農(nóng)地確權(quán)內(nèi)涵體系的邏輯結(jié)構(gòu)及其三維檢視

嚴(yán)小龍

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的延續(xù)和升級(jí)，要求“活化”農(nóng)村中的核心資源，即土地，對(duì)此，最有效率的方式就是市場(chǎng)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)”，而“市場(chǎng)決定資源配置”的前提，是資源的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，也意味著農(nóng)地資源市場(chǎng)化的前提為農(nóng)地確權(quán)。中國(guó)特色農(nóng)地確權(quán)需要有中國(guó)方案,為此，農(nóng)地“三權(quán)分置”作為實(shí)踐的產(chǎn)物和農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新，其政策化、制度化、法律化意味著中國(guó)農(nóng)地確權(quán)框架已然定型。在該確權(quán)框架中，查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，這項(xiàng)工作在2008年前后試點(diǎn)，2011年原國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下文后“整省推進(jìn)”，目前已基本完成。

基于上述研究背景，有必要對(duì)農(nóng)地確權(quán)內(nèi)涵體系的邏輯結(jié)構(gòu)開(kāi)展研究，并將該邏輯結(jié)構(gòu)含有的三個(gè)邏輯層次轉(zhuǎn)換為三個(gè)研究維度進(jìn)行檢視，為實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提供深化農(nóng)地資源產(chǎn)權(quán)確認(rèn)提供參考。理解這種支持意義的關(guān)鍵路徑為：農(nóng)地資源配置的發(fā)展方向是“市場(chǎng)決定”→“市場(chǎng)決定”的前提是農(nóng)地確權(quán)→農(nóng)地確權(quán)目前有諸多認(rèn)知局限→農(nóng)地確權(quán)其實(shí)內(nèi)含一個(gè)體系及其邏輯結(jié)構(gòu)→對(duì)此開(kāi)展研究有助于指導(dǎo)農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐。

1 內(nèi)涵體系的邏輯結(jié)構(gòu)

農(nóng)地確權(quán)是指對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利抑或產(chǎn)權(quán)及其功能的確認(rèn)，意味著它是一個(gè)由確權(quán)客體也即“確認(rèn)什么權(quán)利”組成的體系。農(nóng)地確權(quán)也是指對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其功能主體的確認(rèn)，意味著它是一個(gè)由確權(quán)主體也即“權(quán)利確認(rèn)給誰(shuí)”組成的體系。因此，農(nóng)地確權(quán)的內(nèi)涵是一個(gè)由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其功能確認(rèn)的客體體系與其主體體系相互疊加并交互作用而成的體系。而任何體系要在理論上得以成立，就必須內(nèi)含一個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)。農(nóng)地確權(quán)內(nèi)涵體系內(nèi)含一個(gè)產(chǎn)權(quán)及其功能確認(rèn)內(nèi)涵由寬到窄的邏輯結(jié)構(gòu)，這個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)至少有三個(gè)有所隱含或者著力顯現(xiàn)的邏輯層次。

第一個(gè)層次，農(nóng)地確權(quán)是指對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)。這里的“性質(zhì)”，是取其“特質(zhì)”和“特性”兩種含義。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“特質(zhì)”主要體現(xiàn)在其功能，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“特性”則主要體現(xiàn)在其特征。在這種區(qū)分上說(shuō)，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)就是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特征的確認(rèn)。前者，是指對(duì)農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源、生產(chǎn)性資源和保障性資源的權(quán)能確認(rèn)；后者，是指對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系界定性、益損界定性、所有制屬性以及方法論屬性的特征確認(rèn)。

圖1 全文分析框架圖Fig.1 Analytical framework

第二個(gè)層次，農(nóng)地確權(quán)是指對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的框架性結(jié)構(gòu)成分也即集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的框架性結(jié)構(gòu)成分，可以被視為框架性產(chǎn)權(quán)抑或產(chǎn)權(quán)框架。這種產(chǎn)權(quán)框架確認(rèn)意味著，農(nóng)地確權(quán)有從集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”式確認(rèn)，向集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”式確認(rèn)演進(jìn)的不可阻擋的趨勢(shì)，但將農(nóng)地確權(quán)視同為“三權(quán)分置”，需要理解為以上述“三權(quán)”為產(chǎn)權(quán)框架的體系性產(chǎn)權(quán)及其功能確認(rèn)。

第三個(gè)層次，農(nóng)地確權(quán)是指對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的核心性結(jié)構(gòu)成分也即農(nóng)戶(hù)承包權(quán)抑或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)。產(chǎn)權(quán)框架中的核心性結(jié)構(gòu)成分，可以被視為核心性產(chǎn)權(quán)抑或產(chǎn)權(quán)核心。產(chǎn)權(quán)核心是指在產(chǎn)權(quán)框架中處于軸心位置因而具備核心地位的產(chǎn)權(quán)，其與產(chǎn)權(quán)束中的其他產(chǎn)權(quán)相比，一般具有綱領(lǐng)性、實(shí)質(zhì)性或者功效最大性。這意味著產(chǎn)權(quán)核心在發(fā)揮產(chǎn)權(quán)功能方面往往起著關(guān)鍵作用。可以起這種作用的產(chǎn)權(quán)，通常只有所有權(quán)和使用權(quán)，但兩者究竟誰(shuí)為產(chǎn)權(quán)核心，則取決于所有權(quán)是否界定清晰。也即所有權(quán)未界定清晰，產(chǎn)權(quán)核心即為所有權(quán)；所有權(quán)已界定清晰，產(chǎn)權(quán)核心即為使用權(quán)。以此來(lái)看，經(jīng)由新民主主義革命及其土地改革和其后的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)在總體上已界定清晰，即為農(nóng)民集體所有。如今的產(chǎn)權(quán)核心更多地是指經(jīng)由農(nóng)村改革形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抑或農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)核心確認(rèn)，既是指將農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等打包為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且以測(cè)量、登記和頒證的形式確認(rèn)給相應(yīng)的農(nóng)戶(hù)家庭，也包含諸如有關(guān)承包地調(diào)整和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中為核算租金對(duì)承包地重新測(cè)量等確權(quán)觀念和確權(quán)行為。

以上三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的邏輯層次也可以被視為三個(gè)研究維度。或者說(shuō)，解析農(nóng)地確權(quán)內(nèi)涵體系的邏輯結(jié)構(gòu)，其路徑若要往深處延伸，亦須將這三個(gè)層次轉(zhuǎn)換為檢視這個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)的三個(gè)維度，也即產(chǎn)權(quán)性質(zhì)維度、產(chǎn)權(quán)框架維度、產(chǎn)權(quán)核心維度（圖1）。

2 產(chǎn)權(quán)性質(zhì)維度中的農(nóng)地確權(quán)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)功能和產(chǎn)權(quán)特征兩方面。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)中的產(chǎn)權(quán)功能確認(rèn)

產(chǎn)權(quán)功能視角中的農(nóng)地確權(quán)，是指農(nóng)地在中國(guó)承載著涉及糧食安全、國(guó)家建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民生計(jì)等多重功能，進(jìn)而可以區(qū)分為農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源、生產(chǎn)性資源和保障性資源的權(quán)能確認(rèn)。

2.1.1 農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源的權(quán)能確認(rèn)

農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源的權(quán)能確認(rèn)，意味著在中國(guó)集體農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)功能結(jié)構(gòu)中不能排除國(guó)家的權(quán)能主張，也即農(nóng)地的戰(zhàn)略性資源權(quán)能，是通過(guò)體現(xiàn)公有性質(zhì)的集體所有權(quán)確認(rèn)給作為戰(zhàn)略利益主體的國(guó)家的。經(jīng)由這種確認(rèn)，也生成了改革開(kāi)放以來(lái)讓中國(guó)城鎮(zhèn)化和國(guó)家現(xiàn)代化得以低成本、繼而高速度發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。不過(guò)，因?yàn)檎谶@個(gè)過(guò)程中既是“裁判者”也是“運(yùn)動(dòng)員”，所以農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源的權(quán)能確認(rèn)，為在農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)變性”也即由集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)中，政府以國(guó)家名義分割土地溢價(jià)提供合法性的同時(shí)，也使得這個(gè)意義上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易變得半市場(chǎng)化了。就是說(shuō)，土地征收價(jià)格不完全是由市場(chǎng)決定的，而往往是市場(chǎng)決定和行政決定交互作用的結(jié)果。

2.1.2 農(nóng)地作為生產(chǎn)性資源的權(quán)能確認(rèn)

農(nóng)地作為生產(chǎn)性資源的權(quán)能確認(rèn)，意含著一種歷史和現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)情境，即農(nóng)地作為生產(chǎn)性資源的產(chǎn)權(quán)功能，起初是集體所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能。農(nóng)村改革后，隨著“大包干”的推行，農(nóng)地的生產(chǎn)性資源權(quán)能和保障性資源權(quán)能被一同歸入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且確認(rèn)給了農(nóng)戶(hù)家庭。之所以如此，至今尚有來(lái)自不同學(xué)科和不同觀點(diǎn)的解釋。一種有代表性的解釋?zhuān)J(rèn)為將農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源權(quán)能確認(rèn)給農(nóng)民集體，大都會(huì)出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)，而這種外部不經(jīng)濟(jì)一般只有通過(guò)將其確認(rèn)給農(nóng)民家庭才會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠拷?jīng)濟(jì)。即便其成立，也并非意味著農(nóng)地改變用途后作為非農(nóng)生產(chǎn)資源權(quán)能確認(rèn)給農(nóng)民集體，也會(huì)帶來(lái)同樣的外部不經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槟切耙怨づd村”的集體化村莊，正是在這種確權(quán)模式下取得歷史成就的?？磥?lái)，只要解決了外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，土地?zé)o論是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，還是作為非農(nóng)生產(chǎn)資源，都可以由市場(chǎng)配置。

2.1.3 農(nóng)地作為保障性資源的權(quán)能確認(rèn)

農(nóng)地作為保障性資源的權(quán)能確認(rèn)，是指農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)功能在經(jīng)歷了以上兩項(xiàng)切割之后，其剩余部分作為兜底生計(jì)的保障性權(quán)能被確認(rèn)給了農(nóng)戶(hù)家庭。這種情形的合法性，也許源自于一種致力于保障國(guó)家現(xiàn)代化安全的愿景，也即基于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的不穩(wěn)定性，期望用這種保障性權(quán)能“托住”那些到城市發(fā)展但無(wú)法立足而“掉下來(lái)”的農(nóng)村人口，使他們不至于成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。如果其成立，那么農(nóng)地的保障性權(quán)能在國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以前要慎言完全放開(kāi)市場(chǎng)交易。

2.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)中的產(chǎn)權(quán)特征確認(rèn)

以上三種權(quán)能確認(rèn)意味著，盡管農(nóng)地確權(quán)通常是指對(duì)一攬子復(fù)雜的權(quán)利和權(quán)能的確認(rèn)，但實(shí)質(zhì)上是指圍繞“怎樣確認(rèn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、怎樣使用農(nóng)地資源”而聯(lián)結(jié)構(gòu)成的復(fù)雜行為關(guān)系。

2.2.1 關(guān)系界定性

這種關(guān)系界定性，在中國(guó)體現(xiàn)為國(guó)家、集體、農(nóng)民等利益主體對(duì)于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和資源使用所達(dá)成的相互認(rèn)同的行為關(guān)系以及應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則。不過(guò)，約制這種行為關(guān)系的行為規(guī)則，在實(shí)踐中往往不夠細(xì)致、也不夠規(guī)范。其緣由，主要是因?yàn)檗r(nóng)地集體制和農(nóng)戶(hù)承包制之間的張力關(guān)系，賦予了農(nóng)地確權(quán)以很大的制度彈性。這種富有彈性的制度安排，在給予各地農(nóng)村的多樣性實(shí)踐預(yù)置調(diào)適空間的同時(shí)，也使得對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)變得模糊起來(lái)。這種產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的模糊性，只有使隱含其中的利益關(guān)系均衡化，才能得以清晰化。就是說(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)含的具體行為關(guān)系和行為規(guī)則，往往要在平衡了相關(guān)權(quán)利主體的利益關(guān)系之后，才能相互認(rèn)同和確認(rèn)。

2.2.2 益損界定性

在中國(guó)，農(nóng)地確權(quán)內(nèi)含國(guó)家、集體、農(nóng)民等利益主體，因農(nóng)地作為一種財(cái)產(chǎn)的存在和使用而受益或受損的權(quán)利確認(rèn)。這種權(quán)利確認(rèn)，可以界定相關(guān)利益主體如何受益以及如何受損。這意味著，農(nóng)地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利的價(jià)值決定了它作為一種交換物品的價(jià)值。這種情形至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，基于國(guó)家利益的農(nóng)地用途管制對(duì)農(nóng)地作為土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，在某種意義上使得農(nóng)地以?xún)r(jià)格來(lái)評(píng)估的價(jià)值要低于農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地的價(jià)值，更低于國(guó)有土地的價(jià)值，即土地價(jià)值在很大程度上取決于土地的產(chǎn)出價(jià)值；另一方面，對(duì)集體所有權(quán)界定不夠清晰，又往往使得農(nóng)地在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地中以?xún)r(jià)格來(lái)評(píng)估的價(jià)值貶值，即農(nóng)地的交易價(jià)值與農(nóng)地確權(quán)的清晰度呈正相關(guān)。

2.2.3 所有制屬性

就中國(guó)集體農(nóng)地而言，其產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的所有制屬性有兩方面。一為“共有公產(chǎn)性”。盡管共有產(chǎn)權(quán)被西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派界定為“共有私產(chǎn)”樣式，但中國(guó)集體農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)樣式卻是“共有公產(chǎn)”。這種產(chǎn)權(quán)樣式意味著，它將農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源的權(quán)能確認(rèn)給了國(guó)家，同時(shí)也將農(nóng)地作為生產(chǎn)性和保障性資源的權(quán)能確認(rèn)給了集體及其成員。二為“共有平均性”。即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在集體成員之間的確認(rèn)是交互作用的，這種交互作用的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)指向是在集體成員之間實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的平均價(jià)值最大化。這種確權(quán)規(guī)則的確有助于抑制集體成員之間的貧富分化，但也會(huì)使市場(chǎng)配置農(nóng)地資源的功能減低甚或無(wú)效?；诖?，在不考慮私有制的情形下，其改進(jìn)取向是在集體成員之間達(dá)成一個(gè)使用農(nóng)地資源的協(xié)議。

2.2.4 方法論屬性

產(chǎn)權(quán)及其確認(rèn)理論為人們提供了一個(gè)更細(xì)致地了解財(cái)產(chǎn)權(quán)利怎樣在具體的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景中發(fā)揮作用的有效工具。但要警惕的是：既不能將西方產(chǎn)權(quán)理論視為圭臬教條照搬，也不能用民粹主義態(tài)度對(duì)待西方產(chǎn)權(quán)思想中的科學(xué)成分；既不能虛無(wú)歷史以裁剪現(xiàn)實(shí)，也不能局限于傳統(tǒng)思維簡(jiǎn)約評(píng)說(shuō)當(dāng)今產(chǎn)權(quán)實(shí)踐；既不能不顧大局以個(gè)人偏好臆斷，也不能唯長(zhǎng)官意志亦步亦趨不敢越雷池一步。

3 產(chǎn)權(quán)框架抑或“三權(quán)分置”維度中的農(nóng)地確權(quán)

產(chǎn)權(quán)框架是指由支柱性抑或框架性產(chǎn)權(quán)組成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，如果由集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三種框架性產(chǎn)權(quán)組成，那么亦可稱(chēng)為“三權(quán)分置”。不過(guò)，對(duì)于這三種框架性產(chǎn)權(quán)怎樣分置確認(rèn)，目前在產(chǎn)權(quán)理念上尚未完全達(dá)成共識(shí)。

3.1 關(guān)于集體所有權(quán)確認(rèn)的討論

一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)確認(rèn)給農(nóng)民集體組織，這是公社留下的而今已被農(nóng)民內(nèi)化的權(quán)屬規(guī)則[1]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)確認(rèn)給農(nóng)民成員集體，且為農(nóng)民成員“物”的集合體[2]。其實(shí)，農(nóng)民集體既不能簡(jiǎn)單地化約為農(nóng)民集體組織，也不是指農(nóng)民成員“物”的集合體，而是指農(nóng)民成員“人”的集合體。而且，當(dāng)前的“三權(quán)分置”意含著從強(qiáng)調(diào)權(quán)利之所有向追求權(quán)利之所用的制度創(chuàng)新需求[3]。不過(guò)，“集體”并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)[4]。只有將土地集體所有權(quán)主體明確和具體，集體所有權(quán)的法律意義才能得以體現(xiàn)[5]。對(duì)此，主要有3種觀點(diǎn)：（1）私有說(shuō)，農(nóng)地私有制可以便利地讓產(chǎn)權(quán)明晰但并不是明晰產(chǎn)權(quán)的唯一形式[6]，也不一定有利于提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，卻存在引發(fā)大量農(nóng)民失去土地進(jìn)而衍生社會(huì)問(wèn)題的制度缺陷；（2）法人所有說(shuō)，農(nóng)村土地集體所有法人化可以使其外部法律關(guān)系明晰，但也可能引致農(nóng)民土地權(quán)利弱化甚或變相被剝奪的問(wèn)題；（3）總同共有抑或總有說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地成員集體所有在性質(zhì)上類(lèi)似于總有[7]，所謂總有，指成員資格不固定的團(tuán)體，以團(tuán)體的名義享有的所有權(quán)，它作為一種特殊的共同所有形式，與一般共有譬如按份共有和共同共有相似，但異處也多，例如，它在本質(zhì)上含有公有成分、團(tuán)體的存在不受個(gè)別成員加入或退出的影響、個(gè)別成員的退出并不導(dǎo)致團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的分割等。故而，中國(guó)農(nóng)村土地集體所有的法律表達(dá)，應(yīng)為在繼承和更新傳統(tǒng)總有形式（如日耳曼法之傳統(tǒng)總有制度）的基礎(chǔ)上的一種新型總有形式。為此，可以在《民法典》物權(quán)編中單獨(dú)設(shè)立且專(zhuān)門(mén)規(guī)定“總有”[8]。

3.2 關(guān)于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)確認(rèn)的討論

一方面，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出來(lái)，就有否定說(shuō)和肯定說(shuō)。前者認(rèn)為，“三權(quán)”不在同一層次上，不能并列使用。土承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)完整的民事權(quán)利，無(wú)法分置為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。若要分置則違反了一物一權(quán)原則，并存在債權(quán)和物權(quán)的區(qū)分問(wèn)題[9]。后者則認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中包含諸多權(quán)能，這些權(quán)能可以在不同利益主體之間分割與界定。何況以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為前提的“三權(quán)分置”實(shí)踐在各地農(nóng)村早已普遍存在，所以它并不是一個(gè)純粹的法律問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”政策就是要破除現(xiàn)有法律規(guī)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上形成“三權(quán)分置”的法律表達(dá)。另一方面，對(duì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)屬性的認(rèn)知也有兩說(shuō)：一說(shuō)為成員權(quán)，這種成員權(quán)是集體成員獲得承包地的資格，不是財(cái)產(chǎn)權(quán)[10]；另一說(shuō)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，也即分置后的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，并非單純指農(nóng)戶(hù)承包土地的資格，還是財(cái)產(chǎn)權(quán)，一種具有身份性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不過(guò)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是一般的物權(quán)，而只是具有有限處分權(quán)的物權(quán)[11]。

3.3 關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)的討論

一方面，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的認(rèn)知。主要有4種觀點(diǎn)：一是“債權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為它是債權(quán)而不是物權(quán)[12]，因?yàn)閷⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)不符合私權(quán)生成邏輯[13]；二是“物權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為它是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨(dú)立用益物權(quán)[14]；三是“物權(quán)化債權(quán)說(shuō)”，也即將其定性為債權(quán)，同時(shí)又賦予它轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)權(quán)能；四是“兩權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是債權(quán)（租賃權(quán)）、也可以是用益物權(quán)[15]，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來(lái)確定，例如轉(zhuǎn)讓、互換具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租則具有債權(quán)性質(zhì)。因而，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu),在物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在債權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，在兩種性質(zhì)流轉(zhuǎn)并存時(shí)是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃權(quán)”[16]。另一方面，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的界定。農(nóng)地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置之后，占有、使用、收益就成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，由此它還具有一定的處分權(quán)能，例如自主生產(chǎn)、獲取補(bǔ)償和補(bǔ)貼、抵押、繼承等。此外，它包含多種權(quán)利類(lèi)型，例如出租和轉(zhuǎn)包形成的債權(quán)式經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓和互換形成的物權(quán)式經(jīng)營(yíng)權(quán)、入股形成的股份式經(jīng)營(yíng)權(quán)、信托形成的信托式經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

3.4 關(guān)于“三權(quán)”關(guān)系的討論

對(duì)此，有權(quán)能分解論和權(quán)利派生論兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，所有權(quán)分解理論是農(nóng)地權(quán)利構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。所有權(quán)分解是指所有權(quán)的權(quán)能因一定法律事實(shí)而發(fā)生的彼此分離。所有權(quán)分解的法律后果是所有權(quán)人與非所有權(quán)人分享所有權(quán)的權(quán)能。因此，“三權(quán)分置”的法律本質(zhì)，就是由集體土地所有權(quán)分解出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再?gòu)耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)分解出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程[17]。在這個(gè)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能分解出去，形成經(jīng)營(yíng)權(quán)。之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因此消滅，經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)能就自動(dòng)恢復(fù)。因此，分置后的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)并不取代流轉(zhuǎn)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。后者則認(rèn)為，所有權(quán)具有完整性，并不因其上設(shè)定了他物權(quán)而受影響。他物權(quán)并不是所有權(quán)的分解，而是將所有權(quán)部分內(nèi)容具化后新設(shè)立的。新設(shè)立的他物權(quán)在一定范圍內(nèi)限制著所有權(quán)的行使。這樣，集體土地所有權(quán)上為承包農(nóng)戶(hù)設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不是集體土地所有權(quán)權(quán)能分解的結(jié)果。同理，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立，也不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分解的結(jié)果，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，“三權(quán)分置”在法律上應(yīng)傳達(dá)為土地所有權(quán)派生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[18]。或許，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)復(fù)合性的權(quán)利關(guān)系因土地流轉(zhuǎn)而使分離成為可能的情形下，“三權(quán)”關(guān)系不論表述為“分置”，還是“分解”和“派生”，只是個(gè)表達(dá)方式問(wèn)題，實(shí)質(zhì)未變。但它們都意味著,不能簡(jiǎn)單地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.5 三權(quán)“怎樣確認(rèn)”可以參考農(nóng)地“三權(quán)分置”下的“三確三跟”路線(xiàn)[19]

這條路線(xiàn)是指：在“國(guó)家規(guī)管權(quán)”也即用途管制權(quán)和產(chǎn)權(quán)規(guī)制權(quán)的約束下，“三確”是指將所有權(quán)確到組（村上監(jiān)督）、承包權(quán)確到戶(hù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)確到社。此處的“社”，是指廣義上的合作社，既包含各種綜合性和專(zhuān)業(yè)性的合作社，也包括種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)公司等規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。而“三跟”是指：收益權(quán)跟經(jīng)營(yíng)權(quán)走、流轉(zhuǎn)權(quán)跟承包權(quán)走、轉(zhuǎn)讓權(quán)跟所有權(quán)走。這里的轉(zhuǎn)讓權(quán)，指的是由集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“農(nóng)內(nèi)”和“農(nóng)外”變動(dòng)生成的兩種權(quán)能，也即承包地調(diào)整權(quán)和農(nóng)地轉(zhuǎn)市地抑或“變性”議價(jià)權(quán)。如果涉及這兩種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，其變動(dòng)的決議生成權(quán)都在“組”，不在“戶(hù)”也不在“村”（圖2）。

圖2 “三確三跟”路線(xiàn)圖Fig.2 “Three registration three attachment” route

這幅農(nóng)地確權(quán)“三確三跟”路線(xiàn)圖，旨在描繪出“三權(quán)分置”下的“三確”也即三種框架性產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）作為確權(quán)客體與三種確權(quán)主體（組、戶(hù)、社）的相互疊加和對(duì)稱(chēng)確認(rèn)，以及從這種對(duì)稱(chēng)確認(rèn)的交互作用中衍生的“三跟”也即三種關(guān)鍵性權(quán)能（轉(zhuǎn)讓權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)）與“三權(quán)分置”中的三權(quán)之對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)。從這種“對(duì)稱(chēng)確認(rèn)”及其“對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)”中需要析出兩點(diǎn)進(jìn)行說(shuō)明：一是“三確”與“三權(quán)分置”中的三權(quán)對(duì)應(yīng)關(guān)系為延伸性關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)意味著，“三確”中的經(jīng)營(yíng)權(quán)確到社（包括規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體），是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出來(lái)為前提的。這個(gè)前提，既是“三權(quán)分置”的改革設(shè)想，也是一種愈益增加的現(xiàn)實(shí)情形。不過(guò)，盡管土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置及確認(rèn)到社（包括規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）是大勢(shì)所趨，但這種趨勢(shì)也并非意味著所有農(nóng)戶(hù)都會(huì)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案〉（草案）的說(shuō)明》將此界定為：“土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。”①劉振偉. 《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案〉（草案）的說(shuō)明》［R］. 2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上的報(bào)告。這種界定含意著，在目前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平參差不齊的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)到戶(hù)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出來(lái)確認(rèn)到社（包括規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體），這兩種情形是共存的且可以相互轉(zhuǎn)化?！皟蓹?quán)”分離和“三權(quán)”分置是并行不悖的。二是“三跟”與“三權(quán)分置”中的三權(quán)對(duì)應(yīng)關(guān)系為規(guī)定性關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)是指產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）與權(quán)能（轉(zhuǎn)讓權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)）之間有著規(guī)定性的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也即轉(zhuǎn)讓權(quán)為所有權(quán)權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)為承包權(quán)權(quán)能、收益權(quán)為經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。正因如此，轉(zhuǎn)讓權(quán)跟所有權(quán)走、流轉(zhuǎn)權(quán)跟承包權(quán)走、收益權(quán)跟經(jīng)營(yíng)權(quán)走，是一種無(wú)需贅言的基于事實(shí)或常識(shí)的法理規(guī)范。也因?yàn)榇嬖谶@種規(guī)范，它們相互之間不可“張冠李戴”抑或侵權(quán)越位。但囿于篇幅限制，“三確”和“三跟”更為詳細(xì)的機(jī)理需要另行文闡釋。

4 產(chǎn)權(quán)核心抑或農(nóng)戶(hù)承包權(quán)維度中的農(nóng)地確權(quán)

在“三權(quán)分置”這個(gè)產(chǎn)權(quán)框架中，產(chǎn)權(quán)核心更多地是指農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)確認(rèn)所應(yīng)涉及的，除了上述的產(chǎn)權(quán)理念外，還有各地農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐。這種產(chǎn)權(quán)實(shí)踐，主要指各地農(nóng)村基層組織及其村民基于集體制和承包制的交互作用關(guān)系對(duì)農(nóng)地確權(quán)含義的自我認(rèn)知及其所采取的行動(dòng)，且主要有以下三個(gè)方面。

4.1 確權(quán)規(guī)則

由于農(nóng)村改革后的歷次農(nóng)地確權(quán)，皆以其初期的分田到戶(hù)情形為基礎(chǔ)，所以有必要對(duì)那時(shí)的確權(quán)規(guī)則予以特別關(guān)注。在1980年代初推行“大包干”時(shí)，一戶(hù)農(nóng)家能分多少田地，一般是按照戶(hù)籍在組（生產(chǎn)隊(duì)）的人口確定的。也就是先將組（生產(chǎn)隊(duì)）上的農(nóng)地分類(lèi)，再將每類(lèi)農(nóng)地的總數(shù)，除以戶(hù)籍在組的人口總數(shù)，即為組（生產(chǎn)隊(duì)）內(nèi)每類(lèi)農(nóng)地的人均有地?cái)?shù)。而后，將各種人均有地?cái)?shù)乘以農(nóng)戶(hù)家庭戶(hù)籍在組（生產(chǎn)隊(duì)）的人口數(shù)再匯總，就可以得出每戶(hù)農(nóng)家可以確認(rèn)到戶(hù)的各類(lèi)農(nóng)地?cái)?shù)。但由于個(gè)體農(nóng)民的精于算計(jì)和不肯吃虧，一般說(shuō)來(lái)好田差田都要嚴(yán)格均沾，于是普遍形成了承包地權(quán)屬細(xì)碎化的局面。同時(shí)也是說(shuō)，外組（生產(chǎn)隊(duì)）的農(nóng)戶(hù)是沒(méi)有資格分本組（生產(chǎn)隊(duì)）的水田、旱土和林地的。期間，各地情形雖有不同，或者說(shuō)有的分得粗些、有的分得細(xì)些，但大都有三個(gè)更為具體的確權(quán)規(guī)則，那就是：依據(jù)灌溉條件、土壤肥力、離家遠(yuǎn)近以及機(jī)耕道情形等因素，區(qū)分農(nóng)田等級(jí)；依據(jù)均分、慣例、公平、情理等因素，確定分田方案；至于分田方式則是多種多樣的，但不管采取哪一種方式，只要農(nóng)戶(hù)間無(wú)異議、沒(méi)爭(zhēng)議即可。

4.2 確權(quán)類(lèi)型

對(duì)于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的確認(rèn)，可以將實(shí)踐情形區(qū)分為兩種類(lèi)型：一種是承包地確權(quán)登記頒證；另一種是承包權(quán)與成員權(quán)對(duì)稱(chēng)性的心理權(quán)衡。

就前者而言，它往往含有測(cè)量、戶(hù)認(rèn)、登記及頒證4個(gè)確權(quán)環(huán)節(jié)，且有過(guò)多輪實(shí)踐。本輪與登記頒證聯(lián)系在一起的農(nóng)地確權(quán)，在各地政府的高度重視下基本得以全面完成。由于它一般采用航拍等測(cè)量技術(shù)，所以其測(cè)量數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性比過(guò)往普遍有了很大提高。不過(guò)，其中也有三個(gè)問(wèn)題需要提出來(lái)。一是未嚴(yán)格遵守確權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的誤差問(wèn)題。比如，多山地區(qū)不規(guī)則坡地的測(cè)量數(shù)據(jù)，往往小于其實(shí)際數(shù)據(jù)；平原地區(qū)農(nóng)田中的灌溉溝渠和田埂等非承包地面積，往往會(huì)計(jì)入承包地面積，從而使得測(cè)量面積又大于其實(shí)際面積等等。二是未嚴(yán)格遵守確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)產(chǎn)生的誤差問(wèn)題。在過(guò)去，測(cè)量面積大都與上繳稅費(fèi)掛鉤，所以為了少繳稅費(fèi)，登記數(shù)據(jù)往往就比實(shí)際面積少，而現(xiàn)在，種田不僅不繳稅費(fèi)，而且還有補(bǔ)貼，所以為了多拿補(bǔ)貼，登記數(shù)據(jù)往往就比實(shí)際面積多。還有的地方，在農(nóng)地測(cè)量、登記和頒證上存在隨意性。三是確權(quán)成果的管理和運(yùn)用問(wèn)題。歷次和本輪與登記頒證聯(lián)系在一起的農(nóng)地確權(quán)，很可能因上述誤差造成確權(quán)數(shù)據(jù)不夠真實(shí)。故而，其意義在農(nóng)民那里主要體現(xiàn)為繳納稅費(fèi)或者領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)地征收款，往往不具有農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)計(jì)算租金的意義。也因此，每當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方往往要重新測(cè)量且以共同測(cè)量的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，繼而用以計(jì)算流轉(zhuǎn)租金。

從后者來(lái)看，它是指現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶(hù)基于有本村組戶(hù)籍的人口就應(yīng)有承包地及其權(quán)益的認(rèn)知，對(duì)集體成員權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間對(duì)稱(chēng)性的心理權(quán)衡。這種心理權(quán)衡的動(dòng)力源，實(shí)乃作為集體成員的農(nóng)戶(hù)家庭人口，為一個(gè)無(wú)法固化的變量。它一旦變化，為集體成員所共有的農(nóng)地之承包格局，就一定有跟著變化的動(dòng)因。這種情形，對(duì)于居住在土地增值很快的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，或者是中心城市郊區(qū)農(nóng)村的村民而言，尤其如此。這意味著，農(nóng)村改革初期那種按照組（生產(chǎn)隊(duì)）上戶(hù)籍人口嚴(yán)格分田地，繼而形成的讓各家各戶(hù)服氣的農(nóng)地承包格局，不可能一勞永逸，也即集體成員因遷入和遷出、出生和死亡、出嫁和入贅等人口變化引發(fā)的調(diào)地要求，與“增人不增地、減人不減地”的“確權(quán)到戶(hù)”政策之間存在張力關(guān)系。這種張力關(guān)系會(huì)始終影響以十九大精神為指向的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)治理績(jī)效，以及鄉(xiāng)村振興的前景。

4.3 確權(quán)調(diào)整

農(nóng)戶(hù)權(quán)衡承包權(quán)與成員權(quán)對(duì)稱(chēng)性的邏輯進(jìn)路，構(gòu)成了農(nóng)地確權(quán)調(diào)整的生成機(jī)制?；诖耍_(kāi)“二輪延包”時(shí)的中央政策安排，許多農(nóng)村還在地方政策安排下，生成了一種“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的調(diào)地模式。這種調(diào)地模式從1984年中央規(guī)定承包關(guān)系15年不變后開(kāi)始，一直持續(xù)到1990年代末才在現(xiàn)行政策的強(qiáng)大壓力下終止。盡管這種調(diào)地行為的合規(guī)性如今已大都失效，但這種產(chǎn)權(quán)實(shí)踐作為正式制度的歷史存在，以及作為民間行為的現(xiàn)實(shí)存在，亦有必要在學(xué)術(shù)意義上予以提出。

作為正式制度的歷史存在，確權(quán)調(diào)整一般有三個(gè)規(guī)則：一是按人調(diào)整均分到戶(hù)，即先統(tǒng)計(jì)出全組的農(nóng)地總數(shù)和有成員權(quán)的人口總數(shù)，據(jù)此可以算出全組人均有地?cái)?shù)，繼而，以人均有地?cái)?shù)乘以每戶(hù)農(nóng)家有成員權(quán)的人口數(shù)，就可以得出每個(gè)農(nóng)戶(hù)應(yīng)有的農(nóng)地?cái)?shù)；二是“該出的出、該進(jìn)的進(jìn)”，占地多了的農(nóng)戶(hù)要將多出來(lái)的農(nóng)地退回組上，這樣，占地少了的農(nóng)戶(hù)就可從組上調(diào)整到與之相適應(yīng)的農(nóng)地；三是往往只調(diào)整水田，不調(diào)整旱地和林地，這是因?yàn)樗锸寝r(nóng)民最為看重的，人口數(shù)和農(nóng)地?cái)?shù)的變化生成的非均衡又使得農(nóng)民大都認(rèn)為水田非調(diào)整不可，但若是調(diào)整旱地和林地，則過(guò)于麻煩、也無(wú)此必要。

作為民間行為的現(xiàn)實(shí)存在，確權(quán)調(diào)整往往有著特定的局限條件。例如：（1）有出資建設(shè)村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施或因其他緣由受到村民信任的領(lǐng)頭人；（2）以村民小組為核心有效合作化形成的組織、行動(dòng)和績(jī)效；（3）有經(jīng)營(yíng)良好的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的“反哺”和支撐等。以此為前提，農(nóng)地可以用儀器重新測(cè)量且用以重新確權(quán)；依據(jù)這種確權(quán)數(shù)據(jù)計(jì)算的承包權(quán)益，隨人口和土地的變動(dòng)可以及時(shí)調(diào)整；基于這種調(diào)整的承包權(quán)益計(jì)算，在日期上可以精確到天數(shù)。

5 結(jié)論與推論

本文致力于提出一種針對(duì)農(nóng)地確權(quán)概念內(nèi)涵的體系性創(chuàng)見(jiàn)。它暗含目前對(duì)農(nóng)地確權(quán)概念內(nèi)涵的認(rèn)知，從產(chǎn)權(quán)理念到產(chǎn)權(quán)行為再到產(chǎn)權(quán)制度，尚未全部達(dá)成共識(shí)。為此，需要促進(jìn)認(rèn)知從片面化到整體化、從碎片化到體系化，從朦朧化到清晰化。而農(nóng)地確權(quán)清晰化進(jìn)路，本質(zhì)上是農(nóng)地確權(quán)理念的共識(shí)達(dá)成和農(nóng)地確權(quán)關(guān)系的均衡達(dá)成?；诖?，既要不斷深化農(nóng)地確權(quán)的主體和客體及其關(guān)聯(lián)性研究，也要不斷檢視農(nóng)地確權(quán)在實(shí)施中的技術(shù)方法是否嚴(yán)格遵守相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及成果的管理和運(yùn)用是否恰當(dāng)，還要不斷關(guān)切農(nóng)地確權(quán)中農(nóng)民既要效率、也要公平的訴求。由此，可以析出“三協(xié)同、一轉(zhuǎn)化”的政策啟示或者政策建議。

（1）協(xié)同推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能治理市場(chǎng)化。既要視國(guó)家現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度，有序推進(jìn)農(nóng)地作為保障性資源的市場(chǎng)化進(jìn)程，也要在農(nóng)地變市地的征地程序設(shè)計(jì)中，著力解決農(nóng)地作為戰(zhàn)略性資源的半市場(chǎng)化問(wèn)題，還要適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，努力優(yōu)化農(nóng)地作為生產(chǎn)性資源的市場(chǎng)化制度環(huán)境。

（2）協(xié)同推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”可操作化?！叭龣?quán)分置”暗含“三確”，“三確”則規(guī)定“三跟”?！叭_三跟”要求在絕大多數(shù)的“確權(quán)確地”農(nóng)村：確立村民小組在產(chǎn)權(quán)框架確認(rèn)中的均衡點(diǎn)作用及其作為農(nóng)地所有權(quán)確權(quán)主體的地位，明確轉(zhuǎn)讓權(quán)跟所有權(quán)走；認(rèn)清“大國(guó)小農(nóng)”的長(zhǎng)期情勢(shì)和鞏固農(nóng)民家庭作為農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)主體的地位，強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)權(quán)跟承包權(quán)走（流轉(zhuǎn)權(quán)的行使取決于承包權(quán)的意愿）；創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀態(tài)中的規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者作為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)主體的權(quán)利（權(quán)能）束，顯化收益權(quán)跟經(jīng)營(yíng)權(quán)走。

（3）協(xié)同推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)量規(guī)范和數(shù)據(jù)管理科學(xué)化?；谵r(nóng)地確權(quán)測(cè)量規(guī)范的“應(yīng)然”“實(shí)然”對(duì)比分析建立測(cè)量體系、建立農(nóng)地確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)并開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建以“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“測(cè)量規(guī)范”“數(shù)據(jù)管理”為基礎(chǔ)的農(nóng)地確權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)模型，其主要目標(biāo)涵蓋：①引自湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院陳婧副教授的觀點(diǎn)。分析農(nóng)地確權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題及影響因素；②探究農(nóng)地確權(quán)測(cè)量體系；③建立農(nóng)地確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)；④構(gòu)建農(nóng)地確權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)模型①。

（4）促進(jìn)承包地的實(shí)物調(diào)整向權(quán)益調(diào)整轉(zhuǎn)化。農(nóng)地集體所有內(nèi)涵在集體成員之間實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的平均價(jià)值最大化以及產(chǎn)權(quán)調(diào)整的不可避免性，而“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”則意含承包地調(diào)整的邊際遞減性。兩者之間的這種背離性之平衡進(jìn)路是有效合作化。農(nóng)戶(hù)之間如果有效實(shí)現(xiàn)了合作化，那么，在不對(duì)承包地實(shí)物進(jìn)行調(diào)整的前提下，也可以基于成員權(quán)對(duì)承包權(quán)益進(jìn)行調(diào)整。權(quán)益調(diào)整模式與實(shí)物調(diào)整模式相比較，至少有兩處是一樣的：一是在調(diào)整方式上，兩者的規(guī)則是一樣的；二是在權(quán)益確認(rèn)上，兩者的效果是一樣的。這種將承包地實(shí)物與承包權(quán)益分置確認(rèn)的思路，對(duì)于怎樣兼顧“起點(diǎn)公平”和“結(jié)果公平”，是一個(gè)有益啟示。