混合所有制改革現(xiàn)狀及所需解決的問(wèn)題探析

李勁濤

摘 要：隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的深入，混合所有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在全國(guó)鋪開(kāi)。混合所有制改革有利于完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，基于此，分析混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的意義，以及混合所有制改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的策略。

關(guān)鍵詞：混合所有制;改革現(xiàn)狀;問(wèn)題;完善策略

中圖分類號(hào)：F271.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）10-0013-02

一、我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的意義

混合所有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)出現(xiàn)和發(fā)展，主要源于國(guó)有企業(yè)改革，源于尋找國(guó)有制同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的形式和途徑。中國(guó)推行的經(jīng)濟(jì)改革以增量改革和邊際改革為特點(diǎn)，這使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)形成了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)兩條并行發(fā)展軌道，且公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)之間相互封閉，缺乏交融，國(guó)家也根據(jù)不同的板塊制定差別性的經(jīng)濟(jì)政策和管理?xiàng)l例。但發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素的無(wú)障礙流動(dòng)本性，注定會(huì)沖擊板塊之間界限，以前這種僵化的管理體制已不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。因此，突破公有制和非公有制的界限，打破國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的壁壘，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重要方向。2014年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，使國(guó)企民企融合成為新一輪國(guó)資國(guó)企改革重頭戲。

習(xí)近平總書記所作的黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。這是在新的歷史起點(diǎn)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革做出的重大部署，為新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革指明了方向。國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，就是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu);提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)?；旌纤兄频母母锸峭瓿牲h的十九大關(guān)于國(guó)企改革部署的重要手段。

二、混合所有制改革現(xiàn)狀

從2015年9月24日，國(guó)務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，到2018年國(guó)有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)入深度發(fā)展階段。當(dāng)前，國(guó)企混合所有制改革出現(xiàn)新突破，正在從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)往壟斷性行業(yè)延伸。2018年10月24日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)言人孟瑋透露，目前已開(kāi)展三批共50家混改試點(diǎn)，其中，第三批混改試點(diǎn)企業(yè)共31家，包括10家央企和21家地方國(guó)企。

廣州市國(guó)資委根據(jù)項(xiàng)目的成熟度、企業(yè)的影響力和成長(zhǎng)性，篩選確定了20個(gè)重點(diǎn)混改項(xiàng)目，公開(kāi)招募戰(zhàn)略投資者。這20家國(guó)企包括科技、創(chuàng)新和金融企業(yè)，如廣鋼新材料、廣鋼氣體能源和廣州銀行等。2018年6月，廣州市明確了國(guó)企的“混改”時(shí)間表，到2020年，競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)基本完成混合所有制改革，符合條件的準(zhǔn)公益類國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)證券化率達(dá)到80%，主要效益貢獻(xiàn)度達(dá)到85%。統(tǒng)計(jì)表明，2017年，廣州市已有34戶市屬國(guó)有企業(yè)引進(jìn)非國(guó)有投資者，總投資額134.33億元，占企業(yè)投資總額67%，涉及汽車制造、金融、信息服務(wù)等壟斷性行業(yè)。目前，在廣州35家國(guó)資企業(yè)中，已有9家完成集團(tuán)層面混改、2/3的市屬各級(jí)國(guó)企已實(shí)現(xiàn)混合所有制;在市國(guó)資委直接監(jiān)管企業(yè)中，納入合并報(bào)表的混合所有制企業(yè)資產(chǎn)總額和所有者權(quán)益雖然占比僅為23%和41%，但營(yíng)收、凈利潤(rùn)、上繳稅費(fèi)占比均超過(guò)70%。自2018年下半年以來(lái)，央企、地方國(guó)企的試點(diǎn)混改混改進(jìn)程均已大幅提速，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性領(lǐng)域的混改也進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。前三批混改試點(diǎn)企業(yè)的甄選集中在這七大領(lǐng)域，下一步的混改則要聚焦于裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領(lǐng)域。

作為地方國(guó)資重鎮(zhèn)的上海，地方國(guó)資體量龐大，推進(jìn)混改啟動(dòng)得早，動(dòng)作也較大。具體來(lái)說(shuō)，上海推進(jìn)混改有三條路徑，一是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)整體上市和核心資產(chǎn)上市，這也是這輪國(guó)資國(guó)企改革在推行混改過(guò)程中最主要的路徑;二是開(kāi)放性市場(chǎng)化重組聯(lián)合，就是引入社會(huì)資本參與改革;三是實(shí)行混合所有制員工持股的試點(diǎn)。2017年12月15日，上海市國(guó)資委副主任林益彬帶隊(duì)到上海國(guó)盛集團(tuán)調(diào)研并表示，國(guó)盛集團(tuán)要加強(qiáng)存量資產(chǎn)分類規(guī)劃，把握好資產(chǎn)配置和處置的時(shí)機(jī)和節(jié)奏。上海國(guó)盛集團(tuán)、上海國(guó)際集團(tuán)是上海的兩大國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，按照定位要求，二者是部分企業(yè)國(guó)有股權(quán)的持股主體、國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的執(zhí)行主體，也是部分一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)資退出的主要通道。

截至目前，這兩大平臺(tái)已經(jīng)擁有股權(quán)價(jià)值800億元，盤活存量資金約200億元。其中，包括上汽集團(tuán)、電氣集團(tuán)、華誼集團(tuán)、建工集團(tuán)、光明食品集團(tuán)、隧道股份、紡織集團(tuán)等企業(yè)的部分國(guó)有股權(quán)。這兩大平臺(tái)對(duì)于資產(chǎn)配置和處置的操作方法多樣，具體包括了協(xié)議轉(zhuǎn)讓、二級(jí)市場(chǎng)交易、發(fā)行可交換債、ETF換股份等。通過(guò)相應(yīng)操作，僅以上海國(guó)際集團(tuán)為例，其2016年上繳劃入股權(quán)的全部年度分紅收益為3.46億元。2017年6月，上海建科集團(tuán)舉行混改增資協(xié)議簽約儀式，這也是上海市集團(tuán)層面科研院所實(shí)施混改的第一單。

目前，中央企業(yè)所屬企業(yè)中，超過(guò)2/3的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本和民營(yíng)資本的混合，包括中航工業(yè)、中國(guó)黃金、中糧集團(tuán)分別完成了引入戰(zhàn)略投資者、股份制改制、重組上市工作。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，截至2018年4月11日，全國(guó)至少已有25個(gè)省出臺(tái)國(guó)企改革方案，近50個(gè)地級(jí)市發(fā)布了國(guó)企改革工作計(jì)劃，資產(chǎn)證券化、重組調(diào)結(jié)構(gòu)、發(fā)展混合所有制、清理“僵尸”企業(yè)等均成為各地的工作要點(diǎn)。如果說(shuō)2016年是新一輪國(guó)資國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)之年，今年無(wú)疑將是混合所有制改革遍地開(kāi)花之年。

從全國(guó)范圍來(lái)看，以混合所有制改革為突破點(diǎn)的國(guó)企改革已進(jìn)入全面發(fā)展階段，在這個(gè)過(guò)程中如何保障改革的順利進(jìn)行，期待解決什么問(wèn)題，需要我們正視。

三、混合所有制改革中亟待解決的問(wèn)題

1.國(guó)有股權(quán)所有人虛置問(wèn)題。由于國(guó)有企業(yè)中國(guó)有股權(quán)的人格虛化，造成權(quán)利和責(zé)任的不對(duì)等，對(duì)于維護(hù)股東權(quán)益，有效地約束和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者往往不能落到實(shí)處。就所有權(quán)虛置而言，國(guó)有企業(yè)的最終所有人為全體公民，但是國(guó)有資產(chǎn)由全民抽象地委托給人大，人大委托給各級(jí)政府，各級(jí)政府可以再委托給國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再由國(guó)資監(jiān)管部門出資給企業(yè)，這種所有權(quán)經(jīng)過(guò)層層的代理，使得人民失去了行使所有權(quán)所賦予的控制和監(jiān)督等職能的能力。國(guó)資監(jiān)管部門直接行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，但這種代理的所有權(quán)只有監(jiān)管的責(zé)任，沒(méi)有剩余分配權(quán)，沒(méi)有獲得資本利得的權(quán)利，不承擔(dān)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)低效或者虧損帶來(lái)的財(cái)務(wù)損失。代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，一方面影響決策和經(jīng)營(yíng)效率，另一方面也容易滋生通過(guò)控制權(quán)謀取個(gè)人利益的尋租行為或者不作為行為。

2.國(guó)有企業(yè)“一股獨(dú)大”問(wèn)題?；旌纤兄聘母锞褪窃趪?guó)有股東的基礎(chǔ)上加入非公有制性質(zhì)的股東，從而形成相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。制衡性股權(quán)結(jié)構(gòu)就是要在股權(quán)結(jié)構(gòu)中采取相對(duì)控股權(quán)的結(jié)構(gòu)模式，相對(duì)控股權(quán)意味著不可以一股獨(dú)大，也不可以股權(quán)分散，而是要在股權(quán)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)兩個(gè)制衡。其一，大股東與大股東的制衡，在股權(quán)結(jié)構(gòu)中，必須要形成若干股份相對(duì)較多的大股東，在歐美國(guó)家這種股份相對(duì)較多的大股東的股份在20%左右。一方面，股份相對(duì)較多的大股東有利于行使股東權(quán)力，股份相對(duì)較多的大股東為了實(shí)現(xiàn)資本保值增值，必然要行使股權(quán)權(quán)力;另一方面，股份相對(duì)較多的大股東不可能造成一股獨(dú)大，而是要若干大股東相互達(dá)成一致才能使得股東決策得以通過(guò)，從而形成大股東與大股東的相互制衡。其二，小股東與大股東的制衡，股份相對(duì)較多的大股東要想通過(guò)股東決議，還必須要有小股東的認(rèn)可才可以實(shí)現(xiàn)，自然就可以實(shí)現(xiàn)小股東與大股東之間的利益的均衡。而我們現(xiàn)在的混合所有制改革還是以國(guó)有企業(yè)作為主導(dǎo)，國(guó)有股份仍然占據(jù)比較大的份額。

3.公司治理中的激勵(lì)和監(jiān)督問(wèn)題。激勵(lì)和監(jiān)督是國(guó)有企業(yè)面臨的一個(gè)基本的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)代公司治理中一般不存在。例如民營(yíng)企業(yè)，由于民營(yíng)資本是初始委托人，或者是代理初始委托人利益且受初始委托人高度控制的代理人，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效影響他們的經(jīng)濟(jì)利益，因此他們實(shí)施監(jiān)督和激勵(lì)的動(dòng)機(jī)是不言自明的。而目前在國(guó)有企業(yè)中，由于經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)效益的關(guān)聯(lián)度不是很高，不像民營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)為經(jīng)理人建立一個(gè)包含年薪、獎(jiǎng)金、股票期權(quán)收益等形式的最優(yōu)報(bào)酬計(jì)劃，激勵(lì)經(jīng)理人努力為股東的利益服務(wù)，這就影響了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的主觀能動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)效率。同時(shí)，又由于國(guó)有股權(quán)所有人虛置問(wèn)題導(dǎo)致監(jiān)督的虛化，或者無(wú)人監(jiān)督，從而致使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生。而我們進(jìn)行混合所有制改革能不能切實(shí)解決這些問(wèn)題，這也是衡量我們改革成功和失敗的標(biāo)志。

四、完善混合所有制改革的策略

對(duì)于混合所有制，大家普遍存在著一個(gè)疑慮：國(guó)有資本和民營(yíng)資本、社會(huì)資本混合以后，公司內(nèi)部的治理體系效果如何？會(huì)不會(huì)是各種所有制形式的管理上有益的方面沒(méi)有吸取，反而形成了負(fù)面效應(yīng)的組合？其實(shí)，混合所有制改革的實(shí)質(zhì)是通過(guò)產(chǎn)權(quán)層面的改革而達(dá)到公司治理層面的規(guī)范運(yùn)作，改善現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)在公司治理上存在的問(wèn)題，以提高資本的效率，一方面使國(guó)有資本保值增值，另一方面使民間資本獲得效益，這需要我們做好幾個(gè)方面的工作。

1.優(yōu)化股權(quán)設(shè)計(jì)?；旌纤兄破髽I(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了企業(yè)控制權(quán)的歸屬，優(yōu)化股權(quán)設(shè)計(jì)是當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的制度基礎(chǔ)。優(yōu)化的股權(quán)設(shè)計(jì)應(yīng)充分體現(xiàn)不同所有制資本的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，能夠?qū)?guó)有企業(yè)的資本優(yōu)勢(shì)與民營(yíng)企業(yè)的靈活市場(chǎng)機(jī)制合二為一，從而產(chǎn)生“1+1>2”的良好效果;應(yīng)當(dāng)建立大股東之間以及大股東與中小股東之間的相互制衡機(jī)制，確保民營(yíng)資本的權(quán)利，這也是破解國(guó)有企業(yè)“一股獨(dú)大”，避免形成大股東“一言堂”現(xiàn)象的有效途徑。對(duì)于不同行業(yè)，不同規(guī)模的企業(yè)要根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃。針對(duì)承擔(dān)國(guó)家和社會(huì)重要責(zé)任的功能型大型國(guó)有企業(yè)，混合所有制改革應(yīng)在國(guó)有控股的基礎(chǔ)上，引入民營(yíng)資本，增強(qiáng)其話語(yǔ)權(quán)，從而增強(qiáng)企業(yè)活力。而對(duì)于完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的中小國(guó)企，應(yīng)積極主動(dòng)吸引民營(yíng)資本不需要設(shè)立持股比例。引入民營(yíng)資本的方式可以多種多樣，例如可以考慮員工持股，鼓勵(lì)具有關(guān)鍵要素的員工持股，設(shè)置好員工持股比例范圍，從而激發(fā)員工能量，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.提高審計(jì)監(jiān)管水平。混合所有制改革伴隨著不同資本的相互融合，保證國(guó)有資本的保值增值，杜絕國(guó)有資本的流失，也是我們這次改革成功的標(biāo)志。鑒于我們幾十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中，有不少損害國(guó)家利益案例發(fā)生。我們要在這次混合所有制改革中，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管水平，國(guó)資委和其他相關(guān)部門，要針對(duì)那些分惡意低估國(guó)有資產(chǎn)，損公肥私的行為，制定相應(yīng)制度，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)頂（下轉(zhuǎn)69頁(yè)）（上接14頁(yè)）格處罰，嚴(yán)格處置。對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，要加強(qiáng)巡視制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制審計(jì)，杜絕徇私舞弊、貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，要健全監(jiān)管環(huán)節(jié)中企業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管制度，落實(shí)好對(duì)國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)行為的監(jiān)管工作，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)職責(zé)追究，構(gòu)建規(guī)范的國(guó)有企業(yè)違規(guī)運(yùn)營(yíng)職責(zé)追究體系，從而保證國(guó)有資產(chǎn)在混合所有制改革中得到良性的發(fā)展。

3.完善產(chǎn)權(quán)交易制度。混合所有制改革牽扯到資本的進(jìn)入和退出，公正、透明的產(chǎn)權(quán)交易制度，是保障國(guó)有資本和民營(yíng)資本各自權(quán)益的基礎(chǔ)?；旌纤兄聘母镆话闶且栽鲑Y擴(kuò)股、掛牌交易以及公開(kāi)募集等方式為主。對(duì)于上市公司，由于資本市場(chǎng)是完全公開(kāi)的，公眾能夠直接關(guān)注交易價(jià)格，基本保障了交易公平。而對(duì)于非上市公司，盡量避免采用私下協(xié)議交易的方式，防止出現(xiàn)暗箱操作。對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估，我們要有專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估小組，確定系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，做好工商、稅務(wù)、司法、勞動(dòng)等部門的協(xié)調(diào)工作。通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)布的相關(guān)信息要及時(shí)更新及時(shí)公告，確保整個(gè)過(guò)程都是在公開(kāi)透明的環(huán)境下完成，從而保證產(chǎn)權(quán)交易的公平，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。

五、結(jié)語(yǔ)

混合所有制改革的順利進(jìn)行，要求我們做多方面的考慮。在調(diào)動(dòng)各方面參與積極性的基礎(chǔ)上，解決國(guó)企發(fā)展過(guò)程中存在的痼疾，同時(shí)也要正視在改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些負(fù)面問(wèn)題，充分考慮和解決這些問(wèn)題，才能保證混合所有制改革的成功。