我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的漸進(jìn)式改革

摘 要：政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分。由于政治的一致性、技術(shù)的復(fù)雜性、現(xiàn)行計(jì)劃的連續(xù)性，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革選擇了漸進(jìn)決策的方式。漸進(jìn)決策模型是林德布羅姆在對(duì)理性決策模型的批判基礎(chǔ)上提出的，漸進(jìn)決策模型主張決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。筆者通過對(duì)漸進(jìn)決策模型的分析，對(duì)歷年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行分析，試圖梳理出漸進(jìn)改革的兩條主線：機(jī)構(gòu)不斷減少、政府職能轉(zhuǎn)變，將有助于加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：政府機(jī)構(gòu)改革；漸進(jìn)決策；改革開放

政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，改革開放已走過四十年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政體制改革需要，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進(jìn)行八次改革?；仡櫵氖辏瑵u進(jìn)決策式的政府機(jī)構(gòu)改革，使得改革不斷深入，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展。故筆者運(yùn)用漸進(jìn)決策模型對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行探討，深入理解中央對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革做出的決策，有助于加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

一、漸進(jìn)決策模型

理性決策在上世紀(jì)60年代占據(jù)決策研究領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，但純粹理性決策模型帶有明顯的傳統(tǒng)特征，其理想主義色彩倍受非議。西蒙認(rèn)為其過于理性化，與實(shí)際決策過程不符，主張用“有限理性”代替，即用“滿意”代替“最佳”。林德布羅姆在“滿意原則”基礎(chǔ)上，通過實(shí)證研究，在《政治、經(jīng)濟(jì)及福利——計(jì)劃構(gòu)成與政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基本社會(huì)過程》一書中首次提出了“漸進(jìn)主義”，其后，他提出了“漸進(jìn)決策”模式。漸進(jìn)決策模式是對(duì)純粹理性決策模式的批判：決策者不是面對(duì)一個(gè)既定的問題，他們必須對(duì)自己的所謂問題加以明確并予以說明；決策分析不是萬(wàn)能的，對(duì)一項(xiàng)復(fù)雜的決策來(lái)說，分析是無(wú)窮盡的，有時(shí)還會(huì)造成錯(cuò)誤，而且在現(xiàn)實(shí)中，也不可能漫無(wú)止境地分析下去；決策受到價(jià)值觀影響，因?yàn)樵谶x擇備選方案必會(huì)出現(xiàn)意見的不一致[1]。

漸進(jìn)決策指決策者在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式修改現(xiàn)行政策，通過一連串小改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)[2]。漸進(jìn)模型具有三大特征：第一，新政策繼承部分現(xiàn)行政策；第二，新政策的制定只是對(duì)現(xiàn)行政策的修改或縫補(bǔ)；第三，漸進(jìn)決策模式是通過修改現(xiàn)行政策的方法來(lái)達(dá)成既定目標(biāo)。作決策時(shí)需注意三個(gè)原則：第一，按部就班原則?！鞍床烤桶?，修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者，或許看來(lái)不像個(gè)英雄人物，但卻是個(gè)正在同他清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)他來(lái)說是碩大無(wú)朋的宇宙進(jìn)行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者?！盵3]第二，積小變?yōu)榇笞冊(cè)瓌t。漸進(jìn)過程可由小積大，實(shí)際變化速度要大于一次大的變革。第三，穩(wěn)中求變?cè)瓌t。大起大落不可取，欲速則不達(dá)，為保證決策過程的穩(wěn)定性，需在保持穩(wěn)定的前提下，通過小變達(dá)到大變[4]。

二、政府機(jī)構(gòu)改革中的漸進(jìn)決策

機(jī)構(gòu)改革是政府的一項(xiàng)重要政治決策，既是行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容[5]。十一屆三中全會(huì)以后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，各項(xiàng)改革工作以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心開展，政府機(jī)構(gòu)改革是其中的重要一環(huán)。

（一）選擇漸進(jìn)決策的原因

政府機(jī)構(gòu)改革受到政治、技術(shù)和現(xiàn)行計(jì)劃的制約，無(wú)法采用理性化的方式進(jìn)行周密的政策分析，必然選擇漸進(jìn)決策的方式。

政治的一致性。在西方國(guó)家，推行的是兩黨制或多黨制，政府的政策受到不同黨派影響。盡管黨派不同，政策不同，但其本質(zhì)均是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)，根本利益和政治利益一致，所以各個(gè)政黨在競(jìng)選時(shí)僅對(duì)每項(xiàng)政策作出漸進(jìn)修改。西方尚且如此，中國(guó)更是典型的漸進(jìn)政治，不存在政黨之爭(zhēng)，加之政策環(huán)境穩(wěn)定，必然選擇循序漸進(jìn)的決策方式。

技術(shù)的復(fù)雜性。作任何一項(xiàng)決策都受到時(shí)間、信息等因素的影響。一項(xiàng)決策的正確性受制于決策者對(duì)信息的掌握程度。事實(shí)上決策者沒有足夠時(shí)間和能力去了解所有決策信息，難以決策出最優(yōu)方案，這都?xì)w結(jié)為技術(shù)的復(fù)雜和困難。尤其是政府機(jī)構(gòu)改革，如此龐大臃腫的機(jī)構(gòu)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)收集所有信息并作出作為準(zhǔn)確的決策。

現(xiàn)行計(jì)劃的連續(xù)性。任何一項(xiàng)新的決策都必須考慮原有決策的影響。自新中國(guó)成立以來(lái)，花費(fèi)大量人財(cái)物力建立起一套機(jī)構(gòu)設(shè)置，這決定了往后的機(jī)構(gòu)改革不可能全盤否定現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，否則極易產(chǎn)生組織重構(gòu)、行為習(xí)慣、財(cái)政困難等問題。為保證現(xiàn)行計(jì)劃的連續(xù)性，社會(huì)和諧穩(wěn)定，政府機(jī)構(gòu)改革過程必是漸進(jìn)的。

（二）政府機(jī)構(gòu)的改革歷程

改革開放以來(lái)，政府進(jìn)行了八次大的機(jī)構(gòu)改革，每一階段每一次的改革都有其側(cè)重點(diǎn)，這也與當(dāng)時(shí)的突出矛盾、決策環(huán)境有關(guān)。

第一階段（1982-1992）：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁剪人員

1982年機(jī)構(gòu)改革。改革的重點(diǎn)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和編制，為深化經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造條件。這次機(jī)構(gòu)改革將國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)從原來(lái)的100多個(gè)減為61個(gè)，各地方政府也相應(yīng)地減少了工作部門，各個(gè)部委的副職數(shù)量也進(jìn)行了大幅度的刪減。領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡下降，加快了干部隊(duì)伍的年輕化，并廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了干部退休制度[6]。

1988年機(jī)構(gòu)改革。4月9日，在七屆全國(guó)人大的會(huì)議上通過了改革方案，開始了新一輪的機(jī)構(gòu)改革。這次改革將45個(gè)國(guó)務(wù)院部委減至41個(gè)，22個(gè)直屬機(jī)構(gòu)減至19個(gè)，75個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)減至44個(gè)，由于部門的變動(dòng)，人員編制有增有減，最終比原來(lái)減少了近1萬(wàn)人[7]。這次改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，但是由于復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，并未及時(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。后因經(jīng)濟(jì)過熱，這次精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)在不久后仍然膨脹了。

第二階段（1993-2002）：適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變政府職能

1993年機(jī)構(gòu)改革。黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這次改革的重要任務(wù)是減少、壓縮，甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，同時(shí)撤并職能交叉的機(jī)構(gòu)。經(jīng)過改革，國(guó)務(wù)院組成部門變?yōu)?1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由18個(gè)調(diào)整為13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)由9個(gè)調(diào)整為5個(gè)，人員較于之前少20%[8]。

1998年機(jī)構(gòu)改革。本次改革要求轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)原則依然不變。要求撤銷幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制，建立適用于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的具有中國(guó)特色的政府行政管理體制。改革后，國(guó)務(wù)院組成部門減少為29個(gè)，按照政府職能劃分，國(guó)家政務(wù)部門12個(gè)，宏觀調(diào)控部門4個(gè)，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門8個(gè)，教育科技文化、社會(huì)保障和資源管理部門5個(gè)[9]。

第三階段（2003-2018）：加強(qiáng)宏觀調(diào)控，探索大部門體制

2003年機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在中國(guó)加入WTO的背景下進(jìn)行的，加入WTO有利于我國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的出口和先進(jìn)技術(shù)的進(jìn)口，同時(shí)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，但外國(guó)商品也對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大，競(jìng)爭(zhēng)力低下的企業(yè)有倒閉風(fēng)險(xiǎn)[10]。在這樣的背景下，政府機(jī)構(gòu)亟需改變?cè)鹊男姓刂剖侄危晟坪暧^調(diào)控體系，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)改革方案，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，組建商務(wù)部，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局重組為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)[11]。實(shí)際上這次改革屬于對(duì)大部制的一種探索。

2008年機(jī)構(gòu)改革。改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，探索大部門體制[12]。在大部制的政府機(jī)構(gòu)中，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少，特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”[13]。2008年的機(jī)構(gòu)改革除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門27個(gè)，正部級(jí)的機(jī)構(gòu)減少了4個(gè)。變動(dòng)內(nèi)容主要包括：合理配置宏觀調(diào)控部門職能，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的調(diào)控和審批，強(qiáng)調(diào)從宏觀層面進(jìn)行管控，減少行政手段的使用；加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，組建國(guó)家能源局；組建工業(yè)和信息化部；組建交通運(yùn)輸部[14]。

2013年機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革依然圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和探索大部制展開，進(jìn)一步提出深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革，實(shí)行政企分開，加大部門整合力度。2013年的機(jī)構(gòu)改革減少4個(gè)國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院組成部門25個(gè)。改革主要內(nèi)容是：實(shí)行鐵路政企分開，完善綜合交通運(yùn)輸體系；組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)；組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局；組建國(guó)家新聞出版廣電總局；重新組建國(guó)家海洋局；重新組建國(guó)家能源局[15]。機(jī)構(gòu)的組建體現(xiàn)出了大部門體制的特點(diǎn)。

2018年機(jī)構(gòu)改革。這次深化改革著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，建立服務(wù)型政府。此次改革將不同的部、委、局的部分職責(zé)或全部職責(zé)整合，進(jìn)行重新組建，作為國(guó)務(wù)院新的組成部門，具有很明顯大部門體制特征。國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少了7個(gè)，目前為止國(guó)務(wù)院組成部門共26個(gè)[16]。這次機(jī)構(gòu)改革向大部制改革跨了很大一步。

（三）政府機(jī)構(gòu)改革中的漸進(jìn)決策

通多對(duì)八次機(jī)構(gòu)改革的梳理，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革是采取循序漸進(jìn)的方式，即漸進(jìn)決策方式。這八次改革有兩條主線貫穿其中：

機(jī)構(gòu)縮減。在長(zhǎng)達(dá)四十年的改革中，機(jī)構(gòu)不斷縮減。從1982年的機(jī)構(gòu)開始延續(xù)至今，以國(guó)務(wù)院組成部門的變化情況為例，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院組成部門由42個(gè)精簡(jiǎn)為26個(gè)。從單純地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)到大部制改革，國(guó)務(wù)院組成部門在逐漸減少，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)的漸進(jìn)改革。一方面，政府機(jī)構(gòu)龐大，工作內(nèi)容涉及社會(huì)各方面，機(jī)構(gòu)改革十分復(fù)雜、困難，一時(shí)間無(wú)法找到最佳改革方案。另一方面，機(jī)構(gòu)改革涉及諸多人員調(diào)動(dòng)、機(jī)構(gòu)調(diào)整，即使有幸找到最佳改革方案，政府也無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完成如此大的調(diào)整工作，甚至可能會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩。因此，政府機(jī)構(gòu)改革只能選擇漸進(jìn)決策。

職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，是逐步推進(jìn)、不斷深化的，這也反映了漸進(jìn)決策的特點(diǎn)[17]。除了1982年的機(jī)構(gòu)改革沒有涉及到轉(zhuǎn)變政府職能，自1988年起的改革都是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變展開的，并且逐步加強(qiáng)職能的轉(zhuǎn)變。1988年的機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，這次改革轉(zhuǎn)變職能主要集中在政企分開；1993年機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變職能，政企分開，減少、壓縮，甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，同時(shí)要撤并職能交叉的機(jī)構(gòu)；1998年改革要求劃分部門之間的職責(zé)分工，完善運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)；2003年改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)提高行政效率，降低行政成本。2008年改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)的關(guān)系展開，開始探索大部門體制。2013年改革穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，加強(qiáng)部門的整合。2018改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地促進(jìn)大部制改革發(fā)展。從每次改革的任務(wù)和工作原則變化中，可以看出政府機(jī)構(gòu)改革是朝著轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)漸進(jìn)決策的過程，每一時(shí)期改革都有其側(cè)重點(diǎn)，都是為了解決當(dāng)時(shí)矛盾比較突出、條件比較成熟的問題。轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，但是誰(shuí)也不知道轉(zhuǎn)變政府職能何時(shí)到盡頭，到底要轉(zhuǎn)變到何種程度。只能靠政府一次次、一遍遍地對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，解決當(dāng)前時(shí)期最為突出的問題，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能。只要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)在發(fā)展，政府職能就會(huì)不斷轉(zhuǎn)變。

漸進(jìn)決策模型作為一種決策思想和方法具有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值。漸進(jìn)決策模式用歷史和現(xiàn)實(shí)的態(tài)度將事物的運(yùn)動(dòng)看作一個(gè)不間斷的過程，注重事物量的積累，以量變導(dǎo)致質(zhì)變，主張不間斷的修改，如同政府機(jī)構(gòu)改革那般不斷地調(diào)整機(jī)構(gòu)組成，而不是引起動(dòng)蕩的變革。然而漸進(jìn)決策也有其局限，一旦社會(huì)條件和環(huán)境發(fā)生巨大變化，過去的政策需要徹底改變時(shí)，漸進(jìn)決策就起不了作用，甚至阻礙變革，這時(shí)候激進(jìn)決策更適合。所以要正確判斷社會(huì)條件和環(huán)境，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間、地點(diǎn)和客觀條件采用漸進(jìn)決策才是最正確的。

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[16]中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-22（001）.

[17] 夏海.漸進(jìn)決策與中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（2）：45-48.

[18] 竺乾威.漸進(jìn)決策理論及其運(yùn)用[J].決策探索，1995（11）：14-15.

作者簡(jiǎn)介：吳夢(mèng)娜（1995.11- ），女，漢族，江蘇無(wú)錫人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，2018級(jí)行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府與行政。