由COSO內(nèi)控五要素構(gòu)建高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

關(guān)欣

【摘 要】經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國高校資金來源日趨多元化，除了財(cái)政撥款外，還有一部分高校自籌、社會(huì)捐贈(zèng)及校辦企業(yè)利潤分配等來源。為便于對(duì)上述資金運(yùn)作的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，財(cái)政部提出“預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”這一概念。高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)在運(yùn)行的過程中出現(xiàn)了一系列問題，并為高校貪腐事件提供滋生的土壤。文章從COSO內(nèi)部控制五要素的角度提出構(gòu)建高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的建議，以期為高?？冃гu(píng)價(jià)體系完善提供思路。

【關(guān)鍵詞】高校預(yù)算;內(nèi)部控制;預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

【中圖分類號(hào)】G647.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2019）02-0159-02

1 高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系存在的問題

象牙塔內(nèi)的貪腐事件不斷披露，2008年8月至2011年12月間，浙江大學(xué)原教授陳某憑借自己為課題負(fù)責(zé)人的身份，將自己的關(guān)聯(lián)公司作為課題的外協(xié)單位，通過虛開發(fā)票、偽造合同、編造賬目等手段貪污了945萬元的科研經(jīng)費(fèi);山東大學(xué)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物中心原主任劉某等在負(fù)責(zé)該中心的時(shí)段內(nèi)，同樣是通過虛開發(fā)票等方式套取科研經(jīng)費(fèi)和公款達(dá)341萬元。

現(xiàn)有的研究中，學(xué)者們認(rèn)為高校貪腐主要有以下幾個(gè)原因：？譹？訛文化層面。目前部分高校人員唯利是圖，難以抵擋外接誘惑，對(duì)貪腐問題仍存在僥幸心理，易受到外界影響而隨波逐流。？譺？訛制度層面。由于現(xiàn)有體制、制度方面的缺陷，使得某一部分人擁有較大的權(quán)利，并且缺乏外界約束，為以權(quán)謀私提供便利[1]。？譻？訛高校人員往往都是社會(huì)精英，其貪腐手段更加高明、隱蔽且難以察覺。

高校腐敗問題層出不窮與制度層面績效評(píng)價(jià)體系缺位不無關(guān)系，現(xiàn)行的高?？冃гu(píng)價(jià)體系存在以下幾個(gè)方面的問題：？譹？訛現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)體系僅是費(fèi)用控制的工具，對(duì)費(fèi)用的實(shí)際支出情況與預(yù)算進(jìn)行簡單的數(shù)據(jù)對(duì)比，沒有考察資金支出的實(shí)際效果。？譺？訛現(xiàn)行的績效評(píng)價(jià)體系更多是事后評(píng)價(jià)，在預(yù)算年度終了時(shí)復(fù)核預(yù)算執(zhí)行情況，缺乏對(duì)事前、事中的持續(xù)性監(jiān)督。？譻？訛高校監(jiān)督部門屬于高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與高校預(yù)算執(zhí)行人員同樣受到高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不能獨(dú)立行使執(zhí)紀(jì)權(quán)，缺乏獨(dú)立行使檢察職能的環(huán)境[2]。上述問題為高校貪腐事件的發(fā)生滋生了土壤。

2 高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系與COSO內(nèi)部控制五要素

高校預(yù)算是高校對(duì)自身的資金的使用方面的規(guī)劃和預(yù)測(cè)，需要與本校的教學(xué)質(zhì)量、科研進(jìn)展等方面的發(fā)展相適應(yīng)，有利于高校對(duì)自身發(fā)展做出量化的認(rèn)知，使各項(xiàng)發(fā)展由口號(hào)和方針落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中來，也有利于對(duì)高校發(fā)展的各個(gè)階段進(jìn)行回顧和評(píng)估。為了使得高校預(yù)算更加能夠契合高校發(fā)展的目的，預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系也應(yīng)運(yùn)而生。預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的概念在2003年黨的十六屆三中全會(huì)上首次提出，此后財(cái)政部也不斷頒發(fā)相應(yīng)的關(guān)于預(yù)算績效評(píng)價(jià)的規(guī)章制度，2013年修訂的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》也明確規(guī)定了高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行支出績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)資金使用的有效性。我國的高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制尚處于探索階段，機(jī)制仍不健全。高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)該關(guān)注高校的發(fā)展情況，不僅僅是與預(yù)算方案進(jìn)行數(shù)據(jù)上的對(duì)比，還要回溯地評(píng)價(jià)預(yù)算方案的有效性，考慮此預(yù)算方案是否能進(jìn)一步地推動(dòng)高校的發(fā)展，是否能促進(jìn)高校的科研力量的壯大，是否能給社會(huì)整體帶來正向收益等方面的效果。而內(nèi)部控制也提供了一個(gè)較為全面和完善的考察方法。

內(nèi)部控制是一個(gè)單位或組織為了實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營目標(biāo)，確保正常運(yùn)營的有序，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的完整正確可靠，保證其運(yùn)營活動(dòng)的有效性而在其內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的方法和措施。自ASB在《審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(hào)——財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)中對(duì)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的考慮》提出“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”的概念后，內(nèi)部控制的含義和考量方面不斷被改變完善，美國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起組織委員會(huì)（COSO）也不斷提出各種各樣的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)模型，有金字塔模型、立方體模型、倒立方體結(jié)構(gòu)等。COSO（1992）提出了五要素的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五部分。

我國也為企業(yè)的內(nèi)部控制頒布實(shí)施了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，這更說明了內(nèi)部控制的重要性，可以從COSO內(nèi)控五要素的角度來完善高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，從而使得高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系可以更加全面地對(duì)高校預(yù)算做出評(píng)價(jià)，使得預(yù)算的整個(gè)流程中的不足和漏洞能夠暴露出來，促進(jìn)制度層面的不斷完善，減少貪腐人員的可乘之機(jī)。

3 由COSO內(nèi)控五要素的角度完善高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

本節(jié)以COSO內(nèi)部控制五要素的角度出發(fā)，從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督這五部分分別討論如何對(duì)高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善。

3.1 控制環(huán)境角度

控制環(huán)境是整體內(nèi)部控制的根基和環(huán)境，既包括人文方面的因素，如誠信和道德價(jià)值觀、人員對(duì)組織目標(biāo)的理解、管理理念和風(fēng)格等;也包含了行政結(jié)構(gòu)方面的因素，如組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配等方面。對(duì)于高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系來說，其控制環(huán)境包含面廣，有政府方面的政策法規(guī)，有高校自身的規(guī)章制度，還有各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)的行事風(fēng)格等?？梢杂谜{(diào)查問卷的方式實(shí)現(xiàn)，具體的指標(biāo)有以下幾個(gè)方面：是否具有誠信觀念（他人評(píng)價(jià)）、是否有政策法規(guī)支持、權(quán)責(zé)分配是否明晰、問題是否能及時(shí)反饋和解決等。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是管理層針對(duì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中預(yù)計(jì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并考慮這些風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)制定風(fēng)險(xiǎn)避免或預(yù)防措施的活動(dòng)。在高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系中，這方面的考察可以通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的措施和方法上來入手，比如針對(duì)預(yù)算過程中的風(fēng)險(xiǎn)問題展開會(huì)議的次數(shù)，是否對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)做出調(diào)研，是否對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)做出相應(yīng)措施等。例如對(duì)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的規(guī)范是否做出相應(yīng)規(guī)定，對(duì)購買設(shè)備或者材料的項(xiàng)目的招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)科研項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)的領(lǐng)取人員的真實(shí)性的控制等。

3.3 控制活動(dòng)角度

從控制活動(dòng)的角度來看，控制活動(dòng)是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指令可以得到上令下達(dá)并且能夠得到有效執(zhí)行的活動(dòng)?？刂苹顒?dòng)不僅僅是對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行，也包括管理人員應(yīng)對(duì)預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施的執(zhí)行。對(duì)控制活動(dòng)的評(píng)價(jià)可包含預(yù)算的具體執(zhí)行和對(duì)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施是否有效執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中的控制，不僅是對(duì)費(fèi)用支出的金額大小的限制，還要考察費(fèi)用發(fā)生是否能合理，是否達(dá)到需要的效果，避免采購人員與供應(yīng)商串通降低資金使用的效率。

3.4 信息與溝通角度

信息與溝通是從預(yù)算擬訂到預(yù)算決算的流程中一直貫穿的活動(dòng)，有效的信息溝通能夠縮短交流時(shí)間，提高交流的效率，便于上層領(lǐng)導(dǎo)人員全面了解情況并做出最有利的決策。有效的信息溝通不僅僅需要在上下級(jí)之間進(jìn)行，在同層級(jí)部門和人員之間也要發(fā)生，部門之間的溝通要有實(shí)質(zhì)性意義，不能僅僅流于形式。高校管理人員不應(yīng)該僅在年度終了時(shí)關(guān)注年度報(bào)告，在預(yù)算制定階段充分了解當(dāng)前高校的發(fā)展?fàn)顩r，在預(yù)算的執(zhí)行過程中也要加強(qiáng)溝通，隨時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)生的問題和預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀。對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系中信息與溝通方面的考察不僅僅需要觀察信息與溝通的制度和制定的流程方式的合理性，也要對(duì)信息與溝通的實(shí)質(zhì)發(fā)生和真實(shí)作用進(jìn)行考核。

3.5 內(nèi)部監(jiān)督角度

內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)各個(gè)部門、各層級(jí)人員、各個(gè)流程進(jìn)行的日常監(jiān)管活動(dòng)。在高校預(yù)算的整個(gè)流程中，內(nèi)部監(jiān)督的開展不應(yīng)該僅僅展現(xiàn)在最后的年度總結(jié)報(bào)告階段，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該是對(duì)整體預(yù)算流程活動(dòng)的監(jiān)督，從最初的預(yù)算制定到年末預(yù)算決算和年度報(bào)告的各個(gè)階段都應(yīng)該接受內(nèi)部監(jiān)督。因此對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的人員的選定也是重中之重，不能使得一些人員同時(shí)負(fù)有預(yù)算制定或執(zhí)行和內(nèi)部監(jiān)督的雙重責(zé)任，同時(shí)要使得內(nèi)部監(jiān)督人員獨(dú)立于預(yù)算流程的參與人員，不能與預(yù)算制定或執(zhí)行人員受到相同人員領(lǐng)導(dǎo)。從內(nèi)部監(jiān)督角度對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的考察也應(yīng)從內(nèi)部監(jiān)督制度的制定和內(nèi)部監(jiān)督的具體執(zhí)行情況兩方面入手。

高校貪腐案件頻發(fā)引發(fā)高校管理制度缺位的思考，其中現(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系中存在的僅簡單控制費(fèi)用金額，忽視費(fèi)用發(fā)生效果;僅注重事后評(píng)價(jià)，忽視事前、事中持續(xù)性監(jiān)督;僅制度上設(shè)立內(nèi)部監(jiān)察部門，忽視內(nèi)部監(jiān)察執(zhí)行效果等問題，滋生了貪腐的土壤。通過運(yùn)用COSO內(nèi)部控制五要素進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)，有助于完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，從制度層面緩解貪腐事件的發(fā)生，還高校一片凈土。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]曾明，鄭旭旭，章輝騰.治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力機(jī)制與高校腐敗——基于117個(gè)高校腐敗案例的分析[J].廉政文化研究，2015，6（2）：41-52.

[2]尹曉敏.透明度、權(quán)力監(jiān)督與高校腐敗治理[J].高等教育研究，2012，33（10）：20-24.

[3]王東輝.高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法研究[J].長春師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（12）.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]