qū)際私法統(tǒng)一

制定統(tǒng)一法律規(guī)范，無(wú)疑是解決粵港澳大灣區(qū)區(qū)際法律沖突的理想狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)情況是，香港、澳門在與內(nèi)地民商事交往中主要通過法律適用規(guī)范即沖突規(guī)則解決法律沖突，相關(guān)法律適用問題主要還是停留在司法協(xié)助階段，隨著區(qū)域內(nèi)民商事交往活動(dòng)日益頻繁，相關(guān)法律適用沖突的解決方式顯然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。在以往研究中，較多學(xué)者認(rèn)為可以通過適用國(guó)際私法沖突法、利用國(guó)際條約等方式解決我國(guó)區(qū)際法律沖突問題。但筆者認(rèn)為最有效的方式就是制定統(tǒng)一的沖突法或者實(shí)體法。重點(diǎn)需要考慮三方面問題：

第一，通過制定區(qū)際沖突法途徑解決法律沖突問題。如果各法域分別制定自己的區(qū)際沖突法，就會(huì)出現(xiàn)每個(gè)法域制定的法律選擇規(guī)則不同，導(dǎo)致在同一個(gè)案件中從管轄權(quán)到適用實(shí)體法規(guī)范都不一樣的問題，最后必然會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)沖突問題，這對(duì)解決法律沖突沒有起到實(shí)質(zhì)性作用，甚至?xí)┥霞铀?。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法，應(yīng)是最佳選擇。同一個(gè)民商事糾紛適用統(tǒng)一的法律選擇規(guī)范，共同指向某一法域的實(shí)體規(guī)范，避免反致和當(dāng)事人挑選法院等情形，與統(tǒng)一私法實(shí)體法相比僅多了一個(gè)法律選擇程序。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法應(yīng)是解決三地區(qū)際法律沖突較為理想的狀態(tài)。制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法，應(yīng)當(dāng)明確立法管轄權(quán)、司法管轄權(quán)、司法協(xié)助等問題。此外雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》，但該法僅僅是我國(guó)內(nèi)部適用的一部法律規(guī)范，當(dāng)遇到涉港澳糾紛時(shí)，按照該法規(guī)定可能會(huì)指向某一實(shí)體法，但按照港澳相關(guān)規(guī)定，可能又會(huì)指向另一實(shí)體法，這是典型的因私法沖突規(guī)范不同而產(chǎn)生的選法問題。因此，制定統(tǒng)一的區(qū)際沖突法已成為必然要求。

第二，通過制定區(qū)際私法實(shí)體法途徑解決法律沖突問題。由于粵港澳三地“一國(guó)兩制三法域”的現(xiàn)實(shí)，各法域?qū)ν粏栴}的法律規(guī)定不同，則使同一糾紛適用不同法域的實(shí)體規(guī)范會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。如在進(jìn)出口貿(mào)易方面，香港和澳門為自由貿(mào)易區(qū)，原則上不對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易征收關(guān)稅;而我國(guó)內(nèi)地則適用《進(jìn)出口關(guān)稅條例》規(guī)定，因此會(huì)出現(xiàn)同一涉稅糾紛適用不同稅收法律規(guī)范出現(xiàn)不同結(jié)果的情形。由于制定統(tǒng)一實(shí)體法與“一國(guó)兩制”基本制度不相符合，因此制定統(tǒng)一實(shí)體法不能采取一蹴而就的方式，而只能根據(jù)情況逐步開展。今后一定時(shí)期內(nèi)，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)θ鼐哂衅毡楣沧R(shí)的交往規(guī)則或慣例，可以制定統(tǒng)一的實(shí)體法，在其他領(lǐng)域的規(guī)則，則可以采用沖突法的方式。這種處理僅是一種過渡方式，最終目標(biāo)還是應(yīng)形成統(tǒng)一的區(qū)際私法實(shí)體法。

第三，制定沖突法和實(shí)體法規(guī)范的路徑問題。制定沖突法和實(shí)體法兩種法律規(guī)范將面臨較多問題，其中最關(guān)鍵問題是三地不同政治制度、法律制度難以統(tǒng)一問題。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官居于政治體制的核心地位，行政、立法與司法相互配合、相互制約，行政長(zhǎng)官及特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，但是沒有制定法律的職權(quán)。這點(diǎn)和內(nèi)地不同，廣東省及省內(nèi)九市人民政府可以制定政府規(guī)章。由于香港、澳門特別行政區(qū)政府沒有政府立法權(quán)，所以粵港澳大灣區(qū)通過政府立法解決法律沖突問題顯然不行。關(guān)于統(tǒng)一立法問題，粵港澳三地必須在尊重港澳現(xiàn)有政體基礎(chǔ)上，尋求府際合作治理，以此為突破口，制定區(qū)際統(tǒng)一法律規(guī)范。根據(jù)香港澳門基本法的規(guī)定，行政與立法既相互配合又相互制約，互相配合的機(jī)制就是行政會(huì)議，行政會(huì)議的成員由行政長(zhǎng)官?gòu)男姓C(jī)關(guān)的主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任，行政與立法可以在行政會(huì)議中相互溝通、相互協(xié)調(diào)，以達(dá)到消除分歧、求同存異、解決矛盾之目的。此外，行政長(zhǎng)官通過出席立法會(huì)特別會(huì)議，向議員簡(jiǎn)述有關(guān)政策事宜及解答議員提出的質(zhì)詢，簽署法會(huì)通過的法案，要求立法會(huì)將政府提出的議案優(yōu)先列入議程，都是行政與立法相互配合的具體體現(xiàn)。

港澳地區(qū)行政與立法相互配合機(jī)制為實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建解決法律沖突的統(tǒng)一法律制度建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)前粵港澳各地可以通過政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定出相關(guān)法律草案，形成基礎(chǔ)性法律原則和條文框架，由政府分別交本地人大制定法律或者地方性法規(guī)。在相關(guān)法律或者地方性法規(guī)實(shí)施過程中，如果發(fā)現(xiàn)問題，再通過修改法律或者地方性法規(guī)的形式再逐步協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法上的求同存異。需要注意的是，由于廣東省人大制定的地方性法規(guī)可以在珠三角九市有效，粵港澳三地省級(jí)層面立法更容易協(xié)調(diào)，所以在府際合作背景下加強(qiáng)粵港澳三地省級(jí)立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)更符合實(shí)際、操作起來(lái)更便捷。同時(shí)，也可以考慮成立粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)作委員會(huì)統(tǒng)一對(duì)沖突法或者實(shí)體法規(guī)范進(jìn)行擬定。擬定后的法律草案分別交港澳立法會(huì)或者廣東省人大進(jìn)行表決。最好的方式就是港澳立法會(huì)或者廣東省人大授權(quán)立法協(xié)作委員會(huì)以法律或者地方性法規(guī)的擬定權(quán)，立法協(xié)作委員會(huì)擬定出來(lái)的法律文本，立法會(huì)或者廣東省人大可以對(duì)其法律效力進(jìn)行追認(rèn)。

責(zé)任編輯：張洋