公私協(xié)力視角下機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)運行機制研究

杜亞斌 田蘊祥

摘 要：在當前我國社會老齡化問題日漸突出的背景下，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)供給方面發(fā)揮著日益重要的作用。本文通過公私協(xié)力的視角，將武漢市政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的互動模式作為案例進行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)分別形成了互補型協(xié)力關(guān)系、抗衡型協(xié)力關(guān)系和補充型協(xié)力關(guān)系，取得了一些可資借鑒的經(jīng)驗。政府部門應(yīng)進一步完善與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的互動合作機制，以期進一步發(fā)揮其在解決城市養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題中的積極作用。

關(guān)鍵詞：民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu);機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù);合作機制;公私協(xié)力

中圖分類號：F241.34? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）03-0084-07

一、引言與相關(guān)文獻回顧

當前，隨著我國“少子老齡化”問題日漸突出，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求，推進養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展，促進社會力量廣泛參與提供養(yǎng)老服務(wù)，成為當前政府深化社會服務(wù)改革的重要任務(wù)。與此同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的廣泛參與，改變了養(yǎng)老服務(wù)單純由政府提供的局面，促進了養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化。中國民政統(tǒng)計年鑒（2017）數(shù)據(jù)顯示，1978年我國收養(yǎng)機構(gòu)（含養(yǎng)老）數(shù)量僅為8365個，而截至2016年，全國提供住宿的城市和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)達到了24 289個;從“十五”到“十二五”期間，我國養(yǎng)老床位平均增長速度從5.0%提高到15.3%，而這一急劇增長的數(shù)據(jù)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的增長密切關(guān)聯(lián)。截至2016年，我國社會服務(wù)機構(gòu)總數(shù)達174.5萬個，其中，行政機關(guān)和事業(yè)單位僅為38.2萬個，而社會組織、自治組織和企業(yè)性質(zhì)機構(gòu)則為136.3萬個，民間機構(gòu)在社會服務(wù)中的作用由此可見一斑。政府解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問題離不開民辦養(yǎng)老機構(gòu)的參與，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展同樣需要政府的扶持，因此，政府與民辦養(yǎng)老機構(gòu)的協(xié)力合作，是解決我國養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題的有效模式。

目前，國內(nèi)學界對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)與政府關(guān)系的相關(guān)議題已經(jīng)進行了廣泛的討論，形成了豐富的研究成果。丁學娜分析了民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展所面臨的困境，主要包括養(yǎng)老機構(gòu)護理人員不穩(wěn)定、素質(zhì)低、數(shù)量不足等，并認為產(chǎn)生上述問題的主要原因在于資金短缺，因此，政府應(yīng)建立一套針對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的補償機制，并明確政府補償?shù)馁Y金來源、補償前提、補償標準、補償方法和補償依據(jù)[1]。樂章、劉軼鋒對政府扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)研究進行了回顧，認為相關(guān)研究主要集中在三個方面，即政府扶持的力度、政府扶持的手段，以及政府扶持效果的評估，且相關(guān)研究在政府該不該扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)的問題上，存在較大爭議[2]。李偉以河南省某縣為例，通過訪談?wù){(diào)查的方法分析了農(nóng)村民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展所面臨的困境，發(fā)現(xiàn)國家對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策很難落實、政府行政審批手續(xù)繁雜、管理不規(guī)范等問題十分突出，政府缺位與越位的現(xiàn)象同時存在，同時也提出了一些針對性的對策建議[3]。范西瑩采用“民辦養(yǎng)老機構(gòu)基本狀況調(diào)查”的數(shù)據(jù)，實證檢驗了不同類型的政策對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展存在的影響，結(jié)果表明，競爭性政策和保護性政策對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的影響最為穩(wěn)健[4]。郜凱英對政府與養(yǎng)老機構(gòu)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的模式進行了分析，認為存在政府特許經(jīng)營類PPP模式、政府購買服務(wù)類PPP模式和委托運營類PPP模式等三種模式，并認為應(yīng)進一步推動PPP模式應(yīng)用到養(yǎng)老服務(wù)當中[5]。當前的研究也仍然存在一些不足，其一是缺乏針對不同類別的養(yǎng)老機構(gòu)的細致研究，尤其是針對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的研究;其二是大多數(shù)研究仍然遵循“現(xiàn)狀-問題-對策”的分析思路，缺乏對理論的關(guān)照。

當前，我國不少地方政府正在努力推進養(yǎng)老服務(wù)社會化改革，努力調(diào)動各方社會資源，充分發(fā)揮社會力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中的積極作用，并取得了一定的成果。例如，武漢市作為我國中部地區(qū)的最大城市，在探索養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過協(xié)力合作的方式，取得了一些可資借鑒的經(jīng)驗。因此，本文將對武漢市政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的協(xié)力模式進行分析，探究政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的互動關(guān)系，以期彌補現(xiàn)有研究之不足，并有助于相關(guān)部門獲得新的工作思路。

二、公私協(xié)力視角下政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機構(gòu)合作的理論模式

本文從公私協(xié)力的理論視角出發(fā)，以武漢市作為案例，采用結(jié)構(gòu)化訪談與定性訪談相結(jié)合的方法，對武漢市8家不同類型的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)以及武漢市、武昌區(qū)相關(guān)政府部門進行調(diào)查研究。通過對武漢市部分民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行訪談?wù){(diào)查，了解民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的狀況及其運行機制，同時獲悉民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)對政府作為的看法和期許。通過對政府相關(guān)部門進行訪談?wù){(diào)查，了解政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位和相關(guān)制度規(guī)定，分析現(xiàn)實工作中的不足之處，進而明確改進方向和思路。

從公私協(xié)力的視角出發(fā)對政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的合作情況進行研究，并提出發(fā)展建議，是本文的探討重點。公私協(xié)力是指公私行動者之間的長期合作關(guān)系，在各方共享附加價值的信念基礎(chǔ)之上，形成合作關(guān)系并且運作各方發(fā)展共同的產(chǎn)品或服務(wù)，同時共同承擔風險、成本，共享收益[6]。

目前，學界常以補充型（supplements）、互補型（complements）與抗衡型（adversaries）三大類型的互動模式，來分析界定政府與民間組織在公私協(xié)力過程中各方的角色與責任。首先，在補充型的協(xié)力模式中，民間組織負責實現(xiàn)政府無法滿足民眾的公共產(chǎn)品或服務(wù)需求，當政府在產(chǎn)品與服務(wù)提供上承擔起更多的責任時，由民間組織來解決問題的需求也相對減少。其次，在互補型的模式中，政府將民間組織視為伙伴，民間組織接受政府的財物資助提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，當政府的資助增加時，民間組織所承擔產(chǎn)品與服務(wù)供給的規(guī)模也會增大。第三，在抗衡型模式中，民間組織督促政府對社會大眾負起責任，或是在公共政策方面進行變革，政府則會通過法規(guī)制定或是對民間組織的倡議提案做出回應(yīng)來影響民間組織的行為[7]。

三、政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機構(gòu)合作的現(xiàn)實機制

民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)是指除政府部門以外依法創(chuàng)立的組織、法人或具有完全民事行為能力的公民創(chuàng)辦的（含公建民營）各種為老年人供應(yīng)住養(yǎng)、護理、痊愈、精神慰藉和日間照護等服務(wù)，且區(qū)別于企業(yè)，不以營利為目的，許可證書是隸屬于民政登記管理部門負責的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

我們以武漢地區(qū)民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)為例，此地養(yǎng)老機構(gòu)的主要類型有老年公寓、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照護中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心（城市）和互助養(yǎng)老合作中心（農(nóng)村）等。近年來，武漢市民辦養(yǎng)老機構(gòu)取得了不小的發(fā)展，從20世紀90年代中期的寥寥數(shù)家，發(fā)展到2018年的197家，而城市公辦養(yǎng)老機構(gòu)僅為15家[8]，民辦養(yǎng)老機構(gòu)無疑已經(jīng)成為武漢市養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。我們將從上文介紹的三種協(xié)力模式，來具體分析當前政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的互動關(guān)系。

（一）互補型協(xié)力模式：補貼扶持機制

由于當前我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革的實踐正處于初期探索階段，各級政府缺乏必要的改革經(jīng)驗，相關(guān)配套措施尚未落實到位，與經(jīng)濟改革相伴的政府管理體制改革相對滯后，因此，政府補助成為各級政府推進社會化養(yǎng)老的初步嘗試。在補貼扶持機制下，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)被視為政府的親密伙伴，政府通過給予經(jīng)費資助等手段鼓勵民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供更多更好的養(yǎng)老服務(wù)，政府和民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間存在一種相依并存、共進共榮的互補型協(xié)力關(guān)系。從某種程度上說，由于民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的非營利性質(zhì)，政府的補貼扶持甚至成了一些民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)生存的必要條件。

武漢市政府對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的補貼扶持主要包括財政補貼、信貸融資和稅費優(yōu)惠等多種形式。首先，武漢市政府對于民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行了一定的財政補貼，包括建設(shè)補貼和運行補貼等不同的補貼形式。對民間組織利用租期3年以上租賃用房新、改、擴建的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，經(jīng)驗收合格的，給予3000元/張的建設(shè)補貼，對利用自建產(chǎn)權(quán)用房興建且經(jīng)驗收合格的，給予5000元/張的建設(shè)補貼;對運營正常、年檢合格的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，按照護理人員人數(shù)×6×1200元/年的標準給予運營補貼[9]。其次，武漢市政府對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供了一定的信貸融資支持。通過投入資本、項目補貼、貸款貼息、融資擔保、風險補償?shù)确绞?，吸引信貸資源和社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，拓寬信貸抵押擔保物范圍，拓展資本進入渠道。第三，武漢市政府對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)制定了相應(yīng)的稅費優(yōu)惠政策。對養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)護服務(wù)免征營業(yè)稅，適度減免有關(guān)行政事業(yè)性收費;養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行;對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅;對部分組織和個人向非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準予在計算其應(yīng)納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除[9]。

（二）抗衡型協(xié)力模式：監(jiān)督管理機制

目前，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展有其自發(fā)性和一定的盲目性，在蓬勃發(fā)展的同時，難免泥沙俱下，甚至還存在名為非營利，實則大肆謀利的情況。因此，武漢市政府通過落實制度規(guī)定來回應(yīng)并制約民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的盲目行為，積極承擔規(guī)范和監(jiān)督的責任，保障其健康發(fā)展，與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)形成抗衡型協(xié)力模式。

具體來說，武漢市政府通過制定或落實相關(guān)政策法規(guī)，對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)履行評估和監(jiān)管職能，嚴格遵照相關(guān)政策法規(guī)，強化養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)監(jiān)管和養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督檢查。首先，武漢市政府制定了明確具體的監(jiān)管政策，并要求相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)政策規(guī)范有針對性地履行監(jiān)管職能。民政部門定期對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的運營服務(wù)進行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果進行相應(yīng)的獎懲;公安部門負責對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)消防和內(nèi)部治安進行監(jiān)督檢查;物價部門負責對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)價格和收費進行監(jiān)督檢查;衛(wèi)生部門負責對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)及其設(shè)立的醫(yī)療機構(gòu)（含康復(fù)醫(yī)療機構(gòu)）的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)進行監(jiān)督檢查[10]。整體來看，相關(guān)規(guī)章制度越來越細化，操作性越來越突出，政策的工具化和理性化愈加明顯，呈現(xiàn)出管理規(guī)范化、標準化、成熟化的趨勢。其次，武漢市政府建立了科學、公正的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)評估體系。養(yǎng)老機構(gòu)的評估工作由兩個體系完成，一個是民政體系，包括兩個部門，即主管部門和登記部門，其中，主管部門主要開展星級評定工作，登記部門放在民辦非企業(yè)的序列進行組織評估。另一個是衛(wèi)生體系，主要針對帶有醫(yī)療護理功能的護理院等[11]。武漢市政府根據(jù)質(zhì)量評估結(jié)果，將之作為民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)獲取政府或其他來源資金的基本條件，并優(yōu)勝劣汰，從而激勵民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)改善服務(wù)。

（三）補充型協(xié)力模式：“日間托老”和“一鍵通”創(chuàng)新合作模式

除了履行一般的政府職能，武漢市政府也積極探索創(chuàng)新與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)合作的形式，從而進一步發(fā)揮民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的創(chuàng)造性作用，拓展民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展空間。這些創(chuàng)新合作模式的特點在于，政府僅僅作為聯(lián)結(jié)民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)需求群體的媒介和橋梁，只負責提供必要的政策和條件，而具體的服務(wù)則由民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)直接向社會群體提供，從而保持了民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的自主性和獨立性。在“日間托老”和“一鍵通”這兩個創(chuàng)新合作模式下，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)滿足了政府無法完全滿足的養(yǎng)老服務(wù)需求，分述如下。

1.“日間托老”創(chuàng)新合作模式?！叭臻g托老”是指社區(qū)居民可以將有一定的生活自理能力、晚上子女可以進行照顧但白天仍需要有人照顧的老人委托特定養(yǎng)老機構(gòu)照顧。白天，養(yǎng)老機構(gòu)為老人們提供包括飲食、護理、洗衣等在內(nèi)的一整套照護服務(wù)，同時，也為老人們提供一個交流平臺和一系列休閑娛樂活動。晚上，老人們各自回家，享受家里的天倫之樂[12]。

“日間托老”模式具有一定的可行性和現(xiàn)實價值。從老人的角度來看，這種“日托式”服務(wù)不僅沒有讓他們脫離家庭，也解決了他們白天在子女上班后日常生活得不到照顧和獨自在家孤獨的問題。從子女的角度來看，這種“日托式”服務(wù)也解決了他們的困難。一方面，子女很多時候仍然希望能夠在家照顧老人，不愿將老人送到養(yǎng)老院，以免老人在心理上產(chǎn)生不適;另一方面，現(xiàn)在大多數(shù)家庭，夫妻都是雙職工，白天很難照顧老人，因而往往心有余而力不足，而“日間托老”的服務(wù)模式恰好解決了這兩個方面的問題，既可以讓老人不離開社區(qū)和家庭，又可以確保老人得到適當?shù)恼疹?。從養(yǎng)老模式建設(shè)來看，這種“日托式”養(yǎng)老模式彌補了傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”的缺陷，使家庭和社會的角色充分結(jié)合[12]。

對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)而言，“日間托老”模式也存在一定的問題和缺陷。第一，是收費問題。雖然民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)是非營利組織，但也需要資金維持基本的運轉(zhuǎn)，“日間托老”必然增加其運行的成本，因此需要收取一定的費用。若是由發(fā)起該服務(wù)的政府支付費用，會給政府帶來不小的財政負擔;若是由享受服務(wù)的老人家庭支付，由于老人一般比較節(jié)儉，加之無人照料也不會帶來很大麻煩，因此很少有人會愿意為此支付費用。另外，此項服務(wù)的收費標準也難以確定，因此很難真正實行。第二，是成本和安全問題?！叭臻g托老”機構(gòu)不只是讓老人在機構(gòu)里度過一天，還需配備日常生活照顧、休閑娛樂服務(wù)和專業(yè)醫(yī)療保健等一系列相關(guān)服務(wù)設(shè)施，這無疑會大大提高養(yǎng)老機構(gòu)的運行成本。同時，托老所提供服務(wù)的同時，還必須確保老人的安全問題，即必須確保老人在一天的時間內(nèi)不會走丟或發(fā)生意外事故，這也需要機構(gòu)付出較高的人力成本。第三，“日間托老”養(yǎng)老模式是由武漢市民政部門引進并進行推廣的，目前尚處于試點階段，沒有明確的制度安排和政策規(guī)定，這使得對“日間托老”機構(gòu)的監(jiān)管和扶持難免存在缺位之處，這一切都不利于“日間托老”養(yǎng)老模式的運行和推廣。

2.“一鍵通”創(chuàng)新合作模式?！耙绘I通”服務(wù)是武漢市政府提出的為全市中心城區(qū)和新城區(qū)建制鎮(zhèn)65周歲以上老年人免費發(fā)放“一鍵通”的一種創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。所謂“一鍵通”，就是一種形如手機的設(shè)備，可以通過直接按鍵為老人提供家政服務(wù)、康復(fù)護理、助餐應(yīng)急、精神慰藉等四項基本居家養(yǎng)老服務(wù)，老年人如發(fā)生意外或遇到困難，或者需要預(yù)約洗衣、做飯、維修、理發(fā)、送米、陪聊等日常生活服務(wù)，都可以通過“一鍵通”向養(yǎng)老服務(wù)平臺中心求助，而后者則聯(lián)系綁定合作的醫(yī)療機構(gòu)、相關(guān)社會組織、志愿者等提供上門服務(wù)[13]。

實行“一鍵通”服務(wù)具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。2013年4月，武漢首次發(fā)布的居民養(yǎng)老需求報告顯示，100位老人當中只有不到3人選擇福利院養(yǎng)老，八成老人不愿離開現(xiàn)在的居住環(huán)境。調(diào)查顯示，在居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、日間托老三種方式的選擇上，84.7%的老人選擇居家養(yǎng)老，12.4%的人選擇日間托老，只有2.9%的老人選擇福利院等機構(gòu)?！耙绘I通”信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺順應(yīng)了市場的主流需求，滿足了老人居家養(yǎng)老的愿望，同時也創(chuàng)新和拓展了民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)等社會力量的服務(wù)方式，是一項有益的技術(shù)嘗試。

對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)而言，“一鍵通”服務(wù)設(shè)計也存在一些不足。第一，“一鍵通”服務(wù)需要進行專門的服務(wù)隊伍建設(shè)。民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的護工人員素質(zhì)和能力有限，如果開展“一鍵通”服務(wù)，那么有限的人力資源就需要從事超出自身工作能力和工作范圍的業(yè)務(wù)。因此，需要另外建立一支專門從事“一鍵通”服務(wù)的工作隊伍，培養(yǎng)這些工作人員處理各種情況的素質(zhì)和能力，這又會給民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)帶來極大的財政負擔和成本投入，并且這些工作人員真正的工作時間并不多，資源利用率極低，閑置損耗極大，得不償失。第二，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)不能滿足老人所有的要求。如果將老人日常生活中瑣碎的小事也納入服務(wù)范圍，那么養(yǎng)老機構(gòu)的人力資源將十分緊張，會極大地浪費人力資源，使“一鍵通”異化為任老人使喚的免費機器。第三，“一鍵通”服務(wù)會帶來收費問題，甚至引發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)工作人員與老人之間的矛盾。若向政府收費會增加財政負擔，而向老人收費，老人可能會產(chǎn)生抵觸情緒。這會給工作人員帶來極大的麻煩，增大工作人員的工作難度，打擊工作人員的積極性。另外，不同的服務(wù)項目也沒有客觀合理的收費標準，工作人員與老人之間很難達成一致，容易引發(fā)服務(wù)糾紛，違背服務(wù)設(shè)計的初衷。

四、政府與民辦非營利性

養(yǎng)老機構(gòu)合作機制的發(fā)展方向

（一）互補型協(xié)力模式：政府及時改進完善補貼扶持機制

結(jié)合武漢市政府的經(jīng)驗，當前各級政府應(yīng)該從以下兩個方面著手，為民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供及時到位、充足有效的補助。首先，要完善財政投入方式，建立資金管理制度。政府應(yīng)加大對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的直接資金投入力度，把民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)所需要的資金列入地方財政預(yù)算，把民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)情況列為地方官員業(yè)績的考核指標之一。由地方政府根據(jù)財政收入的情況，直接撥款對原有民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行擴修和改建[14]（P35）。與此同時，也要規(guī)范財政投入經(jīng)費的預(yù)算和管理。政府相關(guān)部門要制定民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)費管理辦法，建立和健全民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的資金投入、資金使用和資金監(jiān)管機制，為民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供強有力的保障[15]（P33）。其次，要落實優(yōu)惠政策。武漢市政府雖然為民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展制定了一系列優(yōu)惠政策，但在執(zhí)行中，一些部門從地方利益出發(fā)，使這些優(yōu)惠政策很難落到實處。有關(guān)部門應(yīng)認真落實民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)惠政策，加強對各項政策落實情況的檢查和監(jiān)督力度。相關(guān)職能部門應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場進行有目標、有規(guī)劃、有步驟的培育，在資金、土地等方面對參與社會養(yǎng)老事業(yè)的機構(gòu)予以支持，尤其是將減免稅收、降低公用事業(yè)收費標準等方面的優(yōu)惠政策明確化、制度化、標準化，讓民間資本可以放心地進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，使政府與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間的互補合作更加牢固堅實。

（二）抗衡型協(xié)力模式：持續(xù)檢視溝通并完善監(jiān)督管理機制

當前，各級政府可以從以下兩個方面著手來完善與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的抗衡型協(xié)力模式。首先，要拓寬和完善民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府的溝通渠道，提高民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在政策制定中的發(fā)言權(quán)。應(yīng)該進一步完善民政部門與非營利性社會組織的聯(lián)席會議制度，規(guī)范會議流程，充實會議內(nèi)容，改變政府單向主導(dǎo)會議的局面，增加政府與非營利性社會組織的互動溝通;鼓勵非營利性社會組織對政府相關(guān)部門提出建設(shè)性意見，并建立相應(yīng)的意見收集、整理和傳達的制度，要求民政部門定期作出回應(yīng);建立完善社區(qū)、街道歸口管理民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的制度，每個社區(qū)和街道指定一名負責人或一個機構(gòu)與對應(yīng)的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行定向溝通，實時收集他們的意見建議，定期向相關(guān)部門反饋，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理和全天候溝通;完善相關(guān)政策法規(guī)制定的聽證制度，對于涉及民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)切身利益的重大政策法規(guī)，在制定前應(yīng)該進行聽證，同時必須保證有一定比例的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)負責人參與聽證，使這些政策法規(guī)能夠在一定程度上反映民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的訴求。其次，要創(chuàng)新評估激勵機制。應(yīng)建立第三方評估機制，邀請評估專家組建相對獨立但具有權(quán)威性的組織機構(gòu)，制定科學、規(guī)范的檢查評估制度與實施細則，定期對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行檢查。由評估專家根據(jù)客觀的檢查評估標準，全面檢查養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)情況，并且進行量化打分，按得分高低對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)與運營情況作出排序，評估結(jié)果向社會公開，對服務(wù)較好的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)給予表彰和獎勵，對服務(wù)較差的提出整改建議。為發(fā)揮檢查評估的導(dǎo)向作用，激發(fā)民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)先爭優(yōu)的積極性，還應(yīng)當把政府補助數(shù)額與評估結(jié)果相掛鉤[15]。

（三）補充型協(xié)力模式：民間自愿參與和政府強制規(guī)范取得平衡

在現(xiàn)實中，“日間托老”和“一鍵通”創(chuàng)新模式作為政府大力推行的民生工程，必然需要民間力量的廣泛參與，無論實際效果如何，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)還是會在政府督促下參與其中。如果民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)不能積極配合，則有可能在獎勵資助方面受到政府冷落，或者受到社會大眾的道義指責，因此有些民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)雖然并不認同政府的創(chuàng)新模式，仍然勉強參與其中。但是，這樣的合作情況使得服務(wù)質(zhì)量大打折扣，有些民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)根本無法達標，從而使得此模式的實際效果與設(shè)計初衷相背離，難以推行下去。一方面，政府的強制性規(guī)范對于兩項創(chuàng)新合作模式的有效運行確實有一定的意義，并且應(yīng)該使這種強制效應(yīng)更加明確化、規(guī)范化、制度化，政府應(yīng)該制定出臺更具有約束力的罰則，使民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)嚴肅對待這兩項創(chuàng)新模式;另一方面，政府的強制性規(guī)范不宜嚴厲到招致民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)對政府政策反感排斥的程度，而應(yīng)經(jīng)由比較積極的作為從而促進公私協(xié)力關(guān)系的形成。因此，政府在督促民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)積極配合政府行為的同時，還應(yīng)該考慮到他們在財力、能力等方面的限制，并給予相應(yīng)的幫助，從而使其自愿參與到合作當中。

1.“日間托老”創(chuàng)新合作模式的改進方向。首先，政府應(yīng)發(fā)揮積極的推動作用。第一，政府應(yīng)通過制定、完善相關(guān)政策措施對“日間托老”養(yǎng)老模式進行引導(dǎo)和規(guī)范，對實行“日間托老”模式的機構(gòu)的設(shè)立、審批、監(jiān)督、考核等，制定并執(zhí)行嚴格的制度規(guī)范。第二，政府應(yīng)對“日間托老”機構(gòu)提供適當?shù)呢斦С趾投愘M優(yōu)惠，支持“日間托老”機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)，同時鼓勵老人享受服務(wù)。第三，政府應(yīng)加強對“日間托老”機構(gòu)的監(jiān)督和考核，防止出現(xiàn)各種不符合規(guī)定的行為，以有效保障老年人的利益和安全，保證其能夠接受達標的服務(wù)。其次，應(yīng)完善社會監(jiān)督，保證“日間托老”模式健康發(fā)展。應(yīng)建立政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督為一體的社會監(jiān)督體系，對“日間托老”機構(gòu)實行全面監(jiān)督，使得“日間托老”服務(wù)的水平和質(zhì)量在社會各界力量的督促鼓勵下不斷提升，切實滿足老人的服務(wù)需求[12]。

2.“一鍵通”創(chuàng)新合作模式的改進方向。首先，針對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)人員緊張問題，可以讓養(yǎng)老機構(gòu)協(xié)同政府部門，合理調(diào)配人力資源，并充分調(diào)動社會力量。養(yǎng)老機構(gòu)可以與衛(wèi)生部門、公安部門聯(lián)手采取夜間轉(zhuǎn)呼社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、家庭醫(yī)生或轄區(qū)派出所等方法。同時，可以建立民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的人才補充機制，積極培育發(fā)展為老服務(wù)公益慈善組織和志愿組織，推廣“志愿服務(wù)記錄”“愛心儲蓄”等做法，鼓勵支持社會各界人士參與養(yǎng)老志愿服務(wù)，從而保障“一鍵通”服務(wù)的人力供應(yīng)。其次，應(yīng)合理界定服務(wù)范圍和種類，政府有關(guān)部門和民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)加強研究，確定合理的服務(wù)范圍和種類。一方面，能為老人提供全面多元的精細化服務(wù)，方便老人生活;另一方面，還應(yīng)集中資源解決多數(shù)老人較為關(guān)注的服務(wù)，提升服務(wù)資源的利用效率。

五、結(jié)? 論

民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)是提供養(yǎng)老服務(wù)的重要社會力量，也是政府提供養(yǎng)老服務(wù)的重要合作對象，充分發(fā)揮民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的作用，對于促進養(yǎng)老服務(wù)社會化、公共服務(wù)市場化具有重要的意義。政府應(yīng)進一步深化和完善與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的協(xié)力合作方式，協(xié)調(diào)發(fā)展補充型、互補型和抗衡型協(xié)力模式，在履行補貼扶持、監(jiān)督管理等基本職能的同時，創(chuàng)新雙方的合作機制，開展平等基礎(chǔ)上的對話，認真聆聽民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展訴求和建議，充分調(diào)動民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)共同的社會治理。此外，政府在這一過程中應(yīng)合理把握自身參與的力度和范圍，做到既不“缺位”，又不“越位”，推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)小而能的政府。

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Study on the Operation Mechanism of Nursing Home Care from the Perspective of Public-private Partnership

— example of private non-profit eldercare organizations in Wuhan

DU Ya-bin1，TIAN Yun-xiang2

（1.School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100089，China;

2.School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract： With the ageing of the population，nursing home care plays an important role in the elderly service supply. From the perspective of public-private partnership，we analyze the interactive model between the government and the private non-profit eldercare organizations in Wuhan. Results show that there are complementary，adversarial and supplementary relations among them. The government should further improve the cooperative and interactive relations with them in order that the private non-profit eldercare organizations can play an active role to reinforce the elderly service supply.

Key Words： private non-profit eldercare organizations;nursing home care;the cooperative mechanism;public-private partnership