北京市幼兒園布局的現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化路徑
——基于GIS的分析

洪秀敏 馬 群 鐘秉林

學(xué)前教育資源布局主要是指幼兒園在地理空間上的分布。面對(duì)學(xué)前教育結(jié)構(gòu)和布局不合理的現(xiàn)狀，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”；《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，要“建立健全與常住人口變化趨勢(shì)和空間布局相適應(yīng)的城鄉(xiāng)學(xué)校布局建設(shè)機(jī)制，合理規(guī)劃學(xué)校服務(wù)半徑”；《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》把“充分考慮人口政策調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，優(yōu)化幼兒園布局”作為實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的基本原則，凸顯合理進(jìn)行學(xué)前教育資源配置的重要性。當(dāng)前，面對(duì)新的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下學(xué)前教育的“入園難”問題，即幼兒園供給不足、“全面二孩”政策后新增的入園壓力和幼兒就近入園的需求，原教育部長(zhǎng)袁貴仁將合理布局規(guī)劃放在第一位，指出應(yīng)將人口變化和教育相結(jié)合，做好學(xué)前教育規(guī)劃，合理布局學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，教育資源分布與學(xué)齡人口不匹配的現(xiàn)象日益明顯。[注]劉善槐：《我國(guó)城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究》，《教育研究》2015年第11期，第103-110頁(yè)。選取城鎮(zhèn)化率86.2%、幼兒園和人口空間分布存在錯(cuò)位現(xiàn)象和區(qū)域幼兒園配置不均的北京市作為個(gè)案，研究高度城鎮(zhèn)化進(jìn)程中幼兒園的布局具有典型意義，尤其是在人口政策調(diào)整背景下，清楚掌握當(dāng)前幼兒園布局是未來學(xué)前教育資源合理規(guī)劃首先要考慮的實(shí)際問題。為了增強(qiáng)幼兒園布局分析的科學(xué)性，本文采用跨學(xué)科視角，引入GIS技術(shù)，對(duì)幼兒園的地理分布、與人口的關(guān)系、密度等級(jí)和服務(wù)范圍進(jìn)行空間分析，探討優(yōu)化幼兒園空間布局的可行路徑。

一、 研究對(duì)象與方法

(一)研究對(duì)象

分析北京市幼兒園布局及其合理性，具體關(guān)注幼兒園的分布、幼兒園和人口布局的相對(duì)關(guān)系、幼兒園的核密度和點(diǎn)密度、幼兒園的服務(wù)范圍等。

(二)研究方法

研究主要采用ArcGIS(Geographic Information System)軟件，借助其強(qiáng)大的空間表達(dá)和分析功能，以地圖形式呈現(xiàn)北京市幼兒園的分布情況。首先，基于現(xiàn)有底圖，借助各種經(jīng)緯度提取系統(tǒng)，參照北京市行政區(qū)劃圖，使用提取坐標(biāo)的工具，確定區(qū)縣邊界的控制點(diǎn)，以便繪制帶有經(jīng)緯度坐標(biāo)的區(qū)劃邊界，并進(jìn)行空間校正和圖層合并，最終形成布局分析的基礎(chǔ)圖層。其次，收集北京市各區(qū)縣的人口和學(xué)前教育資源的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括2010年中國(guó)公里網(wǎng)格人口分布數(shù)據(jù)[注]付晶瑩、江東、黃耀歡：《中國(guó)公里網(wǎng)格人口分布數(shù)據(jù)集》，全球變化科學(xué)數(shù)據(jù)注冊(cè)與出版系統(tǒng)，DOI:10.3974/geodb.2014.01.06.V1， http://www.geodoi.ac.cn/WebCn/doi.aspx?DOI=10.3974/geodb.2014.01.06.V1。、北京市常住人口、育齡婦女、學(xué)齡前人口、在園生規(guī)模、幼兒園數(shù)量和班額等。同時(shí)，根據(jù)北京市教委和相關(guān)網(wǎng)站公布的幼兒園名單，整理全市各區(qū)縣的幼兒園名單(2016年官方發(fā)布信息)，并借助谷歌和百度地圖搜索園址，確定經(jīng)緯度信息。最后，通過Jenks自然段點(diǎn)分級(jí)法(保證組內(nèi)差異最小，組間差異最大)劃分人口和學(xué)前教育資源分布，并使用地圖呈現(xiàn)。

在對(duì)全市幼兒園進(jìn)行空間分析時(shí)，為探討幼兒園分布與人口分布的匹配程度，應(yīng)用2010年公里網(wǎng)格人口分布數(shù)據(jù)、街道育齡婦女?dāng)?shù)據(jù)和0-5歲幼兒分布數(shù)據(jù)，參照幼兒園分布，進(jìn)行對(duì)比分析。在參考已有研究的基礎(chǔ)上，考察幼兒園分布的密度等級(jí)，主要通過核密度和點(diǎn)密度進(jìn)行分析。其中，核密度可以給幼兒園所在的位置賦最高權(quán)重，依次向四周擴(kuò)散，在搜索范圍內(nèi)逐漸縮減至零，據(jù)此可以劃分出據(jù)核心向外不同的密度等級(jí)；而點(diǎn)密度則是計(jì)算一定范圍內(nèi)幼兒園分布的密度，以此可以發(fā)現(xiàn)園所密度集中和重疊的地區(qū)。隨后，應(yīng)用空間可達(dá)性中的直線距離工具，設(shè)置幼兒園服務(wù)半徑基線為300米，最大可接受半徑為1000米[注]《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范 GB50180-93(2002 年版)》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2002年版，第7頁(yè)。，分析園所覆蓋范圍。以上操作主要考察幼兒園布局的合理性，即是否與人口分布相匹配、是否存在服務(wù)盲區(qū)、是否存在疊加區(qū)域、是否存在服務(wù)片區(qū)，以此考察不同區(qū)縣間的幼兒園布局差異情況，為分析學(xué)前教育資源配置現(xiàn)狀提供實(shí)證依據(jù)。

二、 北京市幼兒園空間布局現(xiàn)狀及其問題

北京市地理坐標(biāo)為東經(jīng)115°24′-117°30′，北緯39°28′-41°05′，總面積16410平方千米，平原僅占1/3，其余為山地。2010年，北京市形成了14區(qū)2縣的行政區(qū)劃格局。[注]段柄仁：《北京年鑒2014》，北京年鑒社2014年版，第85頁(yè)。其中，東城區(qū)和西城區(qū)構(gòu)成首都核心功能區(qū)，朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)和海淀區(qū)構(gòu)成城市功能拓展區(qū)，房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)構(gòu)成城市發(fā)展新區(qū)，門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云縣和延慶縣構(gòu)成生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。下面將圍繞北京市不同區(qū)縣人口和幼兒園的分布情況進(jìn)行比較分析。

(一)幼兒園分布：由市東南部的核心區(qū)和拓展區(qū)向外擴(kuò)散

圖注：由于北京市面積較大，以點(diǎn)要素形式存在的幼兒園在圖中顯示比例過小，圖中點(diǎn)要素經(jīng)過放大，故不同于實(shí)際比例。圖1 北京市幼兒園分布圖(單位：所)

北京市2016年經(jīng)教委發(fā)布的幼兒園共有1489所。從幼兒園在不同區(qū)縣的分布數(shù)量來看，朝陽(yáng)區(qū)的幼兒園數(shù)量最多，落入第五等級(jí)，有214所。其次是海淀區(qū)、通州區(qū)和豐臺(tái)區(qū)，它們均落入第四等級(jí)(138-160所)。再次是昌平區(qū)、房山區(qū)和順義區(qū)，它們均落入第三等級(jí)(96-114所)。落入第二等級(jí)(63-77所)的區(qū)縣最多，分別是大興區(qū)、密云縣、西城區(qū)、懷柔區(qū)和平谷區(qū)。剩下的延慶縣、東城區(qū)、石景山區(qū)和門頭溝區(qū)均落入第一等級(jí)(29-52所)?？梢姡本┦械挠變簣@主要分布在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，即圍繞市東南部向外擴(kuò)散，越靠近首都功能核心區(qū)，幼兒園分布越密集，越向郊區(qū)發(fā)展，幼兒園分布相對(duì)越分散(見圖1)。

(二)幼兒園與人口關(guān)系：人口多密處園所多，區(qū)縣間匹配度差異大

表1 北京市分區(qū)縣面積及人口分布情況(單位：平方公里、人)

表注：人口數(shù)據(jù)一般為六普數(shù)據(jù)。育齡婦女指15-49歲的女性。受制于數(shù)據(jù)可獲得性，選用0-5歲人口數(shù)據(jù)最接近學(xué)前適齡人口數(shù)據(jù)。在園生數(shù)據(jù)則為2014-2015學(xué)年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。

考察人口分布情況是為了與學(xué)前教育資源的布局進(jìn)行對(duì)比分析。具體的人口指標(biāo)包括從總體上把握常住人口的分布，關(guān)注與政策相關(guān)的育齡婦女人口分布，使用可獲取的分區(qū)縣0-5歲人口[注]0-5歲人口數(shù)=總?cè)丝跀?shù)-6歲及以上人口數(shù)。采用北京市六普年齡數(shù)據(jù)驗(yàn)證推測(cè)0-5歲人口方法的有效性，實(shí)際顯示數(shù)據(jù)與2010年計(jì)算結(jié)果基本一致。代替學(xué)前適齡人口進(jìn)行分析，同時(shí)基于可獲取的在園生分布情況，為對(duì)比幼兒園和人口分布的匹配程度提供實(shí)證依據(jù)。

北京市密云縣的面積最大，有2000多平方公里，占全市的13.55%，但是，在2010年，常住人口不足50萬，僅占全市的2.48%；東城區(qū)面積最小，40多平方公里，僅占全市的0.25%，但是常住人口超過91萬，占全市的4.88%，比密云縣多出將近一倍。可見，區(qū)縣面積和人口數(shù)量并不成正比。首都核心功能區(qū)和城市功能拓展區(qū)的人口基數(shù)相對(duì)較大，尤其是海淀區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)，常住人口、育齡婦女、0-5歲幼兒和在園生規(guī)模都是全市之最，兩類轄區(qū)的常住人口數(shù)量占全市的62.23%，但是兩類轄區(qū)的面積僅占全市的8.41%。相較之下，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的面積占全市的90%以上，但是常住人口不到全市的40%。在后兩類轄區(qū)內(nèi)，昌平區(qū)常住人口最多，占全市的8.82%，面積占全市的8.16%。育齡婦女、0-5歲人口和在園生分布也基本和常住人口分布情況保持一致，但是又有所差異(見表1)。

圖注：圖左顯示人口數(shù)量，圖右顯示人口密度，下同。圖2 北京市幼兒園、常住人口及其密度分布圖(單位：所、人、人/平方公里)

具體來看，常住人口數(shù)量最多的是朝陽(yáng)區(qū)和海淀區(qū)，常住人口約328-355萬人，落入第五等級(jí)，對(duì)應(yīng)的幼兒園在160-214所之間。落入第四等級(jí)的豐臺(tái)區(qū)和昌平區(qū)有常住人口約166-211萬人，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)量在114-139所之間。首都核心功能區(qū)和其他城市發(fā)展新區(qū)常住人口數(shù)量則全部落在第三等級(jí)(約88-137萬人)，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)為51-138所。密云縣和石景山區(qū)的常住人口則約為47-62萬人，落入第二等級(jí)，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)為50-70所。余下的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)(縣)常住人口約為29-42萬人，均落入第一等級(jí)，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)為29-63所。可見，不同區(qū)縣之間的幼兒園與人口匹配程度存在巨大的差異。從人口密度分布來看，幼兒園主要分布在人口密集的區(qū)域，最為明顯的是首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)。此外，房山區(qū)的東部、昌平區(qū)的中部、順義區(qū)的中部、平谷區(qū)的西南部、密云縣的西南部、懷柔區(qū)的東南部和延慶縣的西南部都是幼兒園和人口相對(duì)比較密集的地區(qū)，其他區(qū)域的幼兒園分布較為分散(見圖2)。

在常住人口中，育齡婦女人口最多的同樣是朝陽(yáng)區(qū)和海淀區(qū)，約233-242萬人，落入第五等級(jí)，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)在160-214所之間，兩區(qū)之間園數(shù)差異較大。其次是豐臺(tái)區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)，育齡婦女人數(shù)約為96-136萬人，落入第四等級(jí)，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)在77-139所之間，園數(shù)多寡基本與地區(qū)婦女人數(shù)多寡趨勢(shì)相匹配。落入第三和第一等級(jí)的區(qū)縣數(shù)量最多。第三等級(jí)的育齡婦女約在54-77萬人之間，主要是首都核心功能區(qū)和其他城市發(fā)展新區(qū)，對(duì)應(yīng)51-138所幼兒園，區(qū)域之間幼兒園的數(shù)量、與育齡婦女人口匹配程度差異明顯；第一等級(jí)的育齡婦女約在16-27萬人之間，囊括了所有生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，對(duì)應(yīng)29-70所幼兒園；而石景山區(qū)被單獨(dú)劃入了第二等級(jí)，育齡婦女約38萬人，對(duì)應(yīng)50所幼兒園。從育齡人口密度分布來看，幼兒園主要分布在育齡婦女高度集中的首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)，并向外延伸，但是育齡人口密度相對(duì)較低的區(qū)縣也有部分地區(qū)幼兒園分布較多，這與此前分析的人口分布相對(duì)應(yīng)(見圖3)。

圖3 2010年北京市幼兒園、育齡婦女及其密度分布圖(單位：所、人、人/平方公里)

總體上，常住人口和育齡婦女越多或越密集的地區(qū)，幼兒園的數(shù)量越多，也會(huì)越密集。但是，人口數(shù)量相似的區(qū)縣之間存在幼兒園數(shù)量差異明顯的現(xiàn)象，幼兒園分布并不能完全與人口分布相匹配。

(三)幼兒園與學(xué)前人口關(guān)系：園所供給失衡，總體和園班人數(shù)對(duì)應(yīng)度低

與常住人口和育齡婦女人口分布相對(duì)應(yīng)，朝陽(yáng)區(qū)和海淀區(qū)的0-5歲人口最多，約11.5-13.7萬人，落入第五等級(jí)，對(duì)應(yīng)160-214所幼兒園。其次是豐臺(tái)區(qū)和昌平區(qū)，0-5歲人口約為7.4-9.2萬人，對(duì)應(yīng)幼兒園數(shù)為114-139所。落在第三等級(jí)(約3.9-6.3萬人)的區(qū)縣數(shù)量最多，包括西城區(qū)和其他城市發(fā)展新區(qū)，對(duì)應(yīng)69-138所幼兒園，區(qū)域之間幼兒園與人口的匹配程度差異大，大興區(qū)和西城區(qū)的園人匹配度相對(duì)較低。東城區(qū)、石景山區(qū)和密云縣被劃分到了第二等級(jí)，0-5歲人口約為2.2-3萬人，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)為50-70所，園人匹配度不高。余下的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)均被劃入第一等級(jí)(約1.2-1.9萬人)，對(duì)應(yīng)29-63所幼兒園。從人口密度分布來看，0-5歲人口密度相對(duì)集中的首都核心功能區(qū)和城市功能拓展區(qū)幼兒園分布相對(duì)集中，而0-5歲人口居中或相對(duì)較低的區(qū)域也存在幼兒園密集區(qū)，這可能和聚居地的分布有關(guān)，但是同樣存在幼兒園數(shù)量與0-5歲人口分布之間不匹配的情況，0-5歲人口數(shù)量相似的區(qū)域之間幼兒園的布局存在較大的差異。整體而言，雖然首都功能核心區(qū)幼兒園相對(duì)密集，但是人多園少，城市功能拓展區(qū)人多園多，部分城市發(fā)展新區(qū)園人不匹配的現(xiàn)象比較明顯，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)人少園少(見圖4)。

圖4 2010年北京市幼兒園、0-5歲人口及其密度分布圖(單位：所、人、人/平方公里)

幼兒園在園幼兒[注]圖中幼兒園分布采用的是2016年初發(fā)布的幼兒園信息，共有1489所；幼兒園在園人口采用的是2014-2015學(xué)年學(xué)前教育的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)有1426所幼兒園，故對(duì)應(yīng)的指標(biāo)均按此時(shí)的幼兒園數(shù)量計(jì)算。由于數(shù)據(jù)可得性、時(shí)間間隔短和園數(shù)差異小，且基本上反映的是2015年的情況，所以可以作為互補(bǔ)性參考。最多的區(qū)縣依然是朝陽(yáng)區(qū)和海淀區(qū)，落入第五等級(jí)(約5.8-6.2萬人)，對(duì)應(yīng)的幼兒園最多，對(duì)應(yīng)155-203所幼兒園。其次是豐臺(tái)區(qū)，有在園生4萬多人，共設(shè)置132所幼兒園。落入第三等級(jí)(約1.9-2.9萬人)的區(qū)縣最多，它們構(gòu)成城市發(fā)展新區(qū)，設(shè)置的幼兒園數(shù)量在71-136所之間不等，區(qū)域之間差異明顯。首都核心功能區(qū)、石景山區(qū)和密云縣落入第二等級(jí)(約1-1.7萬人)，對(duì)應(yīng)48-68所幼兒園。余下的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)落入第一等級(jí)(約0.5-0.9萬人)，對(duì)應(yīng)28-62所幼兒園。具體來看園均在園生規(guī)模，海淀區(qū)和大興區(qū)的園均在園幼兒數(shù)最多，落入第五等級(jí)(352-374人之間)，屬于大規(guī)模辦園，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)在71-155所，園人匹配度差異度大。其他城市功能拓展區(qū)和房山區(qū)落入了第四等級(jí)(279-307人之間)，屬于中等偏上規(guī)模辦園，對(duì)應(yīng)的幼兒園最多達(dá)203所，最少有103所。首都功能核心區(qū)和順義區(qū)落入第三等級(jí)(231-264人之間)，近似于中等規(guī)模辦園，對(duì)應(yīng)幼兒園數(shù)在50-83所之間。昌平區(qū)、通州區(qū)、門頭溝區(qū)和懷柔區(qū)落入了第二等級(jí)(166-210人之間)，屬于小規(guī)模辦園，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)在28-136所之間。余下的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)均落在第一等級(jí)(116-152人之間)，屬于極小規(guī)模辦園，對(duì)應(yīng)的幼兒園數(shù)在56-68所之間(見圖5)。

圖注：圖左顯示在園生數(shù)量，圖右顯示園均在園生。圖5 北京市幼兒園、在園生及園均在園生分布圖(單位：所、人、人/園)

進(jìn)一步考察班級(jí)規(guī)模，即平均每班有多少名幼兒。由圖6可知，順義區(qū)的幼兒園班額最大，達(dá)32人，落入第五等級(jí)，對(duì)應(yīng)幼兒園83所。東城區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、大興區(qū)和懷柔區(qū)班額在29-30人之間，落入第四等級(jí)，對(duì)應(yīng)幼兒園為52-155所。西城區(qū)、石景山區(qū)、通州區(qū)、門頭溝區(qū)和延慶縣的班額為27-28人，落入第三等級(jí)。朝陽(yáng)區(qū)和昌平區(qū)的班額為26人，落入第二等級(jí)，對(duì)應(yīng)111-203所幼兒園。余下的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)落入第一等級(jí)(24-25人/班)。

由此可見，幼兒園與學(xué)齡前人口的匹配程度，不僅需要考察適齡人口，還需要綜合考慮幼兒園與在園生總體規(guī)模、園均和班均人數(shù)之間的關(guān)系。在首都功能核心區(qū)的幼兒園數(shù)量相對(duì)較少，在園生人數(shù)屬于中等偏下水平，園均容納在園生屬中等水平，班額較大；城市功能拓展區(qū)的幼兒園數(shù)量最多(石景山區(qū)除外)，在園生規(guī)模最大，園均幼兒數(shù)也最多，但是班額多寡不一(如朝陽(yáng)區(qū)園數(shù)和人數(shù)最多，但是班額是城市功能拓展區(qū)中最小的)；城市發(fā)展新區(qū)中幼兒園數(shù)量較多，在園生規(guī)模屬于中等水平，園均幼兒多寡不一，有大規(guī)模辦園，也有小規(guī)模辦園，班額差異十分明顯(如順義區(qū)在園生規(guī)模在城市發(fā)展新區(qū)中是最少的，幼兒園相對(duì)較少，近似中等規(guī)模辦園，但是班額是最大的)，園人不完全匹配；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的幼兒園數(shù)量最少，在園幼兒也最少，園均規(guī)?；緦儆?極)小規(guī)模辦園，班額屬于中等水平。

圖6 北京市幼兒園及班額分布圖(單位：所、人/班)

(四)幼兒園密度等級(jí)：高度密集于中部以南，分散設(shè)置于其他地域

圖注：圖左為原比例圖，圖右為放大圖，下同。圖7 北京市幼兒園核密度等級(jí)分布圖

從圖7可見，密度等級(jí)最高的地域每平方公里有近似2-5所幼兒園，它們主要集中在北京市中部以南，具體分布在石景山區(qū)的中部和西南部、豐臺(tái)區(qū)的東北部、首都功能核心區(qū)的中部以外的地區(qū)、海淀區(qū)靠近正中部的地區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)的西部(尤其是西北部)、通州區(qū)的西北部(靠近朝陽(yáng)區(qū)的東南邊緣)、大興區(qū)的北部(尤其是西北部)、房山區(qū)的東部。此外，幼兒園高度密集區(qū)還包括昌平區(qū)靠近正中部的地區(qū)、順義區(qū)的西南部、平谷區(qū)的西南部、延慶縣的西南部、懷柔區(qū)的東南部(靠近順義區(qū))、密云縣的西南部(靠近順義區(qū))，基本上呈現(xiàn)以首都核心功能區(qū)為中心向外發(fā)散的態(tài)勢(shì)，越靠近老城區(qū)方向的幼兒園的密集程度往往越高，這一現(xiàn)象在城市功能拓展區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。但是，大部分區(qū)縣只有某幾塊區(qū)域的幼兒園密度較高，其他大部分區(qū)域的幼兒園密度都較低，每平方公里可能設(shè)置的幼兒園不到1所，分布較為分散，這在城市功能發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展新區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。

圖8 北京市幼兒園點(diǎn)密度等級(jí)分布圖

與核密度分析相對(duì)應(yīng)，北京市南部的首都核心功能區(qū)和城市功能拓展區(qū)的點(diǎn)密度較高，幼兒園分布的交叉程度最明顯，每平方公里落在同一區(qū)域內(nèi)的幼兒園最多近4所，最少不足1所。石景山區(qū)中部以南，豐臺(tái)區(qū)的東北部，朝陽(yáng)區(qū)的西北部，豐臺(tái)區(qū)的東北側(cè)，海淀區(qū)的中部和東部，石景山區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、海淀區(qū)和西城區(qū)的交界處，豐臺(tái)區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)和東城區(qū)的交界處，海淀區(qū)和昌平區(qū)在東北部的交界處，通州區(qū)西北部靠近與朝陽(yáng)區(qū)接壤的地域都存在相當(dāng)多的重疊，此外，其他區(qū)縣的部分地區(qū)也存在相對(duì)明顯的分布重疊現(xiàn)象。整體而言，由首都功能核心區(qū)越向外擴(kuò)展，幼兒園密度等級(jí)越低，分布也越為分散，加之越向外區(qū)縣占地越大，幼兒園往往分散在區(qū)縣內(nèi)各處(見圖8)。

(五)幼兒園服務(wù)范圍：中部以南覆蓋面大，越向周邊擴(kuò)展越分散稀疏

根據(jù)幼兒園服務(wù)的相關(guān)規(guī)定[注]建設(shè)部：《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(2002年版)》， http://www.zzupb.gov.cn/data_news/2010/11/18/18FE448F-4449-4DCE-99DE-91520DB860B0.shtml，2010年11月16日。，其服務(wù)半徑不宜超過300米，即其服務(wù)范圍在以幼兒園為圓心半徑為300米的范圍內(nèi)。如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)，那么幼兒園的數(shù)量明顯不足，其覆蓋范圍較小。除了首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)能形成一定的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之外，其他區(qū)域幼兒園的覆蓋面并沒有形成較為明顯的連片服務(wù)區(qū)，且分散程度較高(見圖9)。

圖9 北京市幼兒園服務(wù)范圍分布圖(一)

若是將服務(wù)半徑擴(kuò)大至1000米，那么中部以南的服務(wù)面較為明顯，以景山區(qū)和海淀區(qū)東南部為界向南部和東南部擴(kuò)展，形成較為密集的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，但是服務(wù)面存在較多的重疊。由城市功能拓展區(qū)向周邊延伸，城市發(fā)展新區(qū)靠近城市功能拓展區(qū)的地域形成了一定的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大部分生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)靠近城市發(fā)展新區(qū)的地域服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)也較為密集，相較之下，北京市的外圍地區(qū)，尤其是北部、西北部和西南部的外圍地區(qū)(當(dāng)然也需要考慮山區(qū)和半山區(qū)的情況)，其幼兒園的成片服務(wù)區(qū)相對(duì)少很多，且幼兒園覆蓋輻散范圍小而零碎。雖然擴(kuò)大服務(wù)半徑能有效擴(kuò)大幼兒園服務(wù)面，但是這無形中將加重家庭的交通成本，進(jìn)而使家庭就近入園的需求難以得到滿足(見圖10)。

圖10 北京市幼兒園服務(wù)范圍分布圖(二)

三、 北京市幼兒園布局優(yōu)化建議

北京市幼兒園的布局分析結(jié)果顯示，雖然幼兒園的設(shè)置與人口分布相對(duì)匹配，但是幼兒園數(shù)量和服務(wù)覆蓋面并不能滿足幼兒的實(shí)際需求，并且區(qū)域之間的學(xué)前教育資源分布差異明顯。[注]楊卡：《北京市人口—教育資源空間協(xié)調(diào)度分析》，《城市發(fā)展研究》2016年第2期，第118-124頁(yè)。為了應(yīng)對(duì)未來(尤其是“全面二孩”政策下)可能的人口變化，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育資源布局與人口分布之間的聯(lián)系，建立起對(duì)未來人口變化的預(yù)測(cè)機(jī)制和當(dāng)前人口分布的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；同時(shí)注意均衡學(xué)前教育資源的分布，縮小區(qū)域之間的差距，在規(guī)模效益與就近入學(xué)之間取得平衡[注]萬明鋼、白亮：《“規(guī)模效益”抑或“公平正義”——農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中“巨型學(xué)校”現(xiàn)象思考》，《教育研究》，2010年第4期，第34-39頁(yè)。；設(shè)立幼兒園空間布局信息系統(tǒng)，分析園所可達(dá)性和探討布局優(yōu)化規(guī)劃，通過調(diào)整人口疏密地區(qū)的幼兒園空間布局，形成連片的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

(一)建立人口預(yù)測(cè)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)調(diào)整資源布局匹配人口變化

當(dāng)前，我國(guó)正處于人口政策調(diào)整階段，一方面，準(zhǔn)確把握學(xué)前適齡人口的變動(dòng)趨勢(shì)將成為幼兒園布局調(diào)整的必要前提。[注]范先佐、郭清揚(yáng)：《我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的成效、問題及對(duì)策——基于中西部地區(qū)6省區(qū)的調(diào)查與分析》，《教育研究》2009年第1期，第31-38頁(yè)。另一方面，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)當(dāng)前人口和園所數(shù)量及分布情況，不僅是學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，同時(shí)也是科學(xué)預(yù)測(cè)未來人口變化和園所布局調(diào)整的依據(jù)。在“全面二孩”政策下，未來五年的新增出生人口在230-430萬左右，[注]王廣州：《影響全面二孩政策新增出生人口規(guī)模的幾個(gè)關(guān)鍵因素分析》，《學(xué)?！?016年第1期，第82-89頁(yè)。其中，北京市比常年多4-5萬，[注]人民網(wǎng)：《北京衛(wèi)計(jì)委解讀全面二孩：預(yù)計(jì)明年新生兒達(dá)30萬》， http://politics.people.com.cn/n/2015/1110/c1001-27796037.html，2015年11月10日。如果擴(kuò)展至常住出生人口，那么這一數(shù)字會(huì)提高6-7萬，[注]李婷婷、程媛媛、沙璐：《應(yīng)對(duì)“全面二孩”教育資源將重新布局》，《新京報(bào)》2016年1月24 日第A10版。這勢(shì)必對(duì)幼兒園數(shù)量和空間布局提出新的要求。正是考慮到人口因素和相關(guān)人口政策調(diào)整所起的關(guān)鍵性作用，[注]雷萬鵬：《家庭教育需求的差異化與學(xué)校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期，第147-152頁(yè)。政府應(yīng)分區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立二孩政策目標(biāo)人群和新生人口的電子檔案，形成完善的人口監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，統(tǒng)一記錄在全市人口統(tǒng)計(jì)與管理數(shù)據(jù)庫(kù)中，并定期進(jìn)行身份和數(shù)量核查，結(jié)合人口科學(xué)預(yù)測(cè)結(jié)果，與配套學(xué)前教育服務(wù)相綁定(如入園登記)，方便相關(guān)部門根據(jù)市內(nèi)適齡人口的分布變動(dòng)情況及其學(xué)前教育需求動(dòng)態(tài)配置學(xué)前教育資源，進(jìn)而，在人口地圖的基礎(chǔ)上形成配套的教育地圖，健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育服務(wù)的公共信息網(wǎng)。

(二)平衡區(qū)域間學(xué)前教育資源配置，兼顧幼兒就近入園和資源使用效率

雖然園所分布會(huì)受到人口變化的影響，但是不同區(qū)域也會(huì)受到其他因素的影響，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，這使得各區(qū)縣之間幼兒園分布并不均衡。排除地域廣度的影響，仍有不少區(qū)域的園所分布過于稀疏，甚至不足，尤其是近、遠(yuǎn)郊的區(qū)域，而靠近中心的地區(qū)園所分布相對(duì)過于密集。學(xué)校的布局調(diào)整通常需要考慮服務(wù)覆蓋人群數(shù)量和入學(xué)距離。在園所密集的地區(qū)，如中心城區(qū)，覆蓋人群往往較大，但是可能存在服務(wù)區(qū)交叉，造成資源的浪費(fèi)，對(duì)于這類園所可進(jìn)行合并或拆除，優(yōu)化資源布局；但是也不排除學(xué)前教育資源相對(duì)較多、卻仍然供求緊張的區(qū)域，此時(shí)也沒有較合適的土地資源，往往會(huì)考慮改建閑置校舍、擴(kuò)建園所或增大班額，不過，這可能造成巨型幼兒園或低師幼比，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益受到抑制；[注]李紅恩、靳玉樂：《美國(guó)中小學(xué)學(xué)校布局調(diào)整的緣由、現(xiàn)狀與啟示》，《比較教育研究》2011年第12期，第6-9頁(yè)。在人口較少的山區(qū)或半山區(qū)，家長(zhǎng)卻很難找到滿足幼兒就近入園的幼兒園，為此，應(yīng)該至少在區(qū)域內(nèi)保留或新建一所幼兒園，確保適齡幼兒不因園所布局問題而失去接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，在教育公平和資源使用效率上求得動(dòng)態(tài)的平衡。[注]郭清揚(yáng)：《農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整與教育資源合理配置》，《教育發(fā)展研究》2008年第7期，第61-65頁(yè)。同時(shí)，對(duì)于教育資源豐富的區(qū)域，應(yīng)考慮加強(qiáng)其與其他區(qū)域的幼兒園之間的聯(lián)系，如當(dāng)前北京市正在著手努力促進(jìn)幼兒園之間通過相互掛職、培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)、觀摩研討會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等方式確立手拉手幫扶結(jié)對(duì)交流協(xié)作關(guān)系；[注]燕山教育委員會(huì)：《燕山地區(qū)示范幼兒園與房山區(qū)幼兒園結(jié)對(duì)幫扶交流活動(dòng)啟動(dòng)儀式順利召開》，http://moral.ysedu.gov.cn/jiaoyuxinwen/jiaoweijianbao/document/d11bf775fe6d.html，2017年3月1日。再如以優(yōu)秀園長(zhǎng)帶頭設(shè)立工作室，并進(jìn)入不同區(qū)域的幼兒園進(jìn)行交流指導(dǎo)和研討，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源向外輻散，推動(dòng)不同區(qū)域?qū)W前教育的和諧發(fā)展。[注]燕山教育委員會(huì)：《馮惠燕工作室走進(jìn)燕山學(xué)前教育交流活動(dòng)》，http://www.ysedu.gov.cn/jiaoyuxinwen/jiaoweijianbao/document/88c64b14566d.html，2017年6月21日。

(三)構(gòu)建幼兒園空間分布信息系統(tǒng)，合理確定服務(wù)半徑并探討空間布局優(yōu)化

從北京市園所分布來看，在地圖上難以形成連片的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，尤其是發(fā)展新區(qū)和涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。這涉及到教育資源分布的空間公平性，而具體的服務(wù)半徑需要兼顧國(guó)家規(guī)定、當(dāng)?shù)卣袨楹途用褚庠溉叩慕y(tǒng)一。[注]陸夢(mèng)秋：《撤點(diǎn)并校背景下農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)半徑分析》，《經(jīng)濟(jì)地理》2016年第1期，第143-147頁(yè)。有調(diào)查表明，當(dāng)步行超過15分鐘時(shí)，大部分家長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生不便感，[注]李菁、黃大全：《學(xué)前教育資源空間分布現(xiàn)狀與優(yōu)化——以北京市西城區(qū)為例》，《學(xué)前教育研究》2014年第5期，第3-10頁(yè)。一般的園所服務(wù)半徑不宜超過300米，但是實(shí)際情況并不樂觀。對(duì)于交通不便的地區(qū)，從空間距離入手確定服務(wù)半徑較為合適；而對(duì)于交通較為方便的地區(qū)，合理的服務(wù)半徑應(yīng)該根據(jù)時(shí)間距離而非空間距離計(jì)算。[注]劉善槐：《我國(guó)城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究》，《教育研究》2015年第11期，第103-110頁(yè)。為了更科學(xué)、直觀地分析幼兒園的布局，通過GIS配套的開發(fā)組件，構(gòu)建幼兒園空間分部信息系統(tǒng)，通過此系統(tǒng)可以模擬住所到園所的最近路徑選擇，同時(shí)可以綜合考慮地形、經(jīng)濟(jì)、交通區(qū)位等對(duì)教育資源的影響，計(jì)算學(xué)前適齡人口與學(xué)前教育資源的協(xié)調(diào)度，評(píng)價(jià)幼兒園的可達(dá)性，為政府確定幼兒園的服務(wù)半徑和空間布局優(yōu)化提供定量分析和決策依據(jù)。