PPP模式為新型城鎮(zhèn)化助力

摘 要：當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但是諸多因素阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化中引入PPP模式緩解了資金短缺的壓力，實現(xiàn)了融資主體多元化，分散了地方政府的債務(wù)風(fēng)險，并提高了市場配置城鎮(zhèn)化建設(shè)資源的效率。文章對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀及PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中存在的難點問題進行了分析，并提出了完善PPP模式政策建議，優(yōu)化PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；新型城鎮(zhèn)化；融資

一、新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是適應(yīng)我國當(dāng)前國情的重要舉措，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體，和諧發(fā)展，以人為本的戰(zhàn)略決策。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化缺乏人文氣息，空間布局不夠合理，強調(diào)的是土地的城鎮(zhèn)化。而新型城鎮(zhèn)化是以人的全面發(fā)展為核心的城鎮(zhèn)化，更加注重保護農(nóng)民利益。中國城鎮(zhèn)化與發(fā)達國家相比起步較晚，水平較低。根據(jù)中國六次人口普查數(shù)據(jù)顯示歷次城鎮(zhèn)化水平依次為：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。目前城鎮(zhèn)化率政府最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為53.7%，從數(shù)據(jù)中可以看出我國城鎮(zhèn)化水平在逐年提升，但與發(fā)達國家平均城鎮(zhèn)化水平在80%左右的數(shù)據(jù)相比還存在較大差距。2014年我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）中提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)為到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%左右，2019年4月8日發(fā)改委提出繼續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要適應(yīng)當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟，黨的十八屆三中全會中將市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性”作用修改為“決定性作用”，并鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)中發(fā)揮其作用。這表明我國在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，積極鼓勵和吸引社會資本加入到其中也是條路徑選擇，通過社會資本與政府合作的方式，即采用PPP模式為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展助力。

二、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中存在的問題

（一）缺少系統(tǒng)性政策指引

我國PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨著政策文件缺失的難點。一方面，缺少PPP模式生命全周期的系統(tǒng)性的政策指南，現(xiàn)有的政策及法律文件還不能夠完全滿足PPP模式在運營過程中遇到的現(xiàn)實問題，現(xiàn)有的政策僅限于鼓勵社會資本的投入這一方面。另一方面，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，這類項目的投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長，一般都長達10年到30年，PPP項目周期長導(dǎo)致在項目的建設(shè)、運營、移交環(huán)節(jié)均會存在諸多不確定的風(fēng)險因素，這也為PPP項目運行帶來了挑戰(zhàn)。可能由于政府人員的更迭導(dǎo)致PPP項目的工作交接不及時，交接手續(xù)較繁瑣，影響PPP項目的運行效率等問題的出現(xiàn)。

（二）項目運行不規(guī)范

一些項目僅僅將PPP當(dāng)作一種投融資工具，社會資本過分依賴和濫用政府信用。PPP模式是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種工具，但是，一些地方政府不負(fù)責(zé)的將一些手續(xù)不全或不符合規(guī)定的私人部門加入到PPP項目中，還有部分PPP項目不符合公共產(chǎn)品屬性，政府也采取了付費機制，這就會導(dǎo)致較大政府債務(wù)隱患，給地方政府、投資方和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展帶來一系列風(fēng)險。另外，完成一個PPP項目往往需要花費大量的人力、物力和財力。從它的識別、準(zhǔn)備、采購、再到運營需要較長時間。但是，一些地方政府盲目的推廣PPP模式，為了提高發(fā)展速度，簡化很多程序。合同還沒有完全簽訂，PPP項目就已經(jīng)開工了；具體的實施方案還沒有落實，相關(guān)的框架協(xié)議已經(jīng)簽訂了等等。針對上述PPP不合規(guī)的現(xiàn)象2017年財政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》的發(fā)布和財政部PPP項目庫清庫工作的開展，不僅給高速發(fā)展的PPP踩了一腳“急剎車”，也對過去一些不符合PPP發(fā)展初衷的項目進行糾正，是對PPP發(fā)展戰(zhàn)略和策略的調(diào)整。

（三）政府職能邊界不清

如果一些項目不屬于政府職能范圍之內(nèi)，就不需要采用PPP模式，比如私立學(xué)校，私立醫(yī)院等，這些不屬于政府職能范圍。私有化不屬于PPP，現(xiàn)實的PPP實施方案當(dāng)中，不少將私有化也作為PPP模式來使用，錯誤的認(rèn)為只要政府和社會資本政府部門共同出資就是PPP模式了。另外，監(jiān)督管理者與參與者的雙重身份，導(dǎo)致政府管理部門之間的界限混淆，并且缺少全國性的管理監(jiān)督機構(gòu)，PPP項目缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定裁量標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致地方政府職權(quán)的任意性。同時對于地方政府與社會資本的關(guān)系如何平衡也是PPP模式發(fā)展面臨的一大難題。

三、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用對策分析

（一）完善相關(guān)政策體系

我國目前的相關(guān)政策法規(guī)還不完善，缺乏權(quán)威性，應(yīng)建立系統(tǒng)完善的PPP模式政策指引，為PPP模式的良性發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。從政策上嚴(yán)格規(guī)范PPP模式的運行，從制度上優(yōu)化PPP模式的投資，為社會資本創(chuàng)造更好的投資環(huán)境。同時加強對財政收入的規(guī)劃和利用，以爭取最大的資源利用率。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項目建設(shè)周期大都較長，針對這一現(xiàn)象所產(chǎn)生的風(fēng)險及利潤分配問題，國家應(yīng)明確政府與私人部門之間的風(fēng)險分擔(dān)機制，違約賠償機制及利潤分配機制等，并規(guī)范PPP項目在運行期間的政府人員更迭所導(dǎo)致的交接工作不及時的問題，簡化交接手續(xù)，提高交接效率。

（二）規(guī)范PPP項目發(fā)展

國家發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》和財政部的清庫工作，并不是國家不鼓勵發(fā)展PPP模式，也不是對PPP項目的叫停，而是希望PPP模式可以回歸初心，目前財政部的清庫工作已進入尾聲，PPP合規(guī)項目將會迎來更適合其發(fā)展的環(huán)境和機遇。PPP項目想要順利運行，就應(yīng)該符合規(guī)定的程序，不能為了應(yīng)付工作任意改變其規(guī)定，導(dǎo)致PPP項目發(fā)展畸形。同時，應(yīng)加強PPP項目監(jiān)督管理工作，依托國家政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”強化地方和部門監(jiān)管工作。另外，應(yīng)建立定期自查機制并開展?jié)L動核查和績效評估，利用國家PPP項目信息平臺對私人部門對PPP項目合同履行情況進行監(jiān)督，以及嚴(yán)格監(jiān)測項目公司財務(wù)狀況，對PPP項目可能產(chǎn)生的風(fēng)險做到早預(yù)警、早防控。

（三）厘清政府職能

在PPP模式下，政府的職能要進行轉(zhuǎn)變，不能一味采取老舊的做法，政府應(yīng)將自己從參與者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者。不僅要有效監(jiān)督項目的建設(shè)、運行、移交等環(huán)節(jié)，還要保障社會公眾的公共利益。社會資本是逐利的，想要吸引社會資本加入到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來，不僅要做一個好的監(jiān)督管理者，還要做一個好的利益制定者。采取PPP模式時要充分考慮社會資本在項目中的利潤，制定合理的資本回報率。利潤率不能太低會導(dǎo)致社會資本積極性差，也不能利潤率太高造成社會資本惡性的競爭。此外，還要嚴(yán)格約束和規(guī)范政府部門的投資行為，避免與社會資本爭利的情況發(fā)生。新型城鎮(zhèn)化PPP項目的目的是為了高效實現(xiàn)政府公共部門職能，滿足社會公眾的需要。厘清政府職能并健全社會資本投資健康發(fā)展的工作機制，為PPP項目的運行營造良好的發(fā)展環(huán)境。

四、結(jié)語

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系要有新思路，PPP模式不僅有利于提高社會資金的投資積極性、解決了項目融資來源單一的難題，還能在城鎮(zhèn)化建設(shè)中充分發(fā)揮私人部門的管理模式及技術(shù)優(yōu)勢。但在運用PPP模式的過程中仍存在一定的局限性，我們要嚴(yán)格規(guī)范PPP模式的發(fā)展。在過去1年，國家發(fā)布的相關(guān)規(guī)范PPP模式的政策文件及財政部的清庫工作，規(guī)范了地方政府融資、助力金融防風(fēng)險，同時給“偽”PPP項目重重一擊，使PPP項目回歸本來的正途，也為PPP模式的健康可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。這些措施也更加適應(yīng)我國國情，有利于形成新型城鎮(zhèn)化PPP項目的長效運行機制，促進新型城鎮(zhèn)化和PPP模式的健康發(fā)展。

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作者簡介：郭曉爽（1993- ），女，吉林雙遼人，吉林財經(jīng)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。