循序漸進(jìn)探索中國特色公民有序政治參與之路

【摘要】新時代公民的政治參與訴求明顯增強(qiáng)。要順勢而為，擴(kuò)大公民的有序政治參與，更好地提高公共政策的回應(yīng)力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要加強(qiáng)人大代表與選民之間的聯(lián)系，夯實人民當(dāng)家作主的制度基礎(chǔ)；通過多種形式的公民參與，實現(xiàn)重大決策的民主化，使公共政策具有扎實的民意基礎(chǔ)；完善基層民主制度建設(shè)，打造共建共治共享的社會治理格局；推進(jìn)利益訴求的組織化表達(dá)，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】有序政治參與 國家治理 基層民主

【中圖分類號】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

只有擴(kuò)大公民有序政治參與，才能準(zhǔn)確把握新時代人民需求的變化

新時代引發(fā)了人民需求結(jié)構(gòu)的變化，也挑戰(zhàn)著執(zhí)政者的治理能力。在物質(zhì)生活水平不高的情況下，執(zhí)政者會將主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對政治發(fā)展的關(guān)注度不高，對公民政治參與的制度建設(shè)也不那么重視。同時，民眾的主要精力也放在生計上，政治參與訴求較淡薄，只要經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)生活有改善，就會對現(xiàn)狀有較高的滿足感。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾在基本的物質(zhì)生活需求得到滿足后，其需求也會發(fā)生相應(yīng)的變化，要求更高的生活質(zhì)量和更多的公共服務(wù)，如更好的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境等。

此外，中國是一個超大型國家，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異大，不同地區(qū)的人民對美好生活的需求也不同。即使是在同一個地區(qū)內(nèi)部，由于人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，不同人群之間的需求也不一樣。再加上經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，勢必導(dǎo)致人們對服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣化、個性化、復(fù)雜化和動態(tài)化的特點。而信息化、全球化、市場化的發(fā)展，促使人們權(quán)利意識、自主意識和民主參與意識的回歸。在這種情況下，如果政府還是采用大包大攬管理社會的方式，就有可能使治理效果事與愿違，因為科層制的層級節(jié)制運(yùn)行機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)化治理模式具有天然的對社會需求反應(yīng)遲鈍的痼疾。

因此，只有擴(kuò)大公民的有序政治參與，才能準(zhǔn)確把握新時代人民需求的變化，并出臺更有回應(yīng)力的公共政策，去滿足人們?nèi)罕娙粘Ｔ鲩L的美好生活需要，實實在在增強(qiáng)人們對發(fā)展帶來的獲得感，維護(hù)國家的長治久安。

擴(kuò)大公民有序政治參與，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉

一段時期以來，在中國某些地區(qū)出現(xiàn)了一些新的社會問題，如群體性事件增多，實際上與我們的政治發(fā)展相對滯后和公民有序政治參與不足不無關(guān)系。如果沒有正常的制度化參與渠道，公民就可能通過制度外的渠道表達(dá)自身的利益訴求，有時還會采取激烈的方法表達(dá)訴求，從而激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。從這個意義上說，擴(kuò)大公民的有序政治參與，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉，是新時代國家發(fā)展的現(xiàn)實需要。

為此，習(xí)近平同志在多次場合提出要完善公民政治參與。在2014年慶祝全國人民代表大會成立60周年大會的講話中提出，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”；在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上提出，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利”。另外，黨的十八屆四中全會提出，“必須保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)”；黨的十九大則強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。不少地方政府也發(fā)布了擴(kuò)大公民有序政治參與的規(guī)范性文件?？梢哉f，對于中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)巨變而引致的人民需求結(jié)構(gòu)的變化，中國的執(zhí)政高層是有充分認(rèn)識的。對完善社會主義民主制度和擴(kuò)大公民有序政治參與以更準(zhǔn)確地捕捉人民的利益訴求，并通過決策的科學(xué)化和民主化使國家的公共政策更好地適應(yīng)這種變化，他們也達(dá)成了高度共識。

只有加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，才能消解人們對政治發(fā)展的不必要顧慮，將擴(kuò)大公民有序政治參與的政策宣示落到實處?，F(xiàn)階段，可以在總結(jié)已有實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與現(xiàn)行制度相銜接，循序漸進(jìn)探索中國特色的公民有序政治參與之路。

加強(qiáng)人大代表與選民之間的聯(lián)系，實現(xiàn)重大決策的民主化

人民代表大會制度是我國的基本民主制度，是人民當(dāng)家作主的根本制度。公民通過自己選舉產(chǎn)生人大代表這一渠道進(jìn)行參政議政是一個最基本的政治參與，但它絕非只是投票選舉那么簡單，選舉內(nèi)外都有豐富的政治參與內(nèi)涵。

通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》指出：“代表應(yīng)通過多種渠道保持與人民群眾的密切聯(lián)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。代表可以通過由代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求?！?/p>

各級人大代表加強(qiáng)了履職工作，他們通過各種渠道和途徑密切聯(lián)系群眾，利用“民情日記”等形式記錄民情民意，并形成議案和建議，將人民的訴求反映到國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，使之成為決策的重要依據(jù)，推動了多項立法工作和解決了一批關(guān)系群眾切身利益的重點難點問題。因此，下一步要根據(jù)上述意見精神，總結(jié)一些地方的實踐經(jīng)驗，完善制度安排，將人大代表聯(lián)系群眾的工作做實做好，比如出臺人大代表尤其是縣鄉(xiāng)兩級人大代表的群眾接待日制度；逐漸開放人大會議，允許選民旁聽人大會議；制定人大代表向選區(qū)選民述職的相關(guān)制度；出臺人大代表履職情況考核的相關(guān)制度安排；對履職情況優(yōu)秀的人大代表給予獎勵和在連任選舉時公開前一個任期的履職情況。特別是要向社會公布人大代表通過調(diào)研和吸納群眾意見后向人大會議和相關(guān)部門提出了什么議案和建議、這些議案和建議是否被采納、為群眾解決了哪些迫切需要解決的問題等情況，以作為提名下一屆人大代表候選人的重要依據(jù)和影響選民投票傾向的重要信息。此外，作為配套措施，可以考慮適當(dāng)增加人大代表差額選舉的數(shù)額。通過上述多方面的制度安排，不僅可以增強(qiáng)人大代表的代表性，而且有利于保障公民有序參與國家重大政治生活的權(quán)利，使人民當(dāng)家作主的權(quán)利建設(shè)在堅實的制度基礎(chǔ)之上而不流于形式。

除了立法機(jī)關(guān)外，國家的大量日常管理事務(wù)由其他國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也涉及到大量的公共事務(wù)決策，為此，需要通過多種多樣的公民參與，實現(xiàn)重大決策的民主化。近年來，不少地方在這方面做了很好的探索，如廣東省佛山市順德區(qū)在2009至2012年之間圍繞地方治權(quán)結(jié)構(gòu)的改革而成立了“公共決策咨詢委員會”和“參與式預(yù)算”，選擇一些群眾代表、行業(yè)代表和專家代表等參與到重大公共決策中來，云南省鹽津縣的“群眾參與預(yù)算”、浙江省溫嶺市的民主懇談和參與式預(yù)算等都是公民政治參與的典型經(jīng)驗或模式。此外，不少地方還利用聽證會、公開征求意見等探索決策民主化的實踐方式。

因此，要好好總結(jié)這些實踐探索經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，在新的起點上進(jìn)行推廣和再創(chuàng)新：一是從地方立法開始，將一些地方的協(xié)商民主經(jīng)驗上升到立法的高度，使這些公民有序政治參與的形式固定下來，并逐漸向其他地方推廣；二是盡快規(guī)范聽證制度，對參與聽證的利害關(guān)系人范圍、參與聽證會人員構(gòu)成、聽證舉證責(zé)任等各個環(huán)節(jié)的操作規(guī)程予以規(guī)范，減少聽證組織機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；三是對重大法律法規(guī)的制定和修訂實行公開征求意見；四是明確對涉及一些民生事項的決策程序的公開，打造“陽光政府”，便于民眾參與和監(jiān)督。

完善基層民主制度建設(shè)，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系

進(jìn)入新世紀(jì)后，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)都發(fā)生了巨大的變化。在城市社區(qū)，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，在短期內(nèi)涌入了大量的外來人口，社區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)趨向復(fù)雜化。源于上個世紀(jì)90年代的以行政主導(dǎo)的街居制社區(qū)治理模式難以適應(yīng)這一變化，迫切需要通過完善社區(qū)居民的有序參與準(zhǔn)確把握社區(qū)服務(wù)需求，推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了農(nóng)村的“空心化”，分散化經(jīng)營承包土地的邊際效益遞減，而新的公共服務(wù)卻不斷產(chǎn)生，如留守老人兒童照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路交通休閑設(shè)施的完善等。在城市周邊的農(nóng)村社區(qū)，城市的擴(kuò)張使土地急劇升值，產(chǎn)生新的利益矛盾和沖突，“村改居”更使公共服務(wù)需求劇增。這些新的變化，使原來的以村“兩委”為主的行政化治理模式難以為繼。

正因為如此，近年來不少地方都開展了基層民主的有意義的探索，如廣東省東莞市大郞鎮(zhèn)長富社區(qū)的“微治理”實踐，通過發(fā)動廣大業(yè)主的直接參與，將傳統(tǒng)的社區(qū)公共事務(wù)的“政府配餐”改變?yōu)榫用褡灾鳑Q定社區(qū)公共事務(wù)的“百姓點餐”。因此，當(dāng)前需要總結(jié)這些已有的經(jīng)驗，形成中國特色的基層民主模式，打造黨的十九大提出的共建共治共享的社會治理格局。要推廣基層自治下沉的成功經(jīng)驗，包括城市社區(qū)以樓盤小區(qū)作為自治單元的模式和農(nóng)村社區(qū)以自然村為自治單元的模式，調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性，促進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)的集體治理；改革傳統(tǒng)的社區(qū)公共服務(wù)行政化供給模式，給予社區(qū)居民和社區(qū)組織如業(yè)主委員會更多的自主權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)“掌舵”與“劃槳”分開；建立和健全村（居）務(wù)公開制度，使村（居）民的參與具有可靠的信息支持，提高他們對公共事務(wù)的參與能力；要總結(jié)一些地方的改革經(jīng)驗，推廣非戶籍常住人口進(jìn)“兩委”的做法，條件成熟后修改城市居民委員會組織法，明確規(guī)定非戶籍人員擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，為非戶籍常住人員的政治參與提供法律保障。

長期以來，“強(qiáng)國家弱社會”的格局下，我國的社會組織功能缺失，自主性不強(qiáng)，對公共權(quán)力形成嚴(yán)重的依賴。實際上，公民通過成立自主性的社會組織，可以有效整合群體的利益訴求，向公共決策機(jī)構(gòu)反映這些訴求，作為公共決策的重要依據(jù)，從而減少公共決策機(jī)關(guān)與公民之間的信息不對稱性，提高公共政策的回應(yīng)力。如果缺少反映公共利益訴求的自主性社會組織，會導(dǎo)致公民利益訴求分散和無序，進(jìn)而難以使公共利益訴求進(jìn)入公共政策決策中樞。

因此，要推進(jìn)利益訴求的組織化表達(dá)和政治參與，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系。一是進(jìn)一步推進(jìn)社會組織的“去行政化”，使它們擺脫對政府的過度依賴，真正成為能夠代表某個特定利益群體的自治性組織，促進(jìn)公共利益的有效表達(dá)。二是按照中央印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出的要求，穩(wěn)妥推進(jìn)社會組織直接登記，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；采取多種形式扶持社會組織的發(fā)展，包括拓寬社會組織的資金籌集能力、建立社會組織孵化基地和幫助它們實現(xiàn)資源鏈接等；大力推廣政府向社會組織購買服務(wù)，使它們有更多機(jī)會在實踐中發(fā)育和壯大。三是加強(qiáng)和完善社會組織協(xié)商，擴(kuò)大社會組織協(xié)商的范圍，規(guī)范社會組織協(xié)商的形式和協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用等。四是按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的要求，將社會組織納入社會治理體系之中，與政府形成協(xié)同治理伙伴關(guān)系，發(fā)揮社會組織在調(diào)節(jié)社會矛盾、解決民眾糾紛、開展社區(qū)矯正和社會融入等方面的積極作用。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。

②習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日。

③陳天祥、鄭佳斯等：《邁向共建共享新格局——廣東探索社會治理創(chuàng)新》，廣州：中山大學(xué)出版社，2017年。