我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度的構(gòu)建

何旭

【摘 要】我國環(huán)保法明確提出要建立“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，但沒有規(guī)定針對因環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，這是不合理與不公平的。有必要以環(huán)境侵權(quán)國家補(bǔ)償為研究對象，提出構(gòu)建我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度。分別從建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的可行性分析和我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容等兩方面進(jìn)行探討，以期對我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境保護(hù)；環(huán)境污染補(bǔ)償；環(huán)?；?/p>

一、關(guān)于我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的可行性分析

由于發(fā)展思路的偏差，在工業(yè)化進(jìn)程中，排污現(xiàn)象非常嚴(yán)重，是我國成為世界上污染最嚴(yán)重的國家之一。在我國新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。生態(tài)保護(hù)是治標(biāo)的，當(dāng)然得支持，由于環(huán)境污染的獨(dú)特性，在治理環(huán)境的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)從制度角度為其所造成的損害進(jìn)行買單。下文將從法律視角、社會視角、經(jīng)濟(jì)視角、社會現(xiàn)狀等來對我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金制度可行性進(jìn)行分析。

（一）法律視角

我國現(xiàn)行的環(huán)境污染侵權(quán)救濟(jì)中，主要包括民事救濟(jì)和行政救濟(jì)。民事救濟(jì)屬于傳統(tǒng)救濟(jì)，在法律上規(guī)定的很多，但通過比較我們可以看出，受害者在與污染者的對弈過程中，雙方實(shí)力與地位是不平等的，并且由于環(huán)境公害造成的損失大，人數(shù)多，責(zé)任人難以確定等原因，使得受害者的權(quán)益一時(shí)難以得到救濟(jì)。在行政救濟(jì)中包含有國家賠償和行政補(bǔ)償，其適用條件須是國家合法和不合法的具體行為給受害人造成損害，才得以獲得該種救濟(jì)，但也不難看出，適用面過窄。由此可見，我國現(xiàn)行的救濟(jì)制度存在明顯的短板，而由國家進(jìn)行補(bǔ)償具有對此種不足的補(bǔ)充性。

（二）社會視角

環(huán)境污染健康損害由國家進(jìn)行補(bǔ)償，具有一定的社會意義。首先，有利于樹立政府的親民形象，現(xiàn)在政府拿出一定的經(jīng)費(fèi)來治理環(huán)境，改善民生，勢必會改善其“不作為”的形象；其次，通過轉(zhuǎn)移支付，一定程度上降低排污企業(yè)的環(huán)境賠償?shù)膲毫?，讓其有資金進(jìn)行升級改造，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展；最后，政府出面進(jìn)行補(bǔ)償，一方面降低了排污者與受害者的矛盾，另一方面有助于安慰受害者，以利于社會的穩(wěn)定和諧。

（三）經(jīng)濟(jì)視角

建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金需要巨額的資金。從當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)情況來看，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體以及保持世界第一的經(jīng)濟(jì)增長速度，我國有建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的實(shí)力與能力。據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2014年末我國政府公共部門凈資產(chǎn)達(dá)到113.8萬億元。同時(shí)，可再通過其他途徑，如社會募資，稅收，地方財(cái)政補(bǔ)貼等，完全有能力建立起該基金。

（四）社會現(xiàn)狀

當(dāng)前我國的環(huán)境污染的嚴(yán)重性不言而喻，初次聽到“癌癥村”或許有些陌生甚至有些恐懼，但這就是事實(shí)。相信霧霾這個詞現(xiàn)在誰都不會陌生。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，中國每年因大氣污染過早死亡的人數(shù)達(dá)五十萬人，其中以兒童和老人居多。在工業(yè)生產(chǎn)中，大量的企業(yè)違規(guī)排放相當(dāng)嚴(yán)重，致使水體污染加劇，有毒有害物質(zhì)不斷增多，同時(shí)因土壤污染，全國每年受重金屬污染的糧食達(dá)到1200萬噸，其中又有多少污染的糧食通過不正當(dāng)渠道流入市場？不得而知，但肯定的是，最終受害者的還是人民。

綜上而言，我國目前對建立一種環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償制度具有可行性，這不僅是廣大民眾的內(nèi)心要求，更是國家此時(shí)應(yīng)當(dāng)存在的一種制度。結(jié)合國外對此制度的設(shè)計(jì)，我國也不妨設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金，以此解決上述問題。

二、設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金

環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金是指對因環(huán)境污染造成特定疾病而遭受健康損害，但侵權(quán)責(zé)任人不明或者雖有責(zé)任人但其無力賠償全部或部分健康損害的受害者時(shí)由國家出面而給予一定的必要補(bǔ)償。下面本文將從資金來源、適用人群、補(bǔ)償范圍、運(yùn)作方式、監(jiān)督制度等方面來探討。

（一）資金來源

環(huán)境造成的損害是巨大的，其所支付的補(bǔ)償費(fèi)也是高昂的，若僅由國家財(cái)政來為來源是不足以支撐整個補(bǔ)償基金的。而且世界各國該類基金的資金來源也各式各樣。結(jié)合我國國情，其資金來源可以從以下方面獲得：

1.排污費(fèi)。排污收費(fèi)制度是指向排污者以其排放的污染量及對環(huán)境造成的影響來征收一定的費(fèi)用的制度。我國在二十世紀(jì)七十年代就提出要征收排污費(fèi)，于1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式規(guī)定了該制度。防治污染固然重要，但對于遭受社會損害群體來說，應(yīng)當(dāng)給予一定的救濟(jì)。而排污與受害之間具有因果聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)將排污費(fèi)用于救濟(jì)受害者。

2.環(huán)境稅。環(huán)境稅是指環(huán)境資源受益者按照其對自然資源的利用程度或破壞、污染程度而征收的一種稅。雖然它與排污費(fèi)的設(shè)立都是為了提高企業(yè)對環(huán)保的重視，但支付排污費(fèi)實(shí)質(zhì)是污染者從國家手中買了環(huán)境消費(fèi)權(quán)，也即把生態(tài)環(huán)境的自凈能力數(shù)額化，有形價(jià)值化；而征收環(huán)境稅則相當(dāng)于為國家改善環(huán)境、更好地利用環(huán)境提供支持。雖然該規(guī)劃未指出環(huán)境稅的具體使用方向，但是提取一定比例的環(huán)境稅投入到環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金中，用以補(bǔ)償環(huán)境污染的受害者也符合污染者負(fù)擔(dān)的原則。

3.財(cái)政撥款。國家財(cái)政來源于稅收，稅收又來源于人民，國家財(cái)政當(dāng)然得把一定的稅收或財(cái)政收入用于社會生活，這是稅收的理論來源與依據(jù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，利益與損害是并存的，依據(jù)利益平衡原則，國家應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整二者之間的矛盾關(guān)系，將財(cái)政收入一部分用于補(bǔ)償因環(huán)境污染而受害的人群是合情合理的。

4.社會捐贈。我國慈善事業(yè)的發(fā)展與我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有趨同性，并扮演著越來越重要的角色，成為我國社會保障體系的一部分，因此倡導(dǎo)社會各界對環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行捐贈，能為環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金帶來新的資金來源。

5.追償所得。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金建立的初衷是在污染者負(fù)擔(dān)不起或者不能確定污染者時(shí)向受害者及時(shí)支付補(bǔ)償?shù)囊环N社會救濟(jì)制度，它并不能免除污染者的責(zé)任。在基金組織受害人補(bǔ)償后，基金組織即享有向污染者追償?shù)臋?quán)利或者這種追償權(quán)自然轉(zhuǎn)移到基金組織，一旦污染者有能力賠償或者能夠確定污染者時(shí)，基金組織就有權(quán)行使追償權(quán)；同時(shí)，若受害人從污染者那里以及基金組織那里獲得的超額賠償，基金組織可以向其主張不當(dāng)?shù)美颠€，以保障該基金能夠切實(shí)用于補(bǔ)償受害者。

6.基金的合法保值增收。與我國的養(yǎng)老金一樣，環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金不以營利為目的，通過自身合法、合理運(yùn)作使基金增值并未違反其宗旨。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金作為一項(xiàng)特殊的財(cái)產(chǎn)設(shè)立公益信托。同時(shí)，還可以將一定比例的資金存入銀行、購買國債等，所得孳息也盡歸基金，用以補(bǔ)償受害者。

7.發(fā)行環(huán)保彩票。彩票行業(yè)在我國一直很流行，彩票是一種人人都買得起的投資產(chǎn)品，而且中國彩迷眾多，都有一顆成為百萬富翁的心，再增加一種彩票也非難事，而且投資+公益，定會吸引更多的人，將為環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金帶來新的資金來源。

（二）適用人群

環(huán)境污染本身具有時(shí)間性與空間性，是指在一定時(shí)間，一定地點(diǎn)因產(chǎn)業(yè)活動或人為原因發(fā)生環(huán)境侵權(quán)致人損傷或其他破壞的一種事件。由此可以看出，環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金在對受害者進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，其必須要滿足以下三個條件：

一是在指定地點(diǎn)生活。環(huán)境污染事件往往是在一片區(qū)域內(nèi)發(fā)生，該區(qū)域內(nèi)一般人群較多，包括居民和工作者。因污染源就在其身邊，故受害的人會比較集中，并且大多以相同的病因、病癥出現(xiàn)。這些受害者能夠得到補(bǔ)償必須是長期住居該地點(diǎn)且該區(qū)域被政府認(rèn)為是污染與疾病具有因果性。由于環(huán)境污染具有長期性、潛伏性，環(huán)境疾病也是長期積累的結(jié)果，只有長期不斷的生活在該區(qū)域中，才會使人體長期攝入危害物質(zhì)，并導(dǎo)致環(huán)境污染疾病的發(fā)生。

二是在指定時(shí)間生活。環(huán)境污染事件并不是污染者一排放危害物質(zhì)就會發(fā)生的，而是在一定程度上污染物的聚集所致，它需要一定的時(shí)間范疇。一般情況下，只有在污染區(qū)域生活一定時(shí)間，才能證明環(huán)境污染與健康受損之間具有因果關(guān)系，如因大氣污染引發(fā)的哮喘病、肺氣腫等；同時(shí)，由于危險(xiǎn)物質(zhì)的危害大小時(shí)不同的，與疾病與時(shí)間不一定是一一對應(yīng)的，如毒氣泄漏導(dǎo)致人體受損等。

三是患有特定的疾病。人類可能發(fā)生的疾病有很多種，但受害者因環(huán)境污染引起的疾病大多情況下是能夠判斷出來的。環(huán)境污染是由于產(chǎn)業(yè)活動排放的對人體有害的物質(zhì)而造成，而這種有害物質(zhì)有其特定的化學(xué)屬性，只有人體侵入這種物質(zhì)才會有在外部產(chǎn)生某種反映。所以污染物質(zhì)與該類疾病具有一定的比例關(guān)系，這種物質(zhì)排放過多必然導(dǎo)致患該病的幾率及人數(shù)上升。故當(dāng)受害人要求因環(huán)境污染致其健康受損補(bǔ)償時(shí)，其所患疾病必須是國家相關(guān)部門在科學(xué)認(rèn)定下環(huán)境污染與所患疾病具有對應(yīng)關(guān)系的疾病，方可獲補(bǔ)償。

四是要符合補(bǔ)償基金設(shè)立的初衷。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金主要是針對因環(huán)境污染造成損害，但侵權(quán)責(zé)任人不明或者責(zé)任人無力賠償全部或部分受害者而給予一定的必要補(bǔ)償。故受害者在申請補(bǔ)償時(shí)，還要符合以下一下規(guī)定：①賠償義務(wù)人不明或目前難以確定；②賠償義務(wù)人在自身范圍內(nèi)無力賠償全部或部分；③賠償義務(wù)人不具有法律上的免責(zé)事由或法律規(guī)定的抗辯理由，如法不溯及既往；④在某些大規(guī)模環(huán)境污染事件中，雖明確賠償義務(wù)人，但對于賠償?shù)氖马?xiàng)還涉及需要進(jìn)一步調(diào)查、鑒定、責(zé)任劃分等。當(dāng)然在受害者急需時(shí)，可以通過基金墊付或部分墊付來先解決受害者所急，待賠償義務(wù)人明確或者出現(xiàn)時(shí)通過法定程序依法予以追償。

上述條件雖有些嚴(yán)格，但為了保證基金不被濫用，受害者必須同時(shí)滿足上述條件時(shí)才可申請補(bǔ)償。

（三）補(bǔ)償范圍

因環(huán)境污染造成的損害，都將會產(chǎn)生巨大的救濟(jì)費(fèi)用。如何確定補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償?shù)膬?nèi)容以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是需要慎重考究的。其大小，寬窄都影響基金的運(yùn)行。當(dāng)然，這也與一個國家的經(jīng)濟(jì)水平、人口素質(zhì)、以及社會福利息息相關(guān)?，F(xiàn)階段我國正處于發(fā)展期，社會各方面都需要大量的資金，因此應(yīng)以一個較小補(bǔ)償范圍和較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

侵權(quán)事件無非包含人身損失和財(cái)產(chǎn)損失，其中人身損失又包括可以衡量的健康損失和不可以衡量的精神損失，財(cái)產(chǎn)損失又包括可計(jì)算的直接財(cái)產(chǎn)損失和不可計(jì)算的間接財(cái)產(chǎn)損失。對于健康損失和直接財(cái)產(chǎn)損失世界各國基本上都有規(guī)定，而且這與受害者的切身利益不可分離，其他各國都遵循補(bǔ)償原則，但筆者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)損失不宜補(bǔ)償，理由在于：①就目前而言，該補(bǔ)償基金處于探索階段，對于資金的使用還難以確定，故此階段段補(bǔ)償范圍宜窄宜?。虎谪?cái)產(chǎn)損失與人身損害而言，處于次等地位，應(yīng)分清主次；③該補(bǔ)償基金雖規(guī)定僅對人身損害進(jìn)行補(bǔ)償，但并未排斥受害者不能通過其他途徑獲得救濟(jì)，如單獨(dú)提起財(cái)產(chǎn)損害之訴。

同時(shí)對于精神損失和間接財(cái)產(chǎn)損失，學(xué)界理論不一，對于間接財(cái)產(chǎn)損失絕大多數(shù)的學(xué)者主張不予支持補(bǔ)償請求，但對于精神損失有一定的爭議。環(huán)境污染給受害者造成的損失是深遠(yuǎn)的，輕者器官受損，重者肌體變異、后代畸形，這必然對受害者造成極大的精神損害，同時(shí)受害者因此死亡也會給親人帶來精神層面的痛苦。若全部都不予賠付的話，對受害者實(shí)有不公，也違背《侵權(quán)責(zé)任法》的法理。但鑒于環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的費(fèi)用有限，原則上規(guī)定不予補(bǔ)償精神損失，但若受害者或其親人確實(shí)在精神層面遭受重大損失，可依情況而論。本文認(rèn)為分兩種情況：一是確實(shí)遭受嚴(yán)重精神損傷的，可在支付殘疾補(bǔ)償費(fèi)/喪葬費(fèi)的基礎(chǔ)上，額外支付N倍的殘疾補(bǔ)償費(fèi)/喪葬費(fèi)作為精神損害撫慰金；二是精神有損害但未達(dá)到嚴(yán)重程度，可以由受害者或其親人向侵權(quán)人單獨(dú)提起精神損害賠償。

我國的環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括醫(yī)療費(fèi)、殘疾補(bǔ)償費(fèi)、死亡補(bǔ)償費(fèi)、喪葬費(fèi)。同時(shí)，為了保證環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在每一需要補(bǔ)償項(xiàng)的項(xiàng)目里定下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及最高額度，最終踐行設(shè)立基金的宗旨。

（四）運(yùn)作方式

如同其他基金一樣，應(yīng)當(dāng)有明確的管理機(jī)關(guān)，可以將其委托給管理公司，也可以將其委托給國家環(huán)保部門，鑒于該基金是以社會公益為目的，并涉及追償問題，在國家環(huán)保部門下設(shè)環(huán)境污染受害補(bǔ)償中心，負(fù)責(zé)審查、認(rèn)定、支付、追償工作。

一是申請、認(rèn)定。申請人應(yīng)當(dāng)是受害者本人或其法定代理人，特殊情況下近親屬也可代為申請。申請人進(jìn)行補(bǔ)償申請時(shí)，除了提交個人身份信息外，還應(yīng)當(dāng)提交申請材料，包括申請數(shù)額，污染與損害之間具有因果關(guān)系，以及救濟(jì)不能或救濟(jì)不足的證明。二是支付。當(dāng)受害者申請通過基金來救濟(jì)時(shí)，必須是只剩下此種救濟(jì)途徑，也即基金救助是最后救濟(jì)，如負(fù)擔(dān)者不明或不足以支付所受損失但急需得到救濟(jì)。同時(shí)，可能存在大規(guī)模的環(huán)境公害事件，使得申請救濟(jì)人數(shù)激增，此時(shí)基金組織難免面對經(jīng)費(fèi)不足的問題，可以進(jìn)行分期支付的方式進(jìn)行，盡可能的解決受害者的現(xiàn)實(shí)需求。

（五）監(jiān)督制度

環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金作為社會公共財(cái)產(chǎn)，具有無償使用的特點(diǎn)。基于人的本性，多數(shù)人熱衷于享受別人提供的福利而自己不需要付出任何，以此會滋生不良現(xiàn)象，所以建立監(jiān)督制度極有必要。

（1）內(nèi)部監(jiān)督，即在基金組織內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)制。基金章程是約束方式之一，除此之外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主管理，定期向相關(guān)部門匯報(bào)財(cái)務(wù)狀況，如中國人民銀行、民政部門等，人事任職限制，如政府人員任職禁止以及具有利害關(guān)系人任職禁止。

（2）外部監(jiān)督，即在基金組織外部建立監(jiān)督機(jī)制。如實(shí)行補(bǔ)償信息公開，把受補(bǔ)對象補(bǔ)償信息公開及負(fù)擔(dān)者污染信息公開，任何公民對其中不當(dāng)行為都可進(jìn)行舉報(bào)；加強(qiáng)政府部門監(jiān)管，可以規(guī)定讓基金組織接受審計(jì)部門、銀行部門等的監(jiān)督；賦予捐贈者審查權(quán)，使得捐贈指對所捐款項(xiàng)的流向明確，有助于鼓勵捐贈行為。

以上內(nèi)容基本涵蓋了我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的要求，本文認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)向其中適當(dāng)增加申訴的途徑，受害者認(rèn)為補(bǔ)償?shù)臄?shù)額低于其損失，可以通過訴訟途徑要求增加補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

三、結(jié)語

社會的發(fā)展是多種因素綜合作用的，但生態(tài)環(huán)境猶如生存土壤，離開了它，談任何更好的發(fā)展都是虛假的。科學(xué)發(fā)展觀為我們社會經(jīng)濟(jì)的提供了正確方向。本文以環(huán)境污染為核心，分析了環(huán)境污染帶來的危害，借鑒了日本、美國等國家對于解決環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的先進(jìn)做法，結(jié)合我國國情，探討并對構(gòu)建我國環(huán)境損害國家補(bǔ)償基金制度可行性做了分析，期望對我國在解決環(huán)境污染致人損害進(jìn)行補(bǔ)償有所幫助。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳文，21世紀(jì)生態(tài)保護(hù)立法趨向研究[M].哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社.2015年.

[2]鄒雄，環(huán)境侵權(quán)法疑難問題研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社.2010年.

[3]鄒雄，環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)研究[M]，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004年.

[4]王樹義，環(huán)境法系列專題研究.第二輯[A]，王兆平，環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金制度研究[C].北京：科學(xué)出版社2006年.146.

[5]王曦，胡苑，美國的污染治理超級基金制度[J]，環(huán)境保護(hù)，2007，（10）：64-67

[6]蔣彥鑫，國土部：我國1.5億畝耕地遭污染[N]，新京報(bào)，2004—23.

[7]楊團(tuán)，中國慈善發(fā)展報(bào)告（2012）[R].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012，P12.