藏區(qū)社會治理現(xiàn)狀和影響因素探析

【摘 要】 文章回顧了我國藏區(qū)社會治理現(xiàn)狀、創(chuàng)新及具體實施情況。分析了藏區(qū)社會治理存在的社區(qū)自治能力弱、多元文化因素的存在與影響、社會治理參與主體單一、經(jīng)濟落后且發(fā)展不平衡等問題，提出了探析藏區(qū)社會治理思路：加強政府自身素養(yǎng)，提高領(lǐng)導治理能力;提高民眾社會治理參與度;著重社會治理模式創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】 藏區(qū);社會治理;創(chuàng)新;問題;思路

一、引言

在中央第六次西藏工作座談會上習近平總書記總講話強調(diào)“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”。隨后在黨的十八屆三中全會中提出，要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式。在全球化進程中，少數(shù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定成為關(guān)乎國家穩(wěn)定的重要內(nèi)容。藏區(qū)社會的長治久安是實現(xiàn)我國社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的前提。藏區(qū)社會治理模式的不斷創(chuàng)新為藏區(qū)社會治理不斷注入新鮮血液，使藏區(qū)各方面向越來越好的方面發(fā)展。加強和創(chuàng)新藏區(qū)社會治理模式是構(gòu)建和諧社會的必然要求，也是促進藏區(qū)經(jīng)濟進步、人民生活富裕的前提條件。另一方面在國家和藏區(qū)積極進行社會治理的過程中，也存在著一些阻力。這些阻力來自于藏區(qū)多民族聚居的特殊性，如何合理而平穩(wěn)的處理這些問題，如何將阻力化作動力進一步促進社會發(fā)展，經(jīng)濟進步是在藏區(qū)社會治理過程中值得思考的問題，也是治理過程中治理主體需要共同努力的方向。

二、藏區(qū)社會治理現(xiàn)狀回瞻

1、藏區(qū)概況

藏區(qū)通常是指以藏族人口為主體的少數(shù)民族聚居地，包括所有藏族人口聚居的和有藏文化傳播的地方。[1]主要分布在青藏高原和云貴高原上。從國家的行政建制上看，包括：藏族自治區(qū);四川甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和木里藏族自治縣;青海玉樹藏族自治州、果洛藏族自治州、黃南、海南、海北和海西蒙古族藏族自治州;甘肅甘南藏族自治州和天祝藏族自治縣;云南迪慶藏族自治州?？偣?個自治區(qū)、10個自治州、2個自治縣共147個縣。面積約占我國國土面積的1/4，人口約占全國總?cè)丝诘?.62%。[2]

2、社會治理概念與內(nèi)涵

1995年全球治理委員會對“治理”的概念做出過界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。[3]而社會治理是指社會治理是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。

簡單的說社會治理就是由特定的社會主體對社會事務進行管理。社會治理是幫助社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的治理模式。社會治理理論是由西方提出來的，最早以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出了多中心治理理論。社會治理是一個國家發(fā)展開放進步過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。社會治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐的框架。所以社會治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。在我國，社會治理是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，由政府主導、公民參與等多方面治理主體，對社會公共事務進行公共治理的行為。是一個推動社會發(fā)展、社會和諧、社會穩(wěn)定，改善民生，化解矛盾的治理過程。

3、藏區(qū)社會治理創(chuàng)新內(nèi)容

（1）治理主體和方式多元化。確立以政府為主導，社會各方共同參與社會治理。也就是將單一的政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣⑴c治理。在社會治理的過程中，除了政府之外，企事業(yè)單位，社會組織，公民都是社會治理的重要主體。[4]只有多方面參與社會治理，才能及時的了解民情民意，全面的掌握社會動向，平衡的推動藏區(qū)社會發(fā)展。在藏區(qū)社會存在著大量年輕勞動力外流的情況，但在信息化的時代背景下，政府同樣可以通過科技手段使用電子網(wǎng)絡(luò)使民眾參與到社會治理的過程中來。如可以通過電話、視頻、微信、電子郵件等方式實現(xiàn)民主決策。

（2）政府職能明晰。政府職能要明確，政府有哪些權(quán)利，怎樣運行，適用條件是什么，行使邊界等問題要有清晰的界限。政府不能大包大攬，也不可越俎代庖。政府要充分發(fā)揮其引導作用，但要明確某些領(lǐng)域的絕對領(lǐng)導。如在政治安全方面，必須由國家來掌控?；鶎诱畱M可能的提供公共服務，以彌補社會力量的不足。同時，在社會治理過程中，治理者的專業(yè)素養(yǎng)和熟悉藏區(qū)區(qū)情的程度是在藏區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)良好社會治理的重要因素。在藏區(qū)，宗教人士、地方長老、知識分子群體、致富能手等都是既有社會威望，又熟悉藏區(qū)區(qū)情的地方精英。[5]可將這類社會精英納入社會治理隊伍中，他們不但了解當?shù)氐拿袂槊褚?，而且對于當?shù)氐娘L俗習慣也非常了解，這在對政府順利展開工作有很大幫助，避免了一些不必要的矛盾，能夠提高政府工作效率，同時也大大加強了政府公信力。

（3）自治、法治與德治。建立靈活、自治的基層社會結(jié)構(gòu)，[6]以政府領(lǐng)導為前提，實現(xiàn)社區(qū)自治。在此過程中提高社區(qū)自我管理能力，根據(jù)當?shù)厣鐓^(qū)實際情況，因地制宜形成多方參與的社會治理的新格局。在依法治藏的前提下，實現(xiàn)藏區(qū)宗教功能和社會治理合作化。合理利用藏區(qū)習慣法，將習慣法中適應藏區(qū)現(xiàn)代化治理的部分納入藏區(qū)法律框架，形成完整、有利于藏區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的法律規(guī)范。[7]在處理社會糾紛時，依法治藏和以德治藏并存，尊重當?shù)氐牧晳T法和村規(guī)民約，做到公平合理。并充分發(fā)揮政府作用，科學制定和修改習慣法與村規(guī)民約，引導其走上科學法治的道路。物質(zhì)治藏和精神治藏并重，在促進藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時重視文化和宗教的力量。在社會治理過程中充分體現(xiàn)人文關(guān)懷，發(fā)展社區(qū)文化，轉(zhuǎn)變民族觀念，提升藏區(qū)人民對中華民族的文化認同。客觀認識宗教對藏區(qū)民眾產(chǎn)生的影響，依法嚴控寺廟和僧尼組織和參與危害社會穩(wěn)定的活動，充分發(fā)揮宗教的正面力量推進藏區(qū)治理進程。

（4）創(chuàng)新實例。網(wǎng)格化社區(qū)治理模式。拉薩市結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，充分考慮了藏區(qū)社會的獨特性，采用了網(wǎng)格化管理。將社區(qū)劃分為很多個網(wǎng)格，并根據(jù)實際情況將其劃分為住宅、企事業(yè)單位、宗教場所、綜合等5種類型。并根據(jù)社會治安情況劃分為日常管理、重點關(guān)注、綜合治理3個等級。[8]每個網(wǎng)格都有相應的負責人，全面建立了網(wǎng)格化社會服務管理模式。這種社區(qū)治理模式既可以及時全面的了解社區(qū)居民的民情民意，也可以及時監(jiān)測到社會穩(wěn)定情況，并對不穩(wěn)定矛頭做出及時反應，促進藏區(qū)社會的穩(wěn)定。

嵌入式社區(qū)管理模式。其社區(qū)特點為多民族聚居，居住形式為各民族相互嵌入。社區(qū)居民生活習慣多樣，文化多元且價值觀念多元。[9]政府、民眾和其他社會組織通過對教育、醫(yī)療、經(jīng)濟等各方面社會公共資源的整合，不斷協(xié)調(diào)各民族間的矛盾糾紛，優(yōu)化資源配置，保持社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，共同實現(xiàn)基層社會的協(xié)同治理。這種社區(qū)治理模式可以增強公民的國家意識和公民意識，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。

城鄉(xiāng)同治社會治理模式。在民族社區(qū)治理過程中，將城市和農(nóng)村作為一個有機整體，資源共享，優(yōu)化發(fā)展空間，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動城鄉(xiāng)聯(lián)合辦公制度，提高辦公效率，并大力發(fā)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建立，[10]以城帶鄉(xiāng)共同進步。這種社區(qū)治理模式有利于城鄉(xiāng)民眾共享公共服務，也有利于政府優(yōu)化資源配置，方便其統(tǒng)籌管理，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會共同發(fā)展。

三、藏區(qū)社會治理影響因素

在社會治理過程中，也有阻礙其發(fā)展的因素。這些因素并不是絕對的，只要使用合理的方式去改變就可以將阻礙因素變成促進其發(fā)展的有利因素。但首先需要政府正確的認識這些問題之所以會出現(xiàn)的原因所在，并做出相應的整改措施，才能變不利為有利。下面分析了影響社會治理的不利因素：

1、社區(qū)自治能力弱

社區(qū)是社會有機體最基本的內(nèi)容，談到社會治理一定要說社區(qū)治理。在藏區(qū)有一個普遍的現(xiàn)象是社區(qū)自治能力弱，社區(qū)治理主體之間職責不清楚，加上社區(qū)管理人員的專業(yè)素質(zhì)較差，導致社區(qū)治理能力進一步弱化。在很多社區(qū)還有基礎(chǔ)設(shè)施不完善的現(xiàn)象，交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、社區(qū)活動場所等公共設(shè)施的欠缺為民眾的生活帶來極大的不便。流動人口數(shù)量大也是影響藏區(qū)社會治理的因素之一。在城市化背景下，有大量農(nóng)牧民進入藏區(qū)城市社區(qū)，這為城市化建設(shè)增加了勞動力，但流動人口流動性大難以管理且缺少社會保障，在城市生活難以融入當?shù)厣鐓^(qū)，雖然政府付出人力財力加大幫扶力度，但也不能從根本上解決問題。[11]總體來說，在社會治理的過程中，社區(qū)的自身素質(zhì)不硬，應對突發(fā)事件能力欠缺，在治理過程中只有自上而下的指揮，而缺少自下而上的反饋，導致政府獲取的信息不平衡，這些都成為社會治理過程中的阻礙。

2、多元文化因素的存在與影響

藏區(qū)是多民族聚居區(qū)，不同民族不同文化交織在一起，使得其對于同一個社會問題、法律政策等都有不同的認知和行為，所以文化的特殊性是藏區(qū)在社會治理過程中不可忽視的一個因素。各民族的不同歷史發(fā)展、宗教習俗形成不同的文化認同，這種認同可以阻礙也可以促進社會發(fā)展，因此藏區(qū)多民族多元文化的現(xiàn)象同樣對藏區(qū)治理帶來了挑戰(zhàn)。其中，宗教文化的挑戰(zhàn)尤為突出。在藏區(qū)，“政教合一”的政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解，但宗教對政治所產(chǎn)生的影響還在。藏傳佛教對社會治理帶來的負面影響不容小覷。藏傳佛教還存在學經(jīng)制度建設(shè)問題，僧尼跨地區(qū)學經(jīng)問題，18歲以下未成年出家入寺問題等等，在藏區(qū)，寺院對于民眾平常社會生活的影響非常大，有些地區(qū)信教民眾之間的糾紛主要還是靠寺院和土司按藏律藏規(guī)、民間法、習慣法來調(diào)節(jié)。因此，在藏區(qū)社會治理的過程中文化因素對治理的影響還是很大的。

3、社會治理參與主體單一

在藏區(qū)，由于農(nóng)牧民文化程度較低，口流動性較大，同時受到傳統(tǒng)文化的影響，使得藏區(qū)民眾參與公共決策的能力有限、參與意識薄弱。當然，民眾參與度低也與社區(qū)工作方式有很大關(guān)系，長期以來形成了一種上面計劃安排、下面落實執(zhí)行的工作模式，而下面民眾的聲音并不能有效的傳達到上層政府，這直接導致民眾和其他社會團體對于社會治理的積極性不高，社會治理的主體依然是政府。在決策制定的過程中，由于缺少公民和社會其他團體的參與，政府對于一些社會事件的把握并沒有那么清晰。從而導致政策涵蓋的不夠全面，造成的后果是對真實的社會狀況無法深入了解，政策在實際實施的過程中有些民眾或社會團體的利益無法得到保障，政策無法順利進行，甚至引起民怨。

4、經(jīng)濟落后且發(fā)展不平衡

藏區(qū)經(jīng)濟與全國經(jīng)濟相比，發(fā)展速度慢，實力和競爭力都很弱。[12]由于地理環(huán)境和歷史原因，藏區(qū)大部分經(jīng)濟以農(nóng)牧業(yè)為主，而勞動力素質(zhì)偏低，造成農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化程度低，出現(xiàn)成本大，收入低的現(xiàn)狀。另一方面藏區(qū)多處于高山或草原地帶，都為自然災害頻發(fā)的地區(qū)，泥石流、滑坡、地震、森林火災等自然災害對藏區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也形成了很大阻礙。同時經(jīng)濟增長緩慢也導致了社會公共服務的落后，科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展滯后。加上少數(shù)民族語言，宗教，思想文化等各方面都有差異，在就業(yè)時也產(chǎn)生一定的困難。在農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距大，個人發(fā)展收到阻礙，家庭生活困難，地區(qū)發(fā)展滯后等原因的共同影響下，極易產(chǎn)生失衡心理，導致社會矛盾加劇，群體性事件增多。

四、藏區(qū)社會治理展望

在全球化背景下，隨著社會的越來越發(fā)展和進步，藏區(qū)社會也進入了一個新時代。同時藏區(qū)旅游業(yè)發(fā)展越來越旺盛，有更多的人關(guān)注到藏區(qū)。藏區(qū)的社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展隨之成為焦點。在這種情況下，藏區(qū)的社會治理成效被越來越多的人關(guān)注。未來藏區(qū)社會治理應該走怎樣的路，通過怎樣的方式去走成為了更加值得思考的問題。以下是筆者對未來藏區(qū)社會治理的幾點思考：

首先，從黨的領(lǐng)導能力著手。加強黨組織自身素質(zhì)，提高領(lǐng)導治理能力，堅持以民為本、公平正義的原則，為創(chuàng)新社會治理模式打好基礎(chǔ)。政府需要建立有效的信息網(wǎng)，提高危機敏感度，對突發(fā)事件有合理的應對措施和解決機制，將損失和負面影響最小化，保證藏區(qū)社會的長治久安。同時充分發(fā)揮政府作用，提高公共服務效率和質(zhì)量，使資源配置最優(yōu)化，實現(xiàn)人民利益最大化，為建成更好的服務型政府而努力

其次，提高民眾社會治理參與度。加強對公共治理的宣傳，讓民眾有意識的通過多種途徑參與到公共治理的過程中。同時政府要充分考慮民眾在社會治理決策過程中的建議和意見，形成民眾和政府之間的良好互動，讓決策更科學更貼近民意。將人民利益最大化放在第一位，從根本上消除社會不穩(wěn)定因素，實現(xiàn)社會治理主體多元化，達到共同治理的目的。

最后，著重社會治理模式創(chuàng)新。治理模式的創(chuàng)新為藏區(qū)社會治理輸入新鮮血液。不斷調(diào)研藏區(qū)實際情況，借鑒和引用成功的社會治理模式案例。因地制宜的發(fā)展出適用于當?shù)貙嶋H情況的社會治理模式。不斷引進治理人才，科學探索社會治理模式，完善社會治理機制。政府厘清職責權(quán)利，以依法治藏為前提結(jié)合當?shù)孛袼酌耧L合理處理社會矛盾，解決人民糾紛。在落實好惠民政策的同時，及時關(guān)注民生，及時解決民眾生活中的困難。

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[12] 中國藏學研究中心：西藏經(jīng)濟社會發(fā)展報告.新華社，2009.

【作者簡介】

王雪瑩，甘肅武威人，蘭州大學西北少數(shù)民族研究中心研三碩士生，研究方向：民族社會學.