武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法思考

[提要] 現(xiàn)代化進程推動武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，然而在追求生產(chǎn)力發(fā)展中不可避免的存在不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟發(fā)展方式與模式，造成武陵山民族地區(qū)的生態(tài)困境，嚴重制約該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅需要每一個體的生態(tài)自覺和生態(tài)踐行，更需要法律制度的外在約束。本文就武陵山民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護立法提出建議。

關(guān)鍵詞：立法視角;武陵山民族地區(qū);生態(tài)文明建設(shè)

基金項目：張家界航空工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級科研項目：“武陵山民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同發(fā)展研究”（編號：ZHKT2017-032）階段性成果

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月31日

武陵山民族地區(qū)是以武陵山脈為中心，以土家族、苗族、侗族為主體的渝、湘、鄂、黔四?。ㄊ校┡彽貐^(qū)，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，也是“跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的國家級連片特困地區(qū)?！蔽淞晟矫褡宓貐^(qū)，雖然具有豐富的自然資源，但同時也是生態(tài)脆弱地區(qū)。有學(xué)者研究指出，“生態(tài)環(huán)境惡化—經(jīng)濟發(fā)展滯后—生態(tài)貧困—生態(tài)環(huán)境更為惡化—欠發(fā)達—生態(tài)環(huán)境惡化—經(jīng)濟難以良性提升—繼續(xù)生態(tài)貧困，上述循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象則構(gòu)成了武陵山片區(qū)一條相互影響與相互制約的因果鏈。筆者認為，保護武陵山民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不僅需要依靠科技、財力和物力等手段，更需要法律機制的完善，文章從立法視角對武陵山民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進行一定的思考。

一、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法重要意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央把建設(shè)生態(tài)文明作為建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，將生態(tài)文明建設(shè)和政治、文化和經(jīng)濟、社會建設(shè)一起納入“五位一體”的總布局。武陵山民族地區(qū)，作為生態(tài)環(huán)境的脆弱地區(qū)，加強生態(tài)環(huán)境保護的立法工作，對于區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)美麗中國的建設(shè)目標(biāo)，具有極為重要的意義。

第一，新時代建設(shè)生態(tài)文明的客觀要求。習(xí)近平高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將之與人民福祉、民族未來、“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢緊密聯(lián)系起來，充分體現(xiàn)了加強生態(tài)環(huán)境保護工作的決心和信心。民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)作為國家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)充分認識加快推進生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，運用法治力量，加大生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的立法工作，通過法制手段深入持久地推進生態(tài)文明建設(shè)，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，開創(chuàng)生態(tài)文明新時代。

第二，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的現(xiàn)實需要。黨的十八大以來，習(xí)近平就綠色發(fā)展多次發(fā)表重要講話，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，構(gòu)成了“當(dāng)代中國最鮮活的馬克思主義綠色發(fā)展觀”。在黨的十九大報告中，再次重申，“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”。進一步彰顯了黨和政府為保護生態(tài)環(huán)境、實行綠色發(fā)展提供制度保障的堅定決心。面對民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中所面臨的一系列重大生態(tài)、資源、環(huán)境、災(zāi)害等現(xiàn)實問題，為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，必須加強對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法工作的探索和研究，推進這一地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護沿著法制的軌道規(guī)范發(fā)展，弘揚環(huán)境正義，保障子孫后代應(yīng)有利益。

第三，推動公眾生態(tài)自覺的有效形式。社會大眾的生態(tài)自覺是促進生態(tài)環(huán)境保護的重要基礎(chǔ)。目前在生態(tài)文明保護方面，武陵山民族地區(qū)人們的公眾參與面還有限，因此經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境破壞漠視情況?？v觀武陵山民族地區(qū)，在生態(tài)環(huán)境保護方面的公眾大多扮演的是管理對象的角色，公眾參與生態(tài)環(huán)境的比例小，要加強公眾參與力度，推動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護落地落實，必須通過民族地區(qū)立法進一步細化環(huán)保法的公眾參與條款，充分調(diào)動公眾保護和改善生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性，使公眾在同破壞生態(tài)、污染環(huán)境作斗爭時，始終做到有法可依、有法必依。簡言之，只有人人參與，自覺踐行，生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境的保護才會長久持續(xù)。

二、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法現(xiàn)狀分析

黨的十一屆三中全會之后，生態(tài)環(huán)境保護工作進入了法制建設(shè)新時期，基本形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以環(huán)境保護法為基本，以自然資源保護、污染防治以及將自然資源保護和污染防治集于一體的環(huán)境保護單行法律體系。武陵山各少數(shù)民族地區(qū)也從本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的實際出發(fā)，充分發(fā)揮民族自治地方立法權(quán)，在保護生態(tài)環(huán)境方面制定了一系列的自治條例、單行條例以及地方性法規(guī)，并取得了一定的成效。

第一，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法成就簡述。首先制定自治條例。如《湘西土家族苗族自治州自治條例》第二十五條：“自治州的自治機關(guān)加強自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護。保護天然林，保護植被，對二十五度以上的坡耕地實施退耕還林，鼓勵植樹、綠化庭院和城鎮(zhèn)，禁止亂砍濫伐林木?！薄逗鲜÷殛柮缱遄灾慰h自治條例》第二十九條：“自治縣的自治機關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定，自主管理和保護自治縣境內(nèi)的土地、森林、礦藏、水流、荒山、草山、草坡等自然資源。”其次，制定單行條例。湘西土家族苗族自治州制定了《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護條例》，加大對湘西少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護力度。最后，制定地方性法規(guī)、規(guī)章。如，2016年湘西自治州人大常委會制定了《湘西土家族苗族自治州白云山國家級自然保護區(qū)條例》。湖北恩施土家族苗族自治州為了加強酉水河保護，防治河流污染和生態(tài)破壞，推進生態(tài)文明建設(shè)，制定了《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》，貴州黔南自治州人大常委會制定了《黔南布依族苗族自治州樟江流域保護條例》?？梢姡母镩_放以來，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法工作取得了諸多成就，為生態(tài)保護嚴格執(zhí)法奠定了法律保障。

第二，武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問題。改革開放提升了民族地區(qū)法制化建設(shè)水平，生態(tài)環(huán)境保護取得了諸多成就，同時我們也應(yīng)正視存在的突出問題：首先，部分原有條例理念落后，對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展形成阻礙。保護優(yōu)先是生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在要求，是從源頭上加強生態(tài)環(huán)境保護和合理利用資源的有效途徑。很多地區(qū)片面重視經(jīng)濟發(fā)展，從而造成了生態(tài)環(huán)境立法始終依附于經(jīng)濟立法之上，未將保護優(yōu)先原則放在優(yōu)先考慮的位置，生態(tài)保護機制仍以誰污染誰治理原則下的事后懲戒模式為主。其次，沒有充分體現(xiàn)民族地區(qū)特色，如對特色的生態(tài)資源優(yōu)勢和少數(shù)民族生態(tài)保護傳統(tǒng)文化保護不夠，立法主要從服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，集中保護民族地區(qū)較有影響的自然資源和風(fēng)景名勝等，對于稀缺野生動植物資源的保護，仍然以命令式的管制模式為主，對部分具有生態(tài)價值的資源，由于經(jīng)濟價值不明顯而落在了立法保護的界域之外，部分地區(qū)立法的過程中沒有充分融合少數(shù)民族生態(tài)保護的傳統(tǒng)習(xí)俗和文化。再次，立法隊伍不健全，立法人員素質(zhì)偏低，為急于完成立法任務(wù)，立法宣傳程度不夠，對公眾參與立法的重視程度不夠，立法前沒有深入細致調(diào)研，沒有廣泛討論和征求意見，群眾參與立法的積極性明顯不強。最后，立法實效偏低，條款操作性不強，條例實施的實際效果不是很理想。

三、武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法思考

黨的十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，把污染防治作為決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，提出著力解決突出環(huán)境問題。民族地區(qū)作為全面建成小康社會的重要組成部分，如何進一步健全完善生態(tài)環(huán)境保護立法，使武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護在法制的軌道上協(xié)調(diào)發(fā)展和健康運行具有重要意義。

第一，立法理念上，摒棄舊有理念?！鞍l(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。”首先，嚴格貫徹保護優(yōu)先理念。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定，“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！北Ｗo優(yōu)先作為環(huán)保法基本原則之首，要求在經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生矛盾時，要把保護生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，以生態(tài)環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，規(guī)范各類經(jīng)濟社會活動，尤其是各種自然資源的開發(fā)，防止造成新的人為生態(tài)破壞和環(huán)境污染。武陵山民族地區(qū)受經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力，生態(tài)環(huán)境立法，更多考慮的是如何服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，如何對現(xiàn)有污染進行有效的控制，立法側(cè)重點更多的是保護民族地區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)地、珍稀動植物聚集區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)資源所蘊藏的經(jīng)濟價值，忽視了從源頭上、全過程對生態(tài)環(huán)境的保護和污染的控制。因此，武陵山民族地區(qū)在今后的生態(tài)環(huán)境保護立法中，應(yīng)當(dāng)始終將生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先理念放在立法工作的第一位，貫穿到立法工作的全過程。其次，嚴格貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。基于武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，要將可持續(xù)發(fā)展理念很好地貫徹融入到生態(tài)環(huán)境保護立法的制度構(gòu)建之中，與民族地區(qū)科技創(chuàng)新制度、生態(tài)補償制度、綠色產(chǎn)業(yè)支持制度乃至當(dāng)前在民族地區(qū)全面鋪開的精準(zhǔn)扶貧制度相銜接。

第二，立法機制上，堅持科學(xué)合理。完善立法工作機制對武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護科學(xué)立法，以至于整個民族地區(qū)的立法工作至關(guān)重要。首先，完善立法前評估機制。充分考慮到本民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的實際情況。比如，湖南邵陽瑤族地區(qū)，就有瑤族民間習(xí)慣法，瑤族先民通過立碑、口耳相傳等形式，規(guī)定了保護森林和樹木的村規(guī)民約。因此，這些區(qū)域立法工作應(yīng)充分吸收少數(shù)民族民間習(xí)慣法。在充分征集立法項目的基礎(chǔ)上，廣泛開展調(diào)查研究，充分吸收專家學(xué)者、立法直接利益相關(guān)人、社會公眾等群體對立法建議項目的意見后，對擬立的立法項目開展立法前評估，按照急需先立的原則，根據(jù)評估結(jié)果科學(xué)確定立法選項。其次，改進立法起草機制、完善立法審議機制、公眾參與立法機制。武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法大多以政府部門起草為主，因此立法機關(guān)可以積極拓寬起草渠道，逐步建立多元的立法起草機制，對單一的某一方面的生態(tài)環(huán)境保護可以由人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)組織起草。對一些專業(yè)性較強、爭議比較大的立法項目，可以委托第三方進行起草。如湖南省湘西土家族苗族自治州人大和湖北省恩施土家族苗族自治州人大為了加強對各自區(qū)域內(nèi)酉水河流域的立法保護，2016年就分別委托了吉首大學(xué)和湖北民族學(xué)院起草了酉水河保護條例草稿，分別提交兩地人大審議通過，這次委托立法也開啟了民族自治州跨區(qū)域協(xié)作立法的先河。

第三，立法節(jié)奏上，持續(xù)推進步伐。首先，推進武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)條例修改廢止。部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)缺乏實用性。某些環(huán)境法規(guī)原則性要求多，可操作規(guī)定性少。新立法、環(huán)保法修訂出臺后，應(yīng)切實加大對生態(tài)環(huán)境保護立法的修改、廢止速度，對一些上位法律法規(guī)中明確規(guī)定的涉及生態(tài)環(huán)境保護禁止行為進行了修改完善，但上位法中還有很多禁止性規(guī)定、原則性條款、鼓勵獎勵性舉措等等在武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和政府規(guī)章中沒有規(guī)定，即便是作出了規(guī)定，有些也與上位法規(guī)定的不盡一致。因此，武陵山民族地區(qū)立法機關(guān)應(yīng)進一步加大生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域條例法規(guī)的清理力度。其次，盡快填補武陵山民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域立法空白。目前，環(huán)保立法領(lǐng)域仍有空白，土壤環(huán)保、環(huán)境監(jiān)測、核安全、生物安全及與公眾生活密切相關(guān)的電磁輻射、光污染、重金屬等方面沒有制定相應(yīng)的法規(guī)，存在立法空白。因此，立法機關(guān)要對照上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境保護的實際情況，逐一梳理生態(tài)立法、污染防治立法、資源立法等方面的法律空白，切實加大制定涉及生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)容的立法數(shù)量，努力形成生態(tài)環(huán)境保護法制體系。

第四，立法質(zhì)量上，切實增強實效。黨的十八屆四中全會提出“要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用?！碑?dāng)前武陵山民族地區(qū)人大及其常委會受種種因素制約，在生態(tài)環(huán)境保護立法的過程中，往往存在不想主導(dǎo)、不會主導(dǎo)等問題，嚴重影響了立法的實際效果。不想主導(dǎo)主要是因為當(dāng)前武陵山民族地區(qū)國家機關(guān)人才配置中，人大常委會機關(guān)干部大都是其他行政機關(guān)中年紀偏大、資歷頗深的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)到人大任職，盛行“二線”思想，工作激情減退，特別是針對生態(tài)環(huán)境保護這一敏感問題，有畏難情緒，致使在具體的生態(tài)環(huán)境保護立法工作中積極性不高。不會主導(dǎo)主要是因為該地區(qū)人大立法人員大都不是“科班”出身，具體從事立法工作的人員職業(yè)化、專業(yè)化有所欠缺，立法本領(lǐng)有待加強。因此，武陵山民族地區(qū)人大及其常委會應(yīng)該進一步樹立主體意識，加強立法機構(gòu)隊伍建設(shè)，著實擔(dān)負起民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法的主體責(zé)任。其次，結(jié)合武陵山民族地區(qū)習(xí)慣進行立法。武陵山民族地區(qū)立法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護立法過程中，主觀上應(yīng)該充分考慮到民族習(xí)慣法的地位和作用，處理好其與制定法的關(guān)系，盡量將符合現(xiàn)代法治精神的相關(guān)習(xí)慣規(guī)定在制定法之中，實現(xiàn)民族地區(qū)制定法和習(xí)慣法的有機統(tǒng)一。最后，加大立法變通權(quán)的行使力度。有針對性地制定本地區(qū)的生態(tài)法規(guī)，而不應(yīng)該照抄上位法的內(nèi)容或體系，為了立法而立法，使條例大而不精。武陵山民族地區(qū)要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，在法律法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)對需要具體的事項作出具體規(guī)定，對本地區(qū)重要而對其他地區(qū)的需要性并不明顯，而且國家立法在一定時期內(nèi)不會做統(tǒng)一規(guī)定的問題，由武陵山民族地區(qū)自主立法解決，切實增強立法的時效性和可操作性。

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