促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施的路徑

何沅麗

摘 要：隨著環(huán)境污染問(wèn)題的不斷加重，國(guó)家越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)。我國(guó)正式確立了環(huán)境民事公益訴訟。但是，由于相關(guān)立法、執(zhí)法及司法機(jī)制的不完善，使得環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村困難重重，制約其功能發(fā)揮。為促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的進(jìn)一步落實(shí)，我國(guó)應(yīng)完善環(huán)境民事公益訴訟立法，擴(kuò)大起訴主體、提高司法公信力，健全環(huán)境司法裁判執(zhí)行機(jī)制和建立健全環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟;困境;路徑

中圖分類號(hào)：D520.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）03 — 0092 — 03

一、農(nóng)村環(huán)境污染公益訴訟實(shí)施困境

（一）起訴主體嚴(yán)格受限

根據(jù)我國(guó)民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件的相關(guān)司法解釋等法律和目前的司法實(shí)踐，可以知道適格的起訴主體為有關(guān)民政部門和環(huán)保部門等。而我國(guó)能提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織最低一級(jí)也需在設(shè)區(qū)的市一級(jí)民政部門注冊(cè)才具有資格，這也就意味著在農(nóng)村不可能存在提起環(huán)境民事公益訴訟的主體。這些組織本就離農(nóng)村較遠(yuǎn)，且提起訴訟還需要滿足其他一系列苛刻的條件，如必須以環(huán)境保護(hù)為宗旨且五年內(nèi)無(wú)違法犯罪記錄等，這就使得在農(nóng)村提起環(huán)境民事公益訴訟更加困難。

（二）環(huán)保行政機(jī)構(gòu)職能缺位致使訴訟證據(jù)難以取得

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率誘導(dǎo)下，許多地方環(huán)境保護(hù)部門沒(méi)有對(duì)建設(shè)在農(nóng)村的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的環(huán)境信息監(jiān)測(cè)和專業(yè)環(huán)境評(píng)估，環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度、環(huán)評(píng)制度如同擺設(shè)。造成這種局面有兩個(gè)原因，第一就是環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，環(huán)境侵權(quán)損害的范圍被無(wú)形中擴(kuò)大，增加了訴訟難度;第二就是環(huán)保部門在調(diào)查取證和環(huán)境信息公開(kāi)的不作為?！?〕在利益的驅(qū)動(dòng)下，許多環(huán)保部門考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與稅收，往往對(duì)這些污染企業(yè)的信息不加以記錄，對(duì)其違法行為不加以制裁，使其更加肆無(wú)忌憚，因而即使提起了訴訟，也使訴訟證據(jù)難以取得，這也影響著環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的實(shí)踐。

（三）農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)法難

僅從我國(guó)農(nóng)村工業(yè)污染方面來(lái)看，農(nóng)村工業(yè)污染的治理執(zhí)法情況令人擔(dān)憂。一方面，僅從環(huán)保執(zhí)法部門本身來(lái)說(shuō)，最低一層的環(huán)保執(zhí)法部門是各縣、區(qū)政府，一般情況下沒(méi)有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)由派出機(jī)構(gòu)或者政府的相關(guān)部門監(jiān)管，這就使得基層環(huán)境執(zhí)法力量微弱，對(duì)農(nóng)村工業(yè)污染進(jìn)行嚴(yán)格有效的監(jiān)管無(wú)能為力。而且農(nóng)村工業(yè)污染治理在執(zhí)法上具有的特殊性，執(zhí)法人員往往與被起訴的企業(yè)之間有著難以道明的某些關(guān)系，在利益方面有著直接或者間接的某種利益關(guān)聯(lián)，使得執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中放松甚至是放棄對(duì)相關(guān)工業(yè)企業(yè)的查處?！?〕另一方面，即使在經(jīng)過(guò)民事審判程序之后進(jìn)入執(zhí)行程序，執(zhí)行的情況也不容樂(lè)觀。原因之一是執(zhí)行法院與審判法院的相互脫節(jié)，不能相互更好的銜接。另一個(gè)原因是加上執(zhí)法人員不足和非專業(yè)人士，且執(zhí)法技術(shù)手段落后，這也導(dǎo)致了執(zhí)行的困難。

二、農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施困境原因分析

2015年，我國(guó)開(kāi)始施行《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟才在真正意義上有了明確的法律依據(jù)。相比在該司法解釋施行前，該類訴訟案件雖然明顯的有所增加，但在農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐乏善可陳。造成這種現(xiàn)象的原因有很多方面，但總體來(lái)說(shuō)可以分為立法、司法和激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面。

（一）立法不完善

根據(jù)民訴法第五十五條的規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織可以對(duì)有損社會(huì)公益的行為如污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等向法院提起訴訟。同時(shí)，環(huán)保法中進(jìn)一步規(guī)定了能提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的條件。但是，這些規(guī)定卻存在著一定的模糊性和主體排除性。首先，“有關(guān)機(jī)關(guān)”含義模糊，對(duì)什么是“有關(guān)”法律卻并沒(méi)有做出進(jìn)一步的解釋或者是規(guī)定，僅僅規(guī)定為“有關(guān)機(jī)關(guān)”，難以排除濫訴和責(zé)任推諉之嫌。其次，這些法律規(guī)定明確的排除了公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的可能，嚴(yán)格的限制了訴訟的提起主體，在缺乏有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的農(nóng)村，提起環(huán)境民事公益訴訟的可能性大大降低。

（二）司法實(shí)踐阻礙

首先，環(huán)境民事公益訴訟不像公民私益訴訟，只要具有相關(guān)厲害關(guān)系、確定管轄法院即可提起訴訟，涉及的利益主體簡(jiǎn)單。因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟的提起主體有著嚴(yán)格的限制和訴訟條件。再加上前文所述的環(huán)境民事公益訴訟的訴訟證據(jù)難以取得，繼而就無(wú)法證明案件事實(shí)，使得訴訟難以進(jìn)行。其次，由于環(huán)境污染案件涉及范圍廣，影響比較大，由中級(jí)人民法院管轄更具有專業(yè)性和權(quán)威性。在我國(guó)，中級(jí)人民法院一般設(shè)立于市州一級(jí)，與農(nóng)村距離較遠(yuǎn)，這就進(jìn)一步加強(qiáng)了訴訟難度。

（三）缺乏相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制

一方面，村民由于受教育程度低，環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。所謂環(huán)境意識(shí)，是指人們以目前的環(huán)境狀況和現(xiàn)有的環(huán)保規(guī)則為基礎(chǔ)對(duì)環(huán)境的自覺(jué)保護(hù)理念，從而實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的行為?！?〕正因?yàn)槿鄙賹?duì)環(huán)境保護(hù)方面相關(guān)法律的了解，對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)不清，所以村民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染事件，更多的是尋求私力救濟(jì)來(lái)解決，法律意識(shí)淡薄。另一方面，訴訟是一種昂貴而又耗時(shí)的法律救濟(jì)方式，即使是有關(guān)組織提起訴訟，由于法律訴訟具有嚴(yán)格的程序性和時(shí)限性，期間不僅要花費(fèi)各種成本，而且必然會(huì)造成訴訟時(shí)間長(zhǎng)，過(guò)程緩慢。對(duì)于訴訟，有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)卻無(wú)相關(guān)的保障機(jī)制，高額的訴訟費(fèi)和耗時(shí)性使得起訴主體和村民對(duì)環(huán)境民事公益訴訟望而卻步。

三、促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施的對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大起訴主體

在立法方面，首先要做的是轉(zhuǎn)變立法觀念。我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏對(duì)小城市環(huán)境利益的保護(hù)，雖然經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展和完善，但效果并不令人滿意，仍以大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義為主。〔4〕最明顯的就是根據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋等這些法律規(guī)定的起訴主體都位于城市，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的實(shí)施大打折扣。要促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的實(shí)踐，就必須要擴(kuò)大起訴主體。結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情與司法實(shí)踐，探索村民委員會(huì)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主體是具有一定可行性的。在社會(huì)基礎(chǔ)方面，首先，村民委員會(huì)作為我國(guó)的基層群眾性自治組織，其代表的是全村的共同利益，相對(duì)于讓某些機(jī)關(guān)或者組織來(lái)說(shuō)，其更具有利害關(guān)系，當(dāng)然的具有維護(hù)農(nóng)村公共利益的義務(wù)。其次，其作為組織也能夠彌補(bǔ)農(nóng)民個(gè)人提起訴訟的弱勢(shì)情形。最后，村民委員會(huì)其扎根于農(nóng)村本身，對(duì)環(huán)境的改變也有著更加深刻的體會(huì)，在舉證、參訴方面更具有便利性和積極性。第二，在法律基礎(chǔ)方面，《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定村民委員會(huì)可以依照該規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民正當(dāng)利用自然資源，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。這一規(guī)定雖然沒(méi)有明確說(shuō)明村民委員會(huì)在本村的環(huán)境受到污染時(shí)可以作為起訴主體，但是，為維護(hù)全村的集體利益，其具有提起環(huán)境民事公益訴訟的職能也必然包含在內(nèi)。第三，在司法實(shí)踐方面，我國(guó)也有不少以村民委員會(huì)為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的案例。如2007年發(fā)生在福建省泉州市泉港區(qū)南埔鎮(zhèn)柯厝村民委員會(huì)訴劉明泉環(huán)境污染案，該村村委會(huì)在本案中并不具有當(dāng)事人的利害關(guān)系，而是為了維護(hù)多數(shù)人的環(huán)境公共權(quán)益而行使訴權(quán)。綜上所述，村民委員會(huì)作為適格的環(huán)境民事公益訴訟起訴主體具有相當(dāng)?shù)目尚行浴?/p>

（二）完善環(huán)境案件管轄制度

由于環(huán)境污染的范圍廣和影響也比較大，法律規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄，這樣也更具有權(quán)威性和專業(yè)性。但這樣的規(guī)定恰好就使得環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村實(shí)踐的可能性大大降低，也造成了裁判在農(nóng)村的執(zhí)行力度不夠，更無(wú)需談?wù)撍痉ü帕α?。結(jié)合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為根據(jù)環(huán)境污染的嚴(yán)重程度和涉及面大小來(lái)確定法院的級(jí)別管轄和地域管轄是有一定可行性的。對(duì)于污染較輕、涉及面小的案件，由最具有管轄權(quán)或起訴主體選擇的基層法院管轄，由于空間和時(shí)間的距離，不僅可以有利于訴訟證據(jù)的取得，提高訴訟效率，而且也有利于監(jiān)督裁判落實(shí)和加強(qiáng)執(zhí)行力度，提高司法的公信力。而對(duì)于污染嚴(yán)重、涉及面廣的案件，當(dāng)然只能由中級(jí)以上的人民法院來(lái)管轄，這樣才能體現(xiàn)法律的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，使公眾得以信服。

（三）健全環(huán)境司法裁判執(zhí)行機(jī)制

促進(jìn)司法實(shí)踐，還須嚴(yán)格執(zhí)行司法裁判。一項(xiàng)有效司法裁判能否有效的執(zhí)行，需具備完善的裁判執(zhí)行機(jī)制，而良好的裁判執(zhí)行機(jī)制一般又由嚴(yán)格的程序和有效的監(jiān)督組成。由現(xiàn)今的相關(guān)法律規(guī)定可知，環(huán)境民事公益訴訟案件經(jīng)法院進(jìn)行裁判后，無(wú)需申請(qǐng)而直接由法院移送執(zhí)行，這在一定程度上簡(jiǎn)潔了司法執(zhí)行程序，但卻可能形成某些程序違法問(wèn)題。結(jié)合現(xiàn)今農(nóng)村實(shí)情，筆者認(rèn)為有效執(zhí)行環(huán)境司法裁判可以建立健全農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度。首先，各有權(quán)立法的地方人大、政府聯(lián)合制定關(guān)于執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的法律法規(guī)，并限定這些法律法規(guī)的適用范圍，避免與不在執(zhí)法區(qū)域的法律法規(guī)相沖突。其次，建立農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的專門執(zhí)行隊(duì)伍，對(duì)其進(jìn)行專門培訓(xùn)或者是聘請(qǐng)環(huán)評(píng)工作人員作為臨時(shí)的執(zhí)行人員，避免在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生不完全執(zhí)行或是執(zhí)行錯(cuò)誤的問(wèn)題。最后，重視執(zhí)行后續(xù)問(wèn)題，對(duì)執(zhí)行裁判后所造成的不利后果法院要按時(shí)跟進(jìn)，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督下級(jí)法院的執(zhí)行程序，隨機(jī)抽查執(zhí)行結(jié)果。尤其是距離法院和行政機(jī)關(guān)較遠(yuǎn)的農(nóng)村，司法機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注，落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟裁判，減緩農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題。

（四）建立健全環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于建立健全我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)要借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)制度和立足國(guó)情發(fā)展適合本國(guó)的制度。首先，可以借鑒印度規(guī)定的對(duì)于公益訴訟案件中為保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，不需要起訴人負(fù)擔(dān)任何訴訟成本這一做法。雖然我國(guó)已經(jīng)躍升為世界第二經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但環(huán)保組織由于其天然的公益性必然缺乏相關(guān)的資金，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平也還是普遍較低。免除起訴人的訴訟成本能夠在一定程度上提高起訴主體和農(nóng)民的訴訟積極性，促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的實(shí)踐和發(fā)展。其次，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，國(guó)家也可在地方設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟基金，由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥付，同時(shí)建立有效的監(jiān)督制度，避免?？畋粸E用。〔5〕同時(shí)，也可由地方政府組織本地企業(yè)分地區(qū)成立環(huán)境保護(hù)專戶，按季度或年度從企業(yè)收取資金來(lái)保證環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)行。一旦發(fā)生環(huán)境污染事件以誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則為主，保護(hù)環(huán)境專戶支付成本為輔。并根據(jù)被行政處罰和司法起訴的概率按比例進(jìn)行下一季度或年度的環(huán)境保護(hù)資金，促進(jìn)企業(yè)間的各自監(jiān)督。最后，適度適用懲罰性賠償制度。環(huán)境污染具有長(zhǎng)時(shí)間性和難以恢復(fù)性，對(duì)于嚴(yán)重侵害農(nóng)村環(huán)境的被告適用懲罰性賠償，不僅可以減少農(nóng)村的污染治理費(fèi)用，也可以提高環(huán)保組織和村民個(gè)人對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的信心。當(dāng)然，推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村的實(shí)施不僅要建立健全相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，還要加強(qiáng)法律宣傳，提高村民的法律意識(shí)，不僅要守法，更要會(huì)用法。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕