我國(guó)地方政府債務(wù)的法律治理審思

●魏敬淼

一、重要概念的厘清與地方政府債務(wù)范圍

概念乃是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念便不能清楚理性地思考法律問(wèn)題①。我國(guó)地方政府債務(wù)復(fù)雜，有其特定的宏觀經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)背景，官方文件對(duì)于地方政府債務(wù)的表述經(jīng)歷了從 “地方政府性債務(wù)（2014年前）”到“地方政府債券（2015 年至今）”再到“隱性債務(wù)（2017 年7月至今）”的變化，這種措辭上的演變從側(cè)面記錄了我國(guó)地方政府債務(wù)的過(guò)去與現(xiàn)在，并昭示充滿隱患的未來(lái)。地方政府債務(wù)問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，對(duì)地方政府債務(wù)尋求治理之道，既要立足現(xiàn)在、面向未來(lái)，又要承接過(guò)去。由此，厘清幾個(gè)重要概念，并在此基礎(chǔ)上劃定地方政府債務(wù)范圍乃問(wèn)題研究的基礎(chǔ)與起點(diǎn)。

（一）地方政府性債務(wù)

地方政府性債務(wù)是2014年底之前對(duì)地方政府債務(wù)的提法，由地方直接債務(wù)與或有債務(wù)構(gòu)成。國(guó)家審計(jì)署在2013年公告的文件②中將地方政府性債務(wù)區(qū)分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定社會(huì)救助責(zé)任的債務(wù)。我們知道，“負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”和“可能承擔(dān)一定社會(huì)救助責(zé)任的債務(wù)”在債務(wù)主體、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、違約救濟(jì)程序等方面存在法律上的區(qū)別，這種區(qū)分以債務(wù)背后的法律關(guān)系為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出法律框架內(nèi)處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路向。

（二）城投債

城投債是地方政府融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，為地方基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項(xiàng)目籌資發(fā)行的企業(yè)債、中期票據(jù)等債券③。城投債的本質(zhì)是非政府債券，但由于其發(fā)行主體與政府存在關(guān)系，發(fā)債目的又基于一定的公共利益，實(shí)際兼具政府債券與企業(yè)債券的雙重屬性，在性質(zhì)上更類似于美日等國(guó)家的市政債券。

城投債有新老之分，以2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā) 〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）為分界點(diǎn)。43號(hào)文之前的城投債為老城投債，老城投債將政府信用與企業(yè)信用混在一起，有地方政府提供的各種形式的擔(dān)保，在投資端公益性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目不分，在融資端城投債務(wù)與地方政府債務(wù)不分。在地方債務(wù)改革時(shí)，借由債務(wù)清理和甄別工作，對(duì)由地方政府負(fù)償還責(zé)任的老城投債已經(jīng)置換為了地方政府債券。按照43號(hào)文和新《預(yù)算法》的規(guī)定，城投平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，政府融資完全交給地方債來(lái)解決。但是，2015年在經(jīng)濟(jì)下行與穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力下，43號(hào)文執(zhí)行中發(fā)生了偏離，一方面城投平臺(tái)獲準(zhǔn)作為社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目（PPP），可以通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體名義發(fā)債進(jìn)行融資；另一方面銀行間債券市場(chǎng)創(chuàng)新企業(yè)債券品種，為融資平臺(tái)發(fā)行有特殊作用的專項(xiàng)企業(yè)債券提供了寬松的制度環(huán)境，金融“大資管”的繁榮也助推了平臺(tái)融資規(guī)模的擴(kuò)張。城投平臺(tái)恢復(fù)了幫助地方公共項(xiàng)目和事業(yè)融資的職能，城投債務(wù)與地方政府債務(wù)的切割未能徹底實(shí)現(xiàn)，鑒于城投債的政府公債屬性未被徹底剔除，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能不關(guān)注新城投債。

2017年4月財(cái)政部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資舉債行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“50 號(hào)文”），再次明確地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法手段，規(guī)定融資平臺(tái)境內(nèi)外舉債應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向債權(quán)人書面聲明不承擔(dān)政府融資功能，2015年1月1日起融資平臺(tái)新增債務(wù)不屬于政府債務(wù)；金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)融資不得接受或要求地方政府及其所屬部門提供任何形式的擔(dān)保。50號(hào)文重回43號(hào)文框架，新城投債取消了政府擔(dān)保、有了債務(wù)規(guī)模的限制、增加了信息披露的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論在形式上還是實(shí)質(zhì)的償還機(jī)制上都已是私債的范疇。為此，新城投債也不宜全部劃入地方政府的債務(wù)范疇。

（三）地方政府融資平臺(tái)

地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或是諸如土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺(tái)并不是完全市場(chǎng)化的企業(yè)，從其誕生開始，就跟地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政府信用與企業(yè)信用混合；平臺(tái)通過(guò)銀行貸款、信托貸款、融資租賃、發(fā)行城投債等多種形式融資，擾亂了財(cái)政系統(tǒng)與金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)劃分。正因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)集中于融資平臺(tái)債務(wù)上，才有了2014年的債務(wù)改革，通過(guò)《預(yù)算法》的修訂，為地方政府發(fā)債開了正門。

盡管如此，快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化、不斷擴(kuò)大的地方事權(quán)，地方債限額管理與穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)之間存在難以平衡的沖突，在最有舉債動(dòng)因的市、縣政府無(wú)法從地方債發(fā)行體系中滿足自己對(duì)于資金各種需求的情況下，如果不包容融資平臺(tái)的存在，市、縣政府可能會(huì)走其他路子，通過(guò)“法外”途徑尋求融資，從而引發(fā)其他新的風(fēng)險(xiǎn)，危及政府信用和投資者權(quán)益，甚至引發(fā)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。經(jīng)歷了2014年的債務(wù)改革，一些融資平臺(tái)的債務(wù)狀況良好，地方政府與融資平臺(tái)債務(wù)在法律上明確了完全的責(zé)任脫鉤，維持融資平臺(tái)公司的存在不啻是計(jì)劃的單軌之下現(xiàn)實(shí)雙軌的最優(yōu)選擇，實(shí)踐的狀況也的確使其成為了地方債發(fā)行規(guī)模不足與自主性缺乏的有益補(bǔ)充。融資平臺(tái)未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，再次被地方政府在情急之下繞過(guò)法律加以利用。進(jìn)行地方政府債務(wù)的治理，對(duì)融資平臺(tái)的忽略將使得無(wú)法達(dá)致風(fēng)險(xiǎn)處置的目標(biāo)。

但是，由于2017年的50號(hào)文重申企業(yè)責(zé)任與政府責(zé)任分開，對(duì)于平臺(tái)融資、舉債有著更加清晰、明確的規(guī)定，處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)50號(hào)文前后的融資平臺(tái)債務(wù)加以區(qū)分。

（四）地方政府債券

地方政府債券簡(jiǎn)稱地方債，是由地方政府作為發(fā)行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財(cái)政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預(yù)算，并由地方政府負(fù)責(zé)安排調(diào)度④。在我國(guó)，地方債與地方政府債務(wù)并非等同的概念，債務(wù)是債務(wù)人依法對(duì)債權(quán)人所承擔(dān)的為一定行為或不為一定行為的義務(wù)，地方債當(dāng)然引發(fā)地方政府的償還義務(wù)，除此之外，還存在其他可能引發(fā)地方政府給付責(zé)任的行為。外延上，地方政府債務(wù)遠(yuǎn)大于地方債。

地方債是《預(yù)算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，《預(yù)算法》第35條、第94條從舉債主體、舉債用途、舉債方式、債務(wù)規(guī)模、監(jiān)督機(jī)制、償債資金、法律責(zé)任七個(gè)方面對(duì)地方政府舉債進(jìn)行了規(guī)定和限制，完成了對(duì)地方債治理框架的頂層與目標(biāo)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方政府債務(wù)的治理思維。在法律應(yīng)然的層面上，地方政府債務(wù)指向的對(duì)象就是地方債，實(shí)際狀況并非如此，地方政府規(guī)避法律暗中進(jìn)行了延拓，對(duì)地方政府債務(wù)的治理不能僅限于地方債。

（五）政府與社會(huì)資本合作（PPP）

政府與社會(huì)資本合作（PPP）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。本質(zhì)上，PPP是政府以特許經(jīng)營(yíng)撬動(dòng)社會(huì)資本的融資機(jī)制，目標(biāo)是引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供。

2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔2015〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“42號(hào)文”）對(duì)PPP社會(huì)資本方的認(rèn)定有所放松，滿足條件的融資平臺(tái)可以作為社會(huì)資本參與方。此舉實(shí)質(zhì)突破了43號(hào)文，給了地方政府借助融資平臺(tái)以明股實(shí)債的PPP項(xiàng)目為載體進(jìn)一步擴(kuò)張債務(wù)的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，在資金端，金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化資管計(jì)劃也為銀行、保險(xiǎn)、信托等各類金融機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)及PPP輸送資金提供了融資通道。結(jié)構(gòu)化資管計(jì)劃本身存在層層套嵌，金融關(guān)系極為復(fù)雜，對(duì)底層資產(chǎn)穿透監(jiān)管難度極大；PPP在結(jié)構(gòu)化融資和會(huì)計(jì)處理過(guò)程中隱匿杠桿更加容易，資管計(jì)劃與PPP項(xiàng)目的對(duì)接使金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)交叉在一起，彼此相互感染，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的幾率大幅增大。PPP的走偏使得實(shí)際參與主體以央企、國(guó)企居多，撬動(dòng)社會(huì)資本的功能減弱，地方政府債務(wù)相比43號(hào)文發(fā)布之前，結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、杠桿更加隱匿、債務(wù)更加不透明。

2017年50號(hào)文發(fā)布之后財(cái)政部、發(fā)改委等部門陸續(xù)發(fā)布了一系列文件對(duì)PPP進(jìn)行糾偏，圍堵地方政府違規(guī)舉債，倒逼地方政府推行正規(guī)PPP；在資金端，財(cái)政部、發(fā)改委、中央銀行等部門相繼發(fā)文，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府、PPP項(xiàng)目和包括城投在內(nèi)的國(guó)企融資。43號(hào)文力推PPP的初衷之一在于治理地方政府債務(wù)，PPP的不規(guī)范反而使其成為地方政府變相舉債的渠道，給地方政府帶來(lái)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)43號(hào)文及《預(yù)算法》，PPP是地方債之外地方政府新增建設(shè)資金的唯一渠道，正規(guī)PPP邏輯上不會(huì)形成地方政府債務(wù)，僅在未來(lái)出現(xiàn)政府預(yù)算內(nèi)支出責(zé)任，涉及代際公平問(wèn)題。治理地方政府債務(wù)既要保障后代獲益，盡量消弭代際不公平，又要防范PPP被泛化、異化為新的融資平臺(tái)從而形成地方政府債務(wù)。

（六）地方政府隱性債務(wù)

地方政府隱性債務(wù)泛指不在發(fā)債限額和預(yù)算管理計(jì)劃內(nèi)，不以地方債形式存在，但一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公眾利益的角度考慮，必然會(huì)加以干預(yù)并承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)體系建立以后，非以政府名義舉借但與政府信用密切關(guān)聯(lián)的債務(wù)，主要是不合規(guī)操作（出具承諾函或擔(dān)保函等）與變相舉債（偽PPP、偽政府購(gòu)買服務(wù)等）造成的。

隱性債務(wù)的直接債務(wù)人不是地方政府，理論上不屬于地方政府債務(wù)。但是，地方政府對(duì)債務(wù)提供了一定信用支持或與債務(wù)主體存在特殊關(guān)系，一旦債務(wù)人出現(xiàn)違約，地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任上的徹底脫鉤。準(zhǔn)確地講，隱性債務(wù)不是地方政府的合規(guī)債務(wù)，償付不是法律義務(wù)，而是由某些未來(lái)的事項(xiàng)所決定（如融資平臺(tái)自身是否能償債），且金額無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量的地方政府的或有債務(wù)，具有隱秘、復(fù)雜、形式多樣、規(guī)模不詳、難以有效判斷風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)。

由上述分析可知，我國(guó)地方政府債務(wù)不同于美日等西方國(guó)家，并非一以貫之。就規(guī)范地方政府舉債而言，是一個(gè)相對(duì)狹義的概念，法律將其限于地方債。就處理當(dāng)下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，則是一個(gè)相對(duì)廣義的概念，按照責(zé)任法，包括地方政府直接負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)與地方政府可能承擔(dān)一定支出責(zé)任的或有債務(wù)；按照來(lái)源法，包括償債資金來(lái)源于地方財(cái)政預(yù)算的顯性債務(wù)與來(lái)源于地方政府以外主體最終涉及財(cái)政性資金部分清償?shù)碾[性債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)問(wèn)題的《預(yù)算法》視角審視

新《預(yù)算法》完成了地方政府債務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，確立了地方政府債務(wù)治理的法治思維。然而，《預(yù)算法》的實(shí)施未能實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)治理的法治轉(zhuǎn)向，未能約束住地方政府，在法定債務(wù)形式——地方債之外出現(xiàn)了規(guī)模不詳?shù)碾[性債務(wù)，困境與癥結(jié)何在？有必要結(jié)合地方政府債務(wù)的實(shí)際狀況對(duì)《預(yù)算法》加以審視。

（一）法律上“地方政府債務(wù)”邊界模糊

我國(guó)立法始終沒有對(duì)“地方政府債務(wù)”作出明確界定，其邊界模糊不清。1994年的《預(yù)算法》第28條僅對(duì)地方政府發(fā)行地方債作出了禁止性規(guī)定，在財(cái)政壓力下，中央政府及其部門繞開了《預(yù)算法》，促成了地方政府設(shè)立融資平臺(tái)通過(guò)銀行貸款、城投債發(fā)行等方式成功舉債。由于缺乏法律層面的概念界定與權(quán)力控制，地方政府性債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越集中于融資平臺(tái)，危及政府信用與金融安全。此后，通過(guò)債務(wù)置換、預(yù)算監(jiān)管等方式才紓解了地方政府性債務(wù)違約等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

新《預(yù)算法》意圖開正門、堵后門，封堵地方政府地方債以外其他形式的舉債行為，防止再度出現(xiàn)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，舉債規(guī)?？刂茩?quán)在中央，舉債權(quán)在省級(jí)政府，嚴(yán)格的限額管理、預(yù)算管理之下，最具舉債動(dòng)因的市、縣兩級(jí)政府無(wú)法在體系內(nèi)解決資金問(wèn)題，2015年面對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑，在穩(wěn)增長(zhǎng)的政策基調(diào)下，中央政府及其部門密集發(fā)布文件⑤為地方政府解決履職的資金困境營(yíng)造出了寬松的制度環(huán)境，在“地方政府債務(wù)”沒有法律清晰界定的情況下，地方政府再度得以成功繞開《預(yù)算法》的約束，大規(guī)模、多形式隱性舉債。地方政府隱性債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)責(zé)任之重，在一些地方可能遠(yuǎn)超地方政府的承受能力。地方政府隱性債務(wù)的或有性、非規(guī)范性和非透明性，尚無(wú)統(tǒng)一的衡量口徑與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置帶來(lái)更大難度。

（二）《預(yù)算法》自身約束乏力

新《預(yù)算法》對(duì)地方債“怎么借、怎么管、怎么還”僅僅完成了框架性設(shè)計(jì)，在具體運(yùn)作機(jī)制上還存在一系列問(wèn)題。

首先，《預(yù)算法》第15條確立的“中央和地方分稅制”暫時(shí)無(wú)法解決中央政府與地方政府之間財(cái)政收支權(quán)限劃分不合理、事權(quán)與財(cái)力不匹配等問(wèn)題?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，市、縣兩級(jí)政府財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了事權(quán)運(yùn)行，沒有獲得足夠舉債權(quán)而又存在舉債正當(dāng)性的情況下，脫法隱性舉債不可避免。

其次，《預(yù)算法》授予省級(jí)政府舉債權(quán)的同時(shí)，沒有舉債條件的硬約束，第35條第二款規(guī)定“必需的建設(shè)投資的部分資金，可以……通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，何為“必需的建設(shè)投資”缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，沒有據(jù)以審批的明確法律依據(jù)，更沒有考慮償債能力這一關(guān)鍵性條件，中央政府舉債限額確定與限額分配的隨意性無(wú)法防范。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，若由一國(guó)中央政府對(duì)地方政府建設(shè)投資公共物品的必要性進(jìn)行把控，會(huì)因其信息局限性而使效率大打折扣，從而加大發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)限額確定與限額資源配置的不合理。

再者，《預(yù)算法》第35條第四款“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！敝?guī)定，屬于法律條文中的管理性規(guī)定，無(wú)論地方政府及其部門提供之擔(dān)保是否符合《擔(dān)保法》的規(guī)定，是否在法律上有效，均不影響所擔(dān)保融資協(xié)議的有效，離開了嚴(yán)苛的責(zé)任追究，依此約束地方政府及其部門為隱性債務(wù)擔(dān)保幾無(wú)可能，這正是《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》頒發(fā)之前，地方政府隱性債務(wù)失控的問(wèn)題所在。非但如此，《預(yù)算法》第35條第四款之規(guī)定為抽象化的描述，缺乏類型化的技術(shù)處理，面對(duì)隱蔽、復(fù)雜、形式多樣的隱性債務(wù)，按照第94條追究“負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的責(zé)任仍有一定困難，第35條第四款實(shí)為軟法條款，更像是宣示性規(guī)定，存在剛性不足。

（三）慣用行政手段控制地方政府債務(wù)，《預(yù)算法》未貫徹落實(shí)

我國(guó)財(cái)政歷史和經(jīng)驗(yàn)中，地方政府債務(wù)作為財(cái)政范疇，采取中央集權(quán)的財(cái)務(wù)控制模式，盡管中央政府一直嚴(yán)控地方政府債務(wù)發(fā)行，但又把發(fā)行地方政府債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段，弱化地方政府債務(wù)的法律屬性⑥。在1994年的《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)債的情況下，中央政府及其部門先是探索出了融資平臺(tái)用于規(guī)避《預(yù)算法》，2009年又在金融危機(jī)的背景下向前邁進(jìn)了一步，通過(guò)“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”⑦啟動(dòng)了地方債的發(fā)行。這種探索無(wú)疑具有財(cái)政上的積極意義，但地方政府債務(wù)屬于財(cái)政預(yù)算范疇的重大事項(xiàng)，涉及社會(huì)公共利益，影響代際公平，最終責(zé)任承擔(dān)人實(shí)際是納稅人，關(guān)涉到稅收法定落實(shí)，以國(guó)務(wù)院或是財(cái)政部等部門的規(guī)范性文件調(diào)整缺乏上位法依據(jù)。

新《預(yù)算法》旨在使地方政府“無(wú)序舉債”的歷史終結(jié)，走上法治的正軌。但是，有法可依只是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)規(guī)范管理、依法治理的基本前提，并不必然實(shí)現(xiàn)債務(wù)法治的跨越。當(dāng)前，法治觀念尚未貫徹落實(shí)，政府仍習(xí)慣沿用行政手段控制地方債務(wù)，依據(jù)43號(hào)文進(jìn)行的債務(wù)甄別、債務(wù)置換便呈現(xiàn)出鮮明的行政主導(dǎo)色彩；經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，實(shí)行積極的財(cái)政政策，對(duì)地方政府債務(wù)的管控放松；地方GDP競(jìng)爭(zhēng)與相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制使地方政府企業(yè)化運(yùn)作，上級(jí)政府在隱性債務(wù)擴(kuò)張中扮演了獨(dú)特角色；在《預(yù)算法》將舉債權(quán)明確限于省級(jí)政府的規(guī)定之下，相關(guān)部門通過(guò)發(fā)布文件對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行了擴(kuò)張，規(guī)定市、縣政府確需舉債的可由省級(jí)政府代為舉債，超出了立法的限定，與《預(yù)算法》存在立法精神上的沖突，而負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的人大因?qū)嶋H地位不高，監(jiān)督乏力，《預(yù)算法》未貫徹落實(shí)。

（四）政績(jī)考核機(jī)制，弱化《預(yù)算法》

政績(jī)考核的政治動(dòng)力造成地方政府舉債脫法，權(quán)力突破法制的底線⑧。很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方政府官員的升遷很大程度上取決于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的績(jī)效考評(píng)，對(duì)于地方官員而言，舉債投資建設(shè)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的拉動(dòng)立竿見影，而還錢則是下任要考慮的事，即使存在地方政府官員任期內(nèi)的舉債審計(jì)，也多流于形式，《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》頒發(fā)之前，由于缺乏實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制，違法違規(guī)新增隱性債務(wù)的成本極低。即使是實(shí)行終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任，也主要集中于證據(jù)易于坐實(shí)的違規(guī)承諾（違規(guī)出具承諾函、承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)和承諾回購(gòu)），對(duì)于PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買協(xié)議、地方平臺(tái)融資、政府單位直接舉債等實(shí)際上受到問(wèn)責(zé)與追責(zé)的案例數(shù)量并不多。這種機(jī)制造成了《預(yù)算法》對(duì)政府舉債約束的弱化。

三、堅(jiān)定地方政府債務(wù)治理的法律路徑與對(duì)策

（一）法律手段治理地方政府債務(wù)是當(dāng)然選擇

我國(guó)地方政府債務(wù)有其特定的宏觀經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)背景，從主觀層面講，有地方政府希望通過(guò)促進(jìn)社會(huì)事業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而主動(dòng)進(jìn)行的舉債，有因配合執(zhí)行國(guó)家積極和穩(wěn)健的財(cái)政政策而實(shí)施的借債；從制度層面講，有分稅制財(cái)政體制等制度根源方面的硬性因素影響，也有地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)競(jìng)標(biāo)賽等心理因素的作用。各種因由、因素的綜合與交織，使得《預(yù)算法》暫時(shí)無(wú)法徹底解決地方債務(wù)問(wèn)題⑨，而長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)的行政控制，無(wú)論是存量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)處置，還是新增債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)管控，效果并不理想。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)地方政府債務(wù)治理最為有效的控制手段是市場(chǎng)機(jī)制，其次是規(guī)則控制，效果最差的是行政控制機(jī)制⑩。在市場(chǎng)并不成熟的前提下，信用評(píng)級(jí)、利率機(jī)制、信息披露等市場(chǎng)約束機(jī)制的作用大打折扣，近幾年各地方政府無(wú)論地區(qū)、發(fā)展、償債能力的差異，無(wú)一例外都獲得最高信用級(jí)別AAA，暴露了信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、不中立的問(wèn)題，引發(fā)市場(chǎng)對(duì)信用評(píng)級(jí)的懷疑；流動(dòng)性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是影響債務(wù)定價(jià)的核心因素，而地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信息披露還存在著各種問(wèn)題，擾亂了定價(jià)機(jī)制，使利率發(fā)生扭曲。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體布局下，走法治路徑、堅(jiān)持法治化的地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防治顯然是我國(guó)地方政府債務(wù)治理的不二選擇。無(wú)論是既存地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)處置，還是未來(lái)新增債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防控，所有涉及地方政府債務(wù)的問(wèn)題均應(yīng)置于法律框架內(nèi)，用規(guī)則解決問(wèn)題。故而，對(duì)于現(xiàn)存隱性債務(wù)不能任由政府主導(dǎo)，不能再次進(jìn)行甄別與置換，應(yīng)依據(jù)《預(yù)算法》《合同法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，通過(guò)司法審判解決后續(xù)問(wèn)題。對(duì)于隱性債務(wù)，地方政府及其部門需要承擔(dān)多大程度的責(zé)任，或者說(shuō)，多大金額的債務(wù)涉及財(cái)政資金的承擔(dān)，由法院針對(duì)個(gè)案經(jīng)過(guò)審判程序最終以生效判決決定。這需要盡快落實(shí)地方政府債務(wù)違約的可訴性，至于是民事訴訟還是行政訴訟，應(yīng)當(dāng)根據(jù)隱性債務(wù)產(chǎn)生的不同原因而有所不同。法律框架內(nèi)的處理將打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，也會(huì)打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”，從而在司法層面上起到需求端封堵地方政府違法違規(guī)舉債、資金端圍堵金融機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)資金進(jìn)入的作用。政府審計(jì)部門對(duì)地方隱性債務(wù)進(jìn)行的審計(jì)，作為進(jìn)行地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)診斷以及依據(jù) 《預(yù)算法》《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》等法律規(guī)范對(duì)主管人員與責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究的依據(jù)。

（二）堅(jiān)持舉債法定、強(qiáng)化《預(yù)算法》的剛性

地方政府債務(wù)不僅是政府自身責(zé)任，最終的責(zé)任承擔(dān)是以財(cái)政資金作為保障，實(shí)際的承擔(dān)人為納稅人，稅收法定決定了財(cái)政必須法定，進(jìn)而是舉債法定。新《預(yù)算法》第35條對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)定存在疏漏，強(qiáng)化《預(yù)算法》的約束力，需要從以下方面對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行完善：

1、對(duì)“地方政府債務(wù)”概念進(jìn)行界定。前已述及，我國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)然狀況與法律的應(yīng)然情況發(fā)生了偏離，《預(yù)算法》剛性約束的前提是對(duì)地方政府債務(wù)的概念與邊界進(jìn)行清晰的劃定，為此，應(yīng)當(dāng)明確地方政府債務(wù)是地方政府直接舉借的以地方債券形式存在的債務(wù)。

2、將償還能力設(shè)定為地方債發(fā)行的條件。債的側(cè)重點(diǎn)是“責(zé)任”“法律約束”“法鎖”，11債以償還為條件，發(fā)債的基本前提是具備償債能力，對(duì)于地方政府發(fā)債不能僅考慮建設(shè)投資的資金需要，決定其能否發(fā)債的關(guān)鍵條件應(yīng)當(dāng)是償還本息能力。有償還計(jì)劃和穩(wěn)定償還資金來(lái)源，并不等于有償還能力，特別是一般債券缺乏專項(xiàng)資金作為償債保障，地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與其償債能力相匹配，為此，在法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)地方債券發(fā)行作出償債能力的硬性要求。

3、對(duì)地方債券以外形式舉債作出禁止性規(guī)定。在對(duì)地方政府債務(wù)作出界定的前提下，仍然有必要申明地方債券是地方政府債務(wù)的唯一合法形式，明確規(guī)定除地方政府債券以外，禁止地方政府通過(guò)企業(yè)等任何方式變相舉債、隱性舉債，徹底解決地方政府債務(wù)廣狹范圍不一致、名實(shí)不相符問(wèn)題。

4、對(duì)舉債權(quán)進(jìn)行重新配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用。只有從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的“計(jì)劃決定市場(chǎng)”的思維，通過(guò)市場(chǎng)化手段確定地方債發(fā)行的額度和期限，才是地方債發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。當(dāng)然，市場(chǎng)化不能拋棄政府的基本規(guī)劃，畢竟地方債的用途往往有特定方向，不能完全交給市場(chǎng)，這里強(qiáng)調(diào)的是要避免由政府直接決定地方債券發(fā)行的具體額度和期限。

5、壓實(shí)責(zé)任機(jī)制。有效的責(zé)任機(jī)制可以強(qiáng)化預(yù)算約束，一旦壓實(shí)責(zé)任，地方政府舉債就會(huì)反復(fù)斟酌，自我遏制舉債的沖動(dòng)。為此，需要在財(cái)政、審計(jì)、金融監(jiān)管等部門之間建立信息溝通、交換與協(xié)同機(jī)制，對(duì)行為涉嫌違法的，由財(cái)政部門按照《預(yù)算法》規(guī)定提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、司法等有權(quán)部門按規(guī)定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)、追責(zé)程序。

（三）打通制度梗阻，解決事權(quán)與財(cái)力配置失衡

新《預(yù)算法》試圖通過(guò)預(yù)算法定將地方政府債務(wù)納入法治化軌道，走上依法治債的康莊大道，路向無(wú)疑是正確的，但是遭遇梗阻，債務(wù)法治化還面臨眾多制度性難題，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、政府職能未徹底轉(zhuǎn)變，等等。

理論上，在政府的管理系統(tǒng)中，地方性事務(wù)與財(cái)權(quán)匹配是最基本的要求，以保障財(cái)權(quán)滿足事權(quán)運(yùn)行。直到目前，我國(guó)的政府間事權(quán)劃分總體上還處于法治化程度較低的狀態(tài)，法律并未給出一個(gè)關(guān)于各級(jí)政府事權(quán)的清單。在具體規(guī)定不明確時(shí)，上級(jí)政府憑借優(yōu)勢(shì)地位將事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移，上面出政策，下面對(duì)口執(zhí)行，最終都?jí)旱降胤秸绕涫腔鶎诱?、縣兩級(jí)政府承擔(dān)了過(guò)多的公共產(chǎn)品支出責(zé)任。財(cái)權(quán)卻主要集中于中央，中央政府還隨著稅制改革不斷調(diào)整收入分配規(guī)則，地方政府長(zhǎng)期處于事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不匹配的困境之中。如果不能在法律上建立起穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，合理平衡政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)，任由中央政府與地方政府間不規(guī)范博弈，地方政府事權(quán)與財(cái)力之間不匹配的資金缺口只會(huì)越來(lái)越大，最終也只能通過(guò)不斷的金融創(chuàng)新甚至直接違規(guī)違法予以彌補(bǔ)，“堵暗道”工作難以有效避免“顧此失彼”或“堵而不實(shí)”的困境。12我國(guó)正在建設(shè)法治政府，立法層面的稅收法定也將于2020年底實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)抓住契機(jī)推進(jìn)財(cái)政關(guān)系的法治化，首先是以法律形式界分清楚中央與地方的事權(quán)分配關(guān)系，進(jìn)而對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行法律劃分，并將轉(zhuǎn)移支付引上法治軌道。處理財(cái)政收支關(guān)系的法律制度在未來(lái)的建構(gòu)狀況很大程度上決定著地方政府債務(wù)法治化的進(jìn)程與難度。

（四）找尋外部控制機(jī)制：強(qiáng)化資金端監(jiān)管

中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化較難快速改變，制度勾連使《預(yù)算法》暫時(shí)難以對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行硬性約束，而地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決又具有緊迫性，找尋能夠?qū)嵸|(zhì)性影響政府債務(wù)規(guī)模的外部機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)選擇。地方政府債務(wù)具有金融屬性，比較可行的路徑是由資金供給端入手，以強(qiáng)化金融監(jiān)管作為突破口。具體而言，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)向包括城投平臺(tái)在內(nèi)的可能形成政府支出責(zé)任的各類主體表內(nèi)融資，因融資對(duì)象的非完全市場(chǎng)化運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)高于一般市場(chǎng)主體，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》強(qiáng)化資本監(jiān)管，提升相應(yīng)資產(chǎn)耗用資本的指標(biāo)比例，逼迫其融資轉(zhuǎn)向；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的表外融資或者金融市場(chǎng)投資者對(duì)地方政府及包括城投平臺(tái)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)及項(xiàng)目的融資，則通過(guò)地方政府債務(wù)監(jiān)管部門對(duì)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果等信息的隨時(shí)公開，審計(jì)部門對(duì)融資平臺(tái)、政府產(chǎn)業(yè)基金、PPP項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果的及時(shí)公告，提升地方政府債務(wù)的透明度，最終由投資者（在銀行間債券市場(chǎng)上投資者主要是金融機(jī)構(gòu)、基金、資管產(chǎn)品等）通過(guò)理性選擇來(lái)決定地方政府獲得融資的可能性，向資金需求方施加來(lái)自市場(chǎng)的一定壓力，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作的合規(guī)性與審慎性進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)融資主體或項(xiàng)目的信息披露進(jìn)行規(guī)范。這種資金端口的約束雖然是從金融監(jiān)管法的邏輯出發(fā)，卻能在防控金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)限制地方政府過(guò)度舉債，一舉兩得。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題形成已久，規(guī)模大、問(wèn)題多且復(fù)雜，法律治理才是長(zhǎng)久之計(jì)。既有債務(wù)應(yīng)當(dāng)貫徹實(shí)質(zhì)重于形式原則，凡是以財(cái)政資金承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)均應(yīng)納入地方政府債務(wù)的范圍，在法律框架內(nèi)解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；新增債務(wù)走向舉債法定，完成由行政性控制向規(guī)則治理的轉(zhuǎn)向。地方政府債務(wù)法治化的前路盡管步履維艱，但是最終建立與落實(shí)涵蓋債務(wù)產(chǎn)生、監(jiān)管與責(zé)任落實(shí)的完整的法治化規(guī)則體系依然是充滿希望的?！?/p>

注釋：

①[美]E.博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》[M].鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版，第504頁(yè)。

②審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL（]2013年12月30日第32號(hào)）。

③徐高，王藝偉.雖有坎坷，但路還要走下去——城投債深度研究[J]．金融發(fā)展評(píng)論，2013，（03）.

④王麗英，胡尹燕.我國(guó)推進(jìn)地方債自主發(fā)行問(wèn)題研究 [J]．現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)），2012，（05）。

⑤如2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部等三部委 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）[EB/OL]；2015年4月發(fā)改委：城市地下綜合管廊建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市停車場(chǎng)建設(shè)4個(gè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引[EB/OL]等。

⑥劉繼峰，曹陽(yáng).我國(guó)地方政府債務(wù)法律監(jiān)管研究[J]．法學(xué)雜志，2017，（08）。

⑦財(cái)政部2009年2月印發(fā)的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》[EB/OL]及2011年10月印發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》[EB/OL]先后啟動(dòng)了地方債的“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”。

⑧同上6。

⑨筱微塵．新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的不足[N]．搜狐財(cái)經(jīng)，瀏覽時(shí)間2019年6月2日9：03。

⑩鄧淑蓮，彭軍.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J]．財(cái)政研究，2013（，02）。