內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中的應(yīng)用設(shè)計(jì)

莫堯

摘 要：內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的應(yīng)用指引和具體流程，對提高資產(chǎn)管理水平發(fā)揮重要作用。本文重在實(shí)踐應(yīng)用探討，設(shè)計(jì)庫存現(xiàn)金和資產(chǎn)調(diào)撥等兩類資產(chǎn)的內(nèi)部控制方案，希望能推動(dòng)內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;國有資產(chǎn);應(yīng)用研究

一、引言

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是依法確認(rèn)為國家所有的，是單位占有使用權(quán)、能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源的總稱。它具體包括：單位的現(xiàn)金、銀行存款、庫存材料（存貨）、暫付款（應(yīng)收及預(yù)付款項(xiàng)）、有價(jià)證券等流動(dòng)資產(chǎn);單位占有和使用的土地、房屋及構(gòu)筑物、附著物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備、電氣設(shè)備、儀器儀表、電子產(chǎn)品及通信設(shè)備、文藝體育設(shè)備、圖書文物及陳列品、家具用具等固定資產(chǎn);單位占有和使用的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、非專利技術(shù)等無形資產(chǎn);單位接受捐贈(zèng)的資產(chǎn)以及其他依法確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn);出租出借的以及單位興辦的培訓(xùn)中心、服務(wù)中心、賓館、酒店、招待所、飲食等流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則是指單位管理層以經(jīng)濟(jì)資源為核心，通過控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為，形成一系列職能控制方法和程序，為單位管理工作的有序開展提供支持和保障。資產(chǎn)是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)資源的重要組成部分，資產(chǎn)管理自然成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容之一。財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)六年，內(nèi)部控制在各級財(cái)政部門的組織和各級各類行政事業(yè)單位的實(shí)施下，獲得了長足發(fā)展，對建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，對推進(jìn)財(cái)政工作規(guī)范化、科學(xué)化、信息化管理，對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和運(yùn)行效率，對保證國有資產(chǎn)安全完整、防范職務(wù)和法律風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重大的作用。本文通過理論研究與實(shí)踐案例相結(jié)合，重點(diǎn)探討內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的實(shí)際應(yīng)用研究，并以庫存現(xiàn)金和資產(chǎn)調(diào)撥等兩類資產(chǎn)管理作為實(shí)務(wù)案例進(jìn)行分析，為未來更好地推進(jìn)內(nèi)部控制在資產(chǎn)管理的應(yīng)用提供可借鑒的具體設(shè)計(jì)方案。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的主要作用

1.保證資產(chǎn)安全和使用高效

健全的單位內(nèi)部控制制度為國有資產(chǎn)管理工作帶來了清晰的應(yīng)用指引和具體流程，明確了單位資產(chǎn)管理內(nèi)部各部門和崗位的職責(zé)，加強(qiáng)了對資產(chǎn)的購入、使用、核算、處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性。單位部內(nèi)控制體系的建立，為資產(chǎn)管理體系的建立提供了基礎(chǔ)和保障，為資產(chǎn)管理組織機(jī)構(gòu)開展工作創(chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境。通過內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)控制，對單位現(xiàn)有的資產(chǎn)管理方案進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，保證資產(chǎn)安全和使用高效，確保資產(chǎn)處置和清理合法有效，將會(huì)顯著提高國有資產(chǎn)的管理水平。

2.促使單位高效運(yùn)轉(zhuǎn)和提升公信力

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位的物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理的好壞，直接關(guān)系到單位行政效能和辦事水平，直接影響到單位的公信力和社會(huì)滿意度，應(yīng)該提高管理標(biāo)準(zhǔn)和層級。內(nèi)部控制體系以適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合單位的實(shí)際，針對性地建立內(nèi)部預(yù)防和控制體系，促使資產(chǎn)管理既要注重效率，又要兼顧公平和保證質(zhì)量，為有序管理資產(chǎn)創(chuàng)造有利條件。有序、高效的資產(chǎn)管理活動(dòng)極大地樹立起行政事業(yè)單位良好的社會(huì)形象，從而提升其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公信力，勢必成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展的積極因素。

3.適應(yīng)依法治國的社會(huì)發(fā)展需求

采取內(nèi)部控制手段，健全“三重一大”決策制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理。行政事業(yè)單位就必須完善包括內(nèi)控制度在內(nèi)的內(nèi)部治理體系，只有這樣，單位資產(chǎn)管理才能緊緊依靠內(nèi)控制度發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)保值和增值。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的基本要求

1.建立資產(chǎn)管理內(nèi)部控制責(zé)任中心

與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的單一主體不同，內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)多維主體。行政事業(yè)單位可以根據(jù)資產(chǎn)管理需求，確定內(nèi)部控制的責(zé)任主體。資產(chǎn)管理內(nèi)部控制責(zé)任主體可以是單位整體，也可以是單位內(nèi)部的責(zé)任中心，也可以是單位的個(gè)別崗位員工。內(nèi)部控制是“一把手工程”，行政事業(yè)單位的主要管理者（法人代表）就是資產(chǎn)管理的第一責(zé)任人，需要自覺增強(qiáng)第一責(zé)任主體意識。單位主要管理者通過授權(quán)，指定資產(chǎn)管理的保管員、審核員、審批員、記賬員等崗位互不相容的責(zé)任主體，形成風(fēng)險(xiǎn)可控的組織機(jī)構(gòu)責(zé)任體系。

2.加強(qiáng)嚴(yán)格高效的資產(chǎn)管理用人機(jī)制

選拔資產(chǎn)管理崗位的員工必須堅(jiān)持“以德優(yōu)先”的用人原則，相關(guān)責(zé)任人必須具備良好道德品質(zhì)和法治觀念，自覺遵紀(jì)守法，維護(hù)資產(chǎn)安全。資產(chǎn)管理崗位需要扎實(shí)的專業(yè)知識，專業(yè)技能過硬的員工方可勝任，特別是資金管理崗位的人員還必須具備財(cái)務(wù)專業(yè)背景。資產(chǎn)是勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料，還需要調(diào)動(dòng)單位全體職工參與資產(chǎn)管理，規(guī)范管理行為，節(jié)約使用包括低值易耗品在內(nèi)的各種資產(chǎn)。資產(chǎn)管理用人機(jī)制更要強(qiáng)調(diào)“不相容職位相分離”的底線規(guī)則，達(dá)到預(yù)防舞弊的基本要求。

3.善用信息技術(shù)提高管理水平

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)成為內(nèi)部控制的主要手段之一，要將信息技術(shù)引入到資產(chǎn)管理的全過程中。一旦實(shí)現(xiàn)全面化數(shù)字資產(chǎn)管理，既可以幫助單位有效地追蹤資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)，又可以提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，有利于向上級部門和社會(huì)公眾披露資產(chǎn)狀況。還要健全信息共享機(jī)制，有效的信息共享機(jī)制對于保障行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的合理性有著無可取代的作用，它的優(yōu)點(diǎn)就在于能有效監(jiān)督和管理行政事業(yè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)管理工作的環(huán)節(jié)，發(fā)揮了信息共享的高效性。

四、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的應(yīng)用措施

1. 設(shè)計(jì)資產(chǎn)管理內(nèi)部控制架構(gòu)

按照內(nèi)部控制的角度，資產(chǎn)管理控制架構(gòu)包括二級流程（二級項(xiàng)目內(nèi)容）、管理制度、風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖和業(yè)務(wù)流程描述等。其中的二級項(xiàng)目就是資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容，包括庫存現(xiàn)金管理、銀行存款管理、資產(chǎn)購置計(jì)劃、資產(chǎn)自用管理、資產(chǎn)報(bào)廢（報(bào)損）、資產(chǎn)調(diào)撥、資產(chǎn)對外出租（出借）、資產(chǎn)委托管理、資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、資產(chǎn)無償劃撥（捐贈(zèng)）、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告編報(bào)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛處理、產(chǎn)權(quán)登記流程等。在應(yīng)用實(shí)踐中，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制架構(gòu)的設(shè)計(jì)可如圖1所示。

2.庫存現(xiàn)金管理內(nèi)部控制的實(shí)例設(shè)計(jì)

庫存現(xiàn)金的管理職責(zé)授予出納崗位，是單位流動(dòng)性最強(qiáng)的資產(chǎn)，對維持單位正常業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要的作用，同時(shí)也是最容易流失和被侵占的資產(chǎn)，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)最高，庫存現(xiàn)金管理必然處于單位內(nèi)部控制系統(tǒng)中最突出的位置。

（1）庫存現(xiàn)金的內(nèi)控管理流程。庫存現(xiàn)金管理是內(nèi)部控制體系中強(qiáng)制規(guī)定崗位分離和互相牽制的資產(chǎn)管理內(nèi)控典型實(shí)例。其內(nèi)控管理流程大致為：①出納崗根據(jù)業(yè)務(wù)需要，提交現(xiàn)金提取申請;②財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人復(fù)核;③單位分管領(lǐng)導(dǎo)審核;④單位主要領(lǐng)導(dǎo)審批;⑤出納崗提取現(xiàn)金;⑥出納崗登記日記賬;⑦出納崗盤點(diǎn)現(xiàn)金，核對賬簿;⑧會(huì)計(jì)崗核對現(xiàn)金賬簿，結(jié)束。行政事業(yè)單位庫存現(xiàn)金的內(nèi)控管理流程描述如圖2所示。

（2）庫存現(xiàn)金內(nèi)控管理的風(fēng)險(xiǎn)矩陣法。風(fēng)險(xiǎn)矩陣法是風(fēng)險(xiǎn)控制者采用定性與定量綜合分析預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)概率和影響程度的方法，它能夠把危險(xiǎn)發(fā)生的可能性和損害的嚴(yán)重程度以可視化的形式呈現(xiàn)給決策層，主要運(yùn)用于風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)域。在實(shí)務(wù)中，行政事業(yè)單位庫存現(xiàn)金內(nèi)控管理的風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖如圖3所示。

3.資產(chǎn)調(diào)撥管理內(nèi)部控制的實(shí)例設(shè)計(jì)

行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)撥一般指設(shè)備類資產(chǎn)調(diào)撥，又分為對外資產(chǎn)調(diào)撥和對內(nèi)資產(chǎn)調(diào)撥。目前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)撥管理存在一些亟待改進(jìn)的問題，如手續(xù)材料欠缺、無序調(diào)撥、會(huì)計(jì)核算不齊全等，根源在于單位管理混亂、責(zé)任不清和集體民主決策意識淡薄，造成資產(chǎn)流失和公物私用、挪用等違紀(jì)違法后果。完善內(nèi)部控制制度，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)撥的有效途徑，具體辦法就是理清資產(chǎn)調(diào)撥的管理流程和設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖。

（1）資產(chǎn)調(diào)撥內(nèi)控管理流程。①提出調(diào)撥申請：單位各部門經(jīng)辦崗對計(jì)劃調(diào)撥的資產(chǎn)提出相應(yīng)的資產(chǎn)調(diào)撥申請;②編制資產(chǎn)調(diào)撥申請：財(cái)務(wù)部門資產(chǎn)管理經(jīng)辦崗對各部門提交的調(diào)撥申請匯總編制資產(chǎn)調(diào)撥申請總表;③復(fù)核：財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對資產(chǎn)調(diào)撥申請進(jìn)行復(fù)核;④單位審批（或?qū)徸h）：不涉及重大資產(chǎn)調(diào)撥事項(xiàng)的，先后經(jīng)過單位分管領(lǐng)導(dǎo)、主要管理者對提交上來的資產(chǎn)調(diào)撥申請進(jìn)行審批。涉及重大資產(chǎn)調(diào)撥事項(xiàng)的，由分管領(lǐng)導(dǎo)提出意見，報(bào)主要管理者提交給“三重一大”聯(lián)評會(huì)議進(jìn)行內(nèi)部審議，審議通過后，才正式得到審批;⑤上報(bào)：財(cái)務(wù)部門資產(chǎn)管理經(jīng)辦崗將資產(chǎn)調(diào)撥申請及相關(guān)材料上報(bào)上級主管部門審核;⑥審核：上級主管部門對提交的資產(chǎn)調(diào)撥申請進(jìn)行審核，報(bào)同級財(cái)政部門審批;⑦財(cái)政審批：同級財(cái)政部門對提交的資產(chǎn)調(diào)撥申請進(jìn)行審核批準(zhǔn);⑧接收批復(fù)：財(cái)務(wù)部門資產(chǎn)管理經(jīng)辦崗接受財(cái)政部門關(guān)于資產(chǎn)調(diào)撥的批復(fù)文件;⑨資產(chǎn)調(diào)撥：各部門經(jīng)辦崗對批復(fù)同意的資產(chǎn)調(diào)撥方案中對應(yīng)的資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)撥;⑩資產(chǎn)信息更新：財(cái)務(wù)部門資產(chǎn)管理經(jīng)辦崗對已經(jīng)調(diào)撥出去的資產(chǎn)的相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)更新; 賬務(wù)處理：財(cái)務(wù)部門會(huì)計(jì)崗位財(cái)務(wù)人員及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的賬務(wù)核算處理，流程結(jié)束。

（2）資產(chǎn)調(diào)撥內(nèi)控管理的風(fēng)險(xiǎn)矩陣法。根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，資產(chǎn)調(diào)撥內(nèi)控管理的風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖可設(shè)計(jì)如圖4所示。

五、結(jié)語

建立單位內(nèi)部控制制度，是新時(shí)代、新形勢和新理念下行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的最佳途徑，也是必經(jīng)之路。對把內(nèi)部控制的工具方法運(yùn)用到行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的研究不應(yīng)僅僅局限于理論探索之上，更應(yīng)該致力于探討其實(shí)際應(yīng)用。管理者應(yīng)該著眼于適應(yīng)國家的大政方針和新型治國理政思路，立足于本行業(yè)、本單位的實(shí)際狀況，提出適合于本單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的具體設(shè)計(jì)方案，編制完整的、可行的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制手冊，切實(shí)提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主和法治管理，這才是問題導(dǎo)向管理的解決之策、務(wù)實(shí)之道。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）