中國公益性組織發(fā)展研究

張惠濤 劉曉靜

摘 要：公益性組織在中國政治經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要作用，但與國外公益性組織相比還有差距。在對制約公益性組織發(fā)展的因素及發(fā)展路徑進行綜述的基礎(chǔ)上，提出了其發(fā)展的路徑。一方面，政府要轉(zhuǎn)變職能，制定相關(guān)政策法規(guī);另一方面，公益性組織自身要練好內(nèi)功、拓展資源來源渠道、完善公益性組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、加強公益性組織人才隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公益性組織;制約因素;發(fā)展路徑;研究綜述

中圖分類號：C914 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）06-0076-02

公益組織是一種非政府、非營利、非黨派的民間志愿性組織，如慈善機構(gòu)、志愿者團體、社會救濟組織、人道救援組織及某些環(huán)保組織等。公共利益問題是公益組織關(guān)注的主要焦點，社會弱勢群體是公益組織服務的重要對象。如今在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，公益組織在社會公共管理活動中起著重要作用，已經(jīng)成為社會公共管理中不可或缺的主體，擔當政府管理空缺或失靈的職能。

我國學界對公益性組織的研究始于20世紀90年代后期，目前研究成果主要集中在公益性組織的起源、概念、性質(zhì)、特征、公益性組織與政府的關(guān)系、公益性組織作用、公益性組織發(fā)展制約因素與存在問題等方面。

一、中國公益性組織發(fā)展概況

學界認為我國公益組織取得較快發(fā)展，周乾憲（2012）認為“到2012年7月，我國的公益組織總數(shù)到達2 728家，并且數(shù)量還在逐漸增加中?！盵1]“截至2019年，我國社會組織總數(shù)為820 031個，其中民政部登記的社會組織數(shù)量2 300個?！盵2]伴隨中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，公益性組織在我國社會轉(zhuǎn)型中發(fā)揮越來越重要的作用。與發(fā)達國家比較，我國公益組織發(fā)展還處于緩慢階段。2011年《中國第三部門觀察報告》中顯示，法國每萬人擁有110個民間組織，日本是97個，美國52個，而中國僅為2.1個?？梢姡袊娼M織的建設(shè)仍有很大的空間?！盵3]

二、公益組織發(fā)展的制約因素與發(fā)展路徑研究綜述

（一）制約因素研究綜述

1.“雙重管理”體制

大多數(shù)學者認為具有“雙重管理”體制特征的公益組織在登記注冊時非常困難，登記管理機關(guān)和對其監(jiān)督的機關(guān)不是同一個部門，部門利益不同。公益性組織登記注冊的門檻高，多數(shù)民間組織只能采取工商注冊形式獲取合法身份;雙重管理成為登記管理機關(guān)與業(yè)務主管機關(guān)分散和規(guī)避政治風險、限制發(fā)展的制度安排，導致公益性組織無法找到真正的負責人和監(jiān)督者;雙重管理對民間組織的登記注冊及審批要求嚴格，過分強調(diào)民間組織的合法化，忽視了對其監(jiān)督管理和發(fā)展培育。有些學者認為：在中國目前情況下，雙重管理體制有其合理性，還不適合取消，一是國內(nèi)社會組織公信力和自律程度低，沒有建立完善的監(jiān)督評估體系;二是我國社會組織數(shù)量大和類型多，民政部門職能有限，需要借助其主管部門對其管理[4]。民政部（2014）提出直接登記與雙重管理體制并存的社會組織管理體制。

2.公益性組織的“官民二重性”

孫炳耀（1994）首先提出了中國社團“官民二重性”的命題[5]。這一結(jié)論得到了學術(shù)界廣泛認同。劉國勝（2010）認為：缺乏自治是限制公益性組織發(fā)展的主要障礙[6];尹廣文（2016）認為，社會組織參與社會治理實踐困境的癥結(jié)在于其身份存在的“官民二重性”及其在亦官亦民的轉(zhuǎn)化過程中的現(xiàn)實困局[7]。

3.政策和法律困境

目前國家有關(guān)財稅政策對公益性組織支持不夠。在我國，各種各樣公益性組織發(fā)展還處在初級階段，從中央層面不僅缺乏公益事業(yè)發(fā)展的整體制度框架，而且在經(jīng)濟方面也缺乏政策支持，李靜毅（2013）談道：“尚未形成支持公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策體系”[8];“對民間公益捐贈的有效激勵不足”，“個別財稅支持政策不利于維護公益組織之間的公平競爭?！盵8]袁文藝、劉宏宇（2017）在考察湖北省社會組織后得出結(jié)論，社會組織稅收政策總體上好，但在政策設(shè)計和執(zhí)行上還存在稅收政策的優(yōu)惠力度不夠、未能對不同類型的社會組織采取差別化稅收政策，導致稅收優(yōu)惠被濫用、稅收管理效率不高等問題[9]。

4.監(jiān)管機制障礙

從監(jiān)督主體方面看，監(jiān)督主體多元化與激勵不足是當前我國公益性組織在監(jiān)管中存在的突出問題。“角色沖突”是監(jiān)督主體的身份障礙。目前我國公益性組織官民二重性對于業(yè)務部門來講，它監(jiān)督的對象是自己的“準下屬”，具有特殊地位的公益性組織與其監(jiān)督者之間存在“角色沖突”。因此，政府監(jiān)督的體制性障礙是公益性組織的官民二重性。

此外，我國對非營利組織監(jiān)管不力，不論是民間組織管理部門還是事業(yè)單位管理部門的人員配置都不夠，即使過去年檢過的非營利組織，其內(nèi)容設(shè)置也不詳細，評估起來很難，以至于大多數(shù)地方的年檢發(fā)揮不了實際作用。這就導致我國少數(shù)非營利組織營利色彩較濃和違規(guī)現(xiàn)象嚴重。因此，要重構(gòu)我國非營利組織的問責機制，減少或避免我國非營利組織的不當行為[10]。

5.公益組織自身問題

公益性組織擁有的資源是制約其發(fā)展的根本影響因素，馬立、曹錦清（2014）談道：資金是直接影響基層社會組織生長的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性資源。政府支持、社會捐贈、組織自身服務收費和銷售收入、組織成員自我投入是基層社會組織資金來源渠道。但目前社會組織普遍面臨資金不足的問題[11]。此外，任科碩、白玉（2013）談道：公益文化邊緣化，公益文化愈來愈顯得思想僵化、內(nèi)容單薄、形式單一，改革開放中外來文化的沖擊，加劇了公益文化的邊緣化[12]。

（二）路徑研究綜述

1.提高公益組織公信力

社會組織要采取規(guī)范、公開、透明方式來運行項目和資金，提高機構(gòu)的公信力。2011年1月《公益時報》與搜狐公益推出的“公益調(diào)查”結(jié)果顯示，公眾對公益機構(gòu)的基本要求就是透明。

2.定位公益組織發(fā)展

杜艷艷（2011）談道：“因為公益事業(yè)關(guān)乎的社會問題很多，不可能樣樣都做，毫無特色，只有清晰地定位，才能在公眾心目中占據(jù)一個獨特、有價值的位置?！盵3]

3.嚴格管理公益組織

公益機構(gòu)要在制定規(guī)范的組織制度、設(shè)定詳細的公益項目和明確服務文化內(nèi)容等方面進行管理。國外知名的公益組織，在其產(chǎn)生和發(fā)展的各個階段，都非常注意內(nèi)部管理和外部監(jiān)督來促進組織的發(fā)展。

4.制定支持公益事業(yè)發(fā)展的稅收政策

促進我國民間公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策建議，“建立起支持公益組織發(fā)展的公共預算制度”;“優(yōu)化支持公益事業(yè)發(fā)展的財政支出”;“加大公益捐贈的稅收激勵力度”;“完善公益組織的稅收優(yōu)惠政策及稅收監(jiān)管”;“適當時機開征遺產(chǎn)稅以促進公益捐贈事業(yè)。”[8]

三、發(fā)展我國公益性組織的政策建議

在對國內(nèi)公益性組織發(fā)展的影響因素與發(fā)展路徑進行綜述后，發(fā)現(xiàn)影響公益性組織發(fā)展的因素公益性組織自身因素和外部因素，要促使我國公益性組織健康發(fā)展，必須從政府、公益性組織兩個方面著手。

（一）發(fā)揮政府在公益組織中的作用

1.轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能不轉(zhuǎn)變，就會造成資源利用率低、服務質(zhì)量和水準低。政府不是萬能的，政府必須轉(zhuǎn)變職能，由“全能型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，調(diào)動市場和社會力量參與社會事務的積極性。因此，政府調(diào)動公益性組織參與社會服務的積極性，以此來提高整個社會的服務質(zhì)量和服務效率。

2.制定相關(guān)法規(guī)政策

公益組織的發(fā)展離不開政府的支持，政府從法制層面上，要給公益組織更多的支持，以此調(diào)動公益組織的積極性。舉例來說，香港宗教慈善公益組織的發(fā)展與政府的支持密不可分，政府放手讓公益性組織承擔大量社會服務工作，利用稅收豁免、財政津貼等政策優(yōu)惠，政府依法對公益性組織的內(nèi)部財務等重要環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管，確保公益組織的透明度，確保捐款者和納稅者的權(quán)益，確保公益組織健康發(fā)展。

（二）公益性組織自身練好內(nèi)功

公益性組織的發(fā)展，要定位清楚、透明、嚴格管理、加強自身文化建設(shè)。公益性組織也要苦練內(nèi)功，加強組織自身建設(shè)，提高組織服務社會的能力與水平。

1.拓展資源來源渠道

公益性組織應該規(guī)范自身的建設(shè)，積極與國際公益性組織接軌，借鑒成功的管理經(jīng)驗，拓寬自身籌資渠道，著力增強實力，比如可以通過提供非營利的有償服務，拓寬公益性組織的資金來源渠道。

2.完善公益性組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

公益性組織應當積極建立和健全自身的規(guī)章制度、規(guī)范資金使用和監(jiān)管，做到資金透明、公開的使用，提升公益組織自身形象以此獲得更大的資源。

3.加強公益性組織人才隊伍建設(shè)

公益性組織的職能優(yōu)勢就是更好地服務于社會，所以，必須具備專業(yè)的人才隊伍，目前來看我國的公益性組織的人才專業(yè)性差，數(shù)量有限，這就要求培養(yǎng)能力強、素質(zhì)高的人才隊伍加入公益性組織，進而提升整個組織的專業(yè)化程度。

參考文獻：

[1]周乾憲.公益組織對社群媒體的利用及傳播策略——基于對13家全國公益基金會新浪微博主頁的內(nèi)容分析[J].新聞愛好者，2012（9）.

[2]慈善中國[EB/OL].[2019-03-05].http：//charitychina.foundationcenter.org.cn/home/cszz.

[3]杜艷艷.對公益組織品牌建設(shè)的思考[J].新聞界，2011（4）.

[4]鄧國勝.雙重管理體制能否取消[J].中國社會導刊，2004（6）.

[5]孫炳耀.中國社會團體官民二重性問題[J].中國社會科學季刊，1994（6）.

[6]劉國勝.政府與NGO的關(guān)系：改革的方向與路徑[J].中國行政管理，2010（4）.

[7]尹廣文.官民二重性：社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的困境分析[J].寧夏社會科學，2016（1）.

[8]李靜毅.中國民間公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策：問題與建議[J].中國經(jīng)濟導刊，2013（5）.

[9]袁文藝，劉宏宇.促進社會組織健康發(fā)展的稅收政策——基于湖北省若干社會組織及政府部門的調(diào)研[J].湖北經(jīng)濟學院學報，2017，15（6）.

[10]鄧國勝.構(gòu)建我國非營利組織的問責機制[J].中國行政管理，2003（3）.

[11]馬立，曹錦清.基層社會組織生長的政策支持：基于資源依賴的視角[J].上海行政學院學報，2014，15（6）.

[12]任科碩，白玉.當前我國城市公益文化發(fā)展存在的問題及對策[J].黑河學刊，2013（8）.