新時(shí)代視域下混合所有制職業(yè)學(xué)校改革探究

[摘要]在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，開展混合所有制職業(yè)學(xué)校改革，不僅是對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)模式的創(chuàng)新，也是實(shí)施職業(yè)教育體制機(jī)制改革的突破口。推動(dòng)混合所有制職業(yè)學(xué)校改革首先應(yīng)明確界定其內(nèi)涵要義，其次要分析混合所有制改革的動(dòng)力因素。同時(shí)，要科學(xué)把脈混合所有制職業(yè)學(xué)校改革中的問題，針對(duì)當(dāng)前改革中法律支撐缺乏、產(chǎn)權(quán)界定不清和利益分配不均衡、治理結(jié)構(gòu)不完善等問題，積極探索“如何混合”，找準(zhǔn)改革關(guān)鍵點(diǎn)。具體而言，應(yīng)建立健全相關(guān)法律體系，明確混合所有制職業(yè)學(xué)校的法人屬性、資本權(quán)益以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立與混合所有制產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的“權(quán)責(zé)一致、高效、激勵(lì)”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化外部治理環(huán)境，加強(qiáng)高品質(zhì)公共政策服務(wù)供給。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代 混合所有制 職業(yè)學(xué)校 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu) 治理

[作者簡介]吳顯嶸（1979- ），男，江西贛州人，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助理研究員，碩士。（廣東 東莞 523808）

[課題項(xiàng)目]本文系2016年廣東省示范校建設(shè)項(xiàng)目“辦學(xué)體制機(jī)制創(chuàng)新及校企合作制度建設(shè)”的階段性研究成果。

[中圖分類號(hào)]G717[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-3985（2019）10-0019-07

2014年，以國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》為標(biāo)志，我國混合所有制職業(yè)學(xué)校發(fā)展的政策支持逐漸系統(tǒng)化、全面化，有力地促進(jìn)了職業(yè)教育混合所有制改革的深入開展。在國家的大力推動(dòng)下，全國各地的公辦、民辦職業(yè)學(xué)校紛紛開展了混合所有制改革探索，進(jìn)一步豐富了我國社會(huì)主義所有制的實(shí)現(xiàn)形態(tài)，拓寬了職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源，初步構(gòu)建起了現(xiàn)代化的職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)。但是，當(dāng)前混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)和運(yùn)作過程中也暴露出一些問題，如產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰、治理結(jié)構(gòu)不合理、非公資本投資辦學(xué)的營利訴求難以滿足等，嚴(yán)重影響了混合所有制職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)成效。為了更好地支持職業(yè)教育混合所有制改革，需要進(jìn)一步厘清混合所有制職業(yè)學(xué)校的內(nèi)涵和發(fā)展動(dòng)因，及時(shí)梳理混合所有制職業(yè)學(xué)校發(fā)展過程中的矛盾和問題，并提出相應(yīng)的解決之道。

一、混合所有制職業(yè)學(xué)校的內(nèi)涵界定

要厘清混合所有制職業(yè)學(xué)校的內(nèi)涵，必須先闡明混合所有制的內(nèi)涵。所謂混合所有制，是指不同所有制的混合，主要包括不同所有制主體的混合和不同所有制資本的混合，前者涉及組織的治理結(jié)構(gòu)，后者涉及出資的所有制成分。黨的十八大報(bào)告指出“混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”①。這一界定說明了混合所有制本身并不是一種嚴(yán)格意義上的所有制，而是公有制與私有制相互融合的產(chǎn)物，是一種所有制的實(shí)現(xiàn)形式。在概念的實(shí)際運(yùn)用中，一般“混合所有制”在宏觀意義上是指混合所有制經(jīng)濟(jì)，即不同所有制經(jīng)濟(jì)成分的混合狀態(tài);在微觀意義上是指混合所有制企業(yè)——現(xiàn)代企業(yè)制度分類中的股份制公司，即在同一經(jīng)濟(jì)組織中由國有、集體、個(gè)體、私營、外資等不同經(jīng)濟(jì)成分的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相融合而形成的多元產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)形態(tài)。

“混合所有制職業(yè)學(xué)校是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制概念和原則在教育領(lǐng)域的遷移和應(yīng)用，是我國社會(huì)主義職業(yè)教育辦學(xué)體制的重大創(chuàng)新?！雹诟鶕?jù)混合所有制的基本內(nèi)涵，混合所有制職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)上具有三大特征：一是學(xué)校的創(chuàng)辦者（出資主體）至少有兩個(gè);二是學(xué)校資產(chǎn)必然同時(shí)包括公有制經(jīng)濟(jì)成分和非公有制經(jīng)濟(jì)成分;三是學(xué)校的出資主體依據(jù)出資份額依法享有學(xué)校治理權(quán)。因此，混合所有制職業(yè)學(xué)?？梢越缍橛蓢匈Y本、集體資本、非公有資本、國外資本等不同所有制的兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體共同出資舉辦的職業(yè)學(xué)校。需要說明的是，盡管混合所有制職業(yè)學(xué)校中的“混合”并未明確規(guī)定是何種經(jīng)濟(jì)成分的混合，僅從字面意思理解，它既可以指不同非公有制經(jīng)濟(jì)成分的混合，如個(gè)體資本、民營資本、國外資本之間的混合;也可以指公有制經(jīng)濟(jì)成分的混合，如國有資本與集體資本的混合。在我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制下，混合所有制職業(yè)學(xué)校概念中的“混合”特指公有制經(jīng)濟(jì)成分和非公有制經(jīng)濟(jì)成分之間的混合，即學(xué)校的資產(chǎn)必須包括國有資本與集體資本中的至少一種以及個(gè)體資本、民營資本、國外資本之中的至少一種。若非如此，即使職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)形式符合了多種所有制經(jīng)濟(jì)成分混合出資的特征，也不被視為混合所有制職業(yè)學(xué)校。

二、實(shí)施混合所有制職業(yè)學(xué)校改革的動(dòng)力因素分析

1.經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)要求。混合所有制改革在我國由來已久，早在20世紀(jì)90年代，我國就開始允許國內(nèi)民營資本與國外資本參與國有企業(yè)改組，以完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，國有資產(chǎn)存量得以盤活，國有企業(yè)活力得以激發(fā)，有力地支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。在我國混合所有制改革不斷深入、混合所有制經(jīng)濟(jì)持續(xù)壯大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，職業(yè)教育亦需要實(shí)施混合所有制改革。21世紀(jì)以來，隨著我國所有制結(jié)構(gòu)的逐步完善，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性越發(fā)凸顯，尤其是當(dāng)前在我國步入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的背景下，我國經(jīng)濟(jì)開始由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新主題。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)質(zhì)是全球新一輪科技革命所引發(fā)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)整，核心是生產(chǎn)技術(shù)的更新?lián)Q代。生產(chǎn)技術(shù)的革新包含兩大任務(wù)，分別為現(xiàn)代生產(chǎn)工具、先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備的推廣應(yīng)用以及科學(xué)知識(shí)、高新技術(shù)的教育普及、研發(fā)創(chuàng)新。前者的承擔(dān)主體是企業(yè)，后者的承擔(dān)主體是職業(yè)學(xué)校、科研院所。因此，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)客觀上要求產(chǎn)業(yè)與教育、企業(yè)與學(xué)校深度融合、共謀發(fā)展，而這一點(diǎn)又決定了職業(yè)教育只有進(jìn)行深層次的混合所有制改革，才能滿足多種所有制經(jīng)濟(jì)成分參與職業(yè)教育辦學(xué)的需求。

2.政治要求，貫徹黨和政府決策的重要舉措。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，要求“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”③。這一表述為我國進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革指明了方向、劃出了重點(diǎn)，也為職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母锏於嘶A(chǔ)。2014年5月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，要求“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”④。隨后，2014年6月，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》，再次強(qiáng)調(diào)“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！薄肮膭?lì)企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質(zhì)的二級(jí)學(xué)院”⑤。從黨中央要求積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)到國務(wù)院、教育部要求積極探索發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校，時(shí)間僅隔了半年左右，說明職業(yè)教育改革與經(jīng)濟(jì)體制改革具有較高的同步性，可以說，實(shí)施混合所有制職業(yè)學(xué)校改革正是貫徹黨和政府決策的政治要求。

3.內(nèi)在訴求，職業(yè)學(xué)校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的主動(dòng)使然。改革開放至今的幾十年歷史，是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得輝煌成就的歷史，也是我國職業(yè)教育取得跨越式發(fā)展的歷史?！拔母铩苯Y(jié)束之初，我國高職院校在校生不足40萬人，中職學(xué)校在校生約為200萬人，而到“2017年，高職院校在校生已經(jīng)達(dá)到1104.95萬人，中職學(xué)校在校生達(dá)到1592.5萬人”⑥，分別增長了約28倍和8倍。我國職業(yè)教育規(guī)模已經(jīng)基本能夠滿足全國人民接受教育的需求，職業(yè)教育由此進(jìn)入了從外延式規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變的新階段。實(shí)際上，國家鼓勵(lì)探索發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校，正是為應(yīng)對(duì)我國職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在訴求變化而制定的改革“藥方”。一方面，職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展要求職業(yè)教育辦學(xué)與教學(xué)走校企合作、工學(xué)結(jié)合的道路。在傳統(tǒng)職業(yè)教育體制下，公辦、民辦職業(yè)教育涇渭分明，職業(yè)教育、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)疏離隔絕的狀態(tài)嚴(yán)重阻礙了不同所有制經(jīng)濟(jì)主體的聯(lián)動(dòng)，制約了職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深化，客觀上要求實(shí)施職業(yè)教育混合所有制改革。另一方面，職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展要求建立多元共治的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，推進(jìn)教育“管、辦、評(píng)”分離?！皞鹘y(tǒng)的以政府為單一管理中心、以行政指令為驅(qū)動(dòng)的職業(yè)教育管理體制不僅不利于激發(fā)各類職業(yè)學(xué)校辦學(xué)活力，也制約了職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化。”⑦因此，從職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在訴求來看，實(shí)施混合所有制辦學(xué)體制改革同樣勢(shì)在必行。

4.派生動(dòng)力，發(fā)揮企業(yè)在職業(yè)教育中的主體作用需要。職業(yè)教育具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，發(fā)揮企業(yè)在職業(yè)教育領(lǐng)域中的主體地位至關(guān)重要。當(dāng)今歐美等制造業(yè)強(qiáng)國的職業(yè)教育發(fā)展歷史已經(jīng)證明，全社會(huì)技術(shù)技能水平的提高僅僅依靠職業(yè)學(xué)校的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，企業(yè)必須深度參與職業(yè)教育，才能有效推動(dòng)一個(gè)國家和地區(qū)技術(shù)技能人才隊(duì)伍的成長和技術(shù)技能水平的提高。就國內(nèi)而言，由于體制機(jī)制方面的原因，占據(jù)職業(yè)教育主體地位的公辦職業(yè)教育始終難以與企業(yè)開展深入廣泛的合作，企業(yè)在職業(yè)教育中的主體地位始終難以得到發(fā)揮?！霸诼殬I(yè)教育領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母铮试S各種形式的非公資本入股職業(yè)學(xué)校并允許出資主體以創(chuàng)辦者的身份參與學(xué)校治理，是充分發(fā)揮企業(yè)重要主體作用的根本性舉措?！雹嘁环矫?，允許非公資本入股職業(yè)學(xué)校，有利于構(gòu)建起學(xué)校與企業(yè)利益深度捆綁的辦學(xué)格局，從而更充分地調(diào)動(dòng)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性，為職業(yè)教育深度整合產(chǎn)業(yè)資源奠定基礎(chǔ)。另一方面，允許出資主體以創(chuàng)辦者身份參與學(xué)校治理有利于優(yōu)化職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，讓企業(yè)享有更多的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)，從而提升職業(yè)教育的市場化辦學(xué)水平?？傊旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校的辦學(xué)模式為企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)和介入人才培養(yǎng)過程創(chuàng)造了必要條件，是充分發(fā)揮企業(yè)重要主體作用的內(nèi)在需要。

三、當(dāng)前我國混合所有制職業(yè)學(xué)校改革中存在的問題

1.缺乏完善的法律支撐，改革保障不足。依法治教是職業(yè)教育健康、穩(wěn)定、長遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是確保職業(yè)教育混合所有制改革規(guī)范有序?qū)嵤┎⑷〉妙A(yù)期成效的根本保障。不過在現(xiàn)階段，職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制改革還停留在政策層面，缺乏完善的法律支持，改革保障仍顯不足。一是混合所有制主體的法人地位不明確?；旌纤兄谱鳛槲覈鐣?huì)主義所有制的創(chuàng)新形式，既包含了公有制經(jīng)濟(jì)成分，又包含了非公有制經(jīng)濟(jì)成分，那么如何界定混合所有制主體的法人地位，就成為一個(gè)重要的基礎(chǔ)性問題。“混合所有制職業(yè)學(xué)校不僅兼具公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)成分，還兼具經(jīng)濟(jì)性和公益性?！雹釤o論將其界定為民辦非企業(yè)法人、企業(yè)法人還是事業(yè)單位法人，都不能完全、準(zhǔn)確地反映混合所有制職業(yè)學(xué)校自身的屬性和特點(diǎn)。法律規(guī)定不完善，非公資本、企業(yè)主體參與混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)就會(huì)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。二是混合所有制的資本權(quán)益缺乏保障。逐利性是資本的根本屬性，各類非公資本之所以愿意投入混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)，就在于擁有獲得合理回報(bào)的預(yù)期。然而，一方面，由于現(xiàn)行的法律體系并未明確規(guī)定公辦職業(yè)學(xué)校的資產(chǎn)評(píng)估辦法，公辦職業(yè)學(xué)校貿(mào)然開展混合所有制改革，既面臨國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，又面臨非公資本合法權(quán)益遭受侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于我國職業(yè)教育領(lǐng)域尚未建立起相對(duì)健全的資產(chǎn)交易流通機(jī)制，社會(huì)資本參與職業(yè)教育辦學(xué)可能面臨退出困難、資本收益難以變現(xiàn)的問題，制約了非公資本參與混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的積極性。

2.產(chǎn)權(quán)界定不清、利益分配不均衡?；旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校要形成多元主體相互配合、多種所有制經(jīng)濟(jì)成分良性互動(dòng)的辦學(xué)格局，就必須清晰界定學(xué)校資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，為各方參與主體的權(quán)責(zé)劃分、利益分配提供基礎(chǔ)依據(jù)。然而，在現(xiàn)行的法律和制度框架內(nèi)，缺乏對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式下學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)和辦法的明確規(guī)定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定困難。產(chǎn)權(quán)界定不清又會(huì)引發(fā)兩大問題：一是無法彰顯“混合所有制”中“所有”的內(nèi)涵，各辦學(xué)主體圍繞學(xué)校資產(chǎn)的權(quán)利與義務(wù)不明確，阻礙職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)探索實(shí)踐的深入;二是學(xué)校增值資產(chǎn)歸屬不明晰，極易誘發(fā)各投資方圍繞學(xué)校資產(chǎn)增值收益、辦學(xué)收益分配產(chǎn)生的矛盾糾紛，影響社會(huì)主體的辦學(xué)投資動(dòng)力。不僅如此，現(xiàn)階段職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)還面臨利益分配不均衡的問題。非公資本參與職業(yè)教育辦學(xué)，除了公益性資本和捐贈(zèng)性資本以外，大部分有著追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)的目的?！耙苑梢?guī)定形式肯定和支持各類非公資本獲得合理的投資收益，是保障非公資本、社會(huì)主體參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)合法權(quán)益的必然要求，也是充分調(diào)動(dòng)其參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)積極性的重要途徑?！雹獾覈F(xiàn)行的法律體系中，盡管《中華人民共和國民辦教育法》規(guī)定在明確法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，投資主體可以獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，卻并未指明經(jīng)濟(jì)回報(bào)的比例和分配辦法，而《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定投資主體只能獲得獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的辦學(xué)投資回報(bào)。由于相關(guān)法律規(guī)定較為模糊，可操作性不強(qiáng)，非公資本投資混合所有制職業(yè)學(xué)校的收益分配不得不高度依賴事前簽訂的協(xié)議，一旦協(xié)議本身存在疏漏或者辦學(xué)過程中出現(xiàn)協(xié)議未涉及的新情況，很容易引發(fā)各種各樣的經(jīng)濟(jì)糾紛。

3.治理結(jié)構(gòu)不完善，削減了辦學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。盡管當(dāng)前我國的混合所有制職業(yè)學(xué)?；窘⒘硕嘣闹卫眢w系，但由于事業(yè)單位與企業(yè)主體在價(jià)值目標(biāo)、行為方式上的巨大差異，以及教育的公益性與資本的逐利性之間的內(nèi)在沖突，使得混合所有制職業(yè)學(xué)校的多元治理結(jié)構(gòu)始終存在諸多問題和矛盾，消減了辦學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是非公有制經(jīng)濟(jì)主體的話語權(quán)不足。以持股比例劃分權(quán)利范圍是現(xiàn)代企業(yè)治理的通常做法?；旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校借鑒混合所有制企業(yè)的管理制度安排，亦普遍采取以投資主體的出資比例劃分學(xué)校治理權(quán)利的管理辦法。然而，由于創(chuàng)辦職業(yè)學(xué)校所需的資金量龐大，大部分企業(yè)尤其是廣大中小企業(yè)的資本實(shí)力根本無法與國有資本、集體資本相提并論，因此，在混合所有制職業(yè)學(xué)校的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，大股東基本是政府以及國有企業(yè)，擁有對(duì)學(xué)校的絕對(duì)控制權(quán)和決策權(quán);非公有制經(jīng)濟(jì)主體由于出資比例低，話語權(quán)普遍不足，辦學(xué)主體作用難以發(fā)揮。二是校務(wù)決策分歧大，管理矛盾多發(fā)?！肮k職業(yè)學(xué)校是混合所有制改革的主要主體。長期以來，我國公辦職業(yè)學(xué)校始終堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，注重辦學(xué)的社會(huì)效益?！?1但引入社會(huì)資本以后，職業(yè)教育辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)性被凸顯出來，非公有制經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)利益訴求與公辦職業(yè)學(xué)校的社會(huì)效益訴求之間的矛盾尖銳化，前者傾向于降低辦學(xué)成本，提高學(xué)校經(jīng)營利潤;后者要求加大教育投入，持續(xù)改善辦學(xué)條件和教師福利。這種矛盾沖突反映在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中，就表現(xiàn)為混合所有制職業(yè)學(xué)校的校長與董事長在重大校務(wù)決策上的分歧明顯，進(jìn)而造成學(xué)校管理矛盾多發(fā)，嚴(yán)重影響了學(xué)校管理和教學(xué)秩序的穩(wěn)定性。

4.辦學(xué)主體來源多元化，改革阻力較多?！敖?jīng)濟(jì)成分復(fù)雜化、辦學(xué)主體多元化是混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的基本特征?！?2從邏輯上講，辦學(xué)主體的多元化有利于激發(fā)公辦職業(yè)學(xué)校活力、發(fā)揮企業(yè)教育主體作用，有利于建立現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系。但與此同時(shí)，我們必須看到，職業(yè)教育混合所有制改革在為職業(yè)學(xué)校帶來種種“紅利”的同時(shí)，辦學(xué)主體來源的多元化客觀上又放大了改革的阻力，使得混合所有制職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)和運(yùn)作過程中面臨的困難更加復(fù)雜繁多。一是公有制經(jīng)濟(jì)主體與非公有制經(jīng)濟(jì)主體之間的互信程度有待提高。由于體制原因，國內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)參與社會(huì)公共事務(wù)的程度較低，尤其在基礎(chǔ)性公共事務(wù)中發(fā)揮的作用十分有限，由此造成非公有制經(jīng)濟(jì)主體普遍缺乏公共事務(wù)治理經(jīng)驗(yàn)，加之非公資本的逐利性特征尤為顯著，使得政府機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、集體企業(yè)對(duì)民營企業(yè)、社會(huì)資本介入社會(huì)公共事務(wù)的能力和效果持懷疑態(tài)度。而站在非公有制經(jīng)濟(jì)主體的角度看，混合所有制職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)法律法規(guī)不完善，國有資本、集體資本的強(qiáng)勢(shì)都讓民營企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)顧慮重重。二是混合所有制職業(yè)學(xué)校獲得的財(cái)政支持偏少?；旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校所有制結(jié)構(gòu)的特殊性決定了它不能像公辦職業(yè)學(xué)校那樣享受完全的財(cái)政撥款和政策支持，在學(xué)校經(jīng)營過程中需要自行籌措辦學(xué)資金和教育資源，辦學(xué)資金短缺、辦學(xué)資源匱乏成為困擾混合所有制職業(yè)學(xué)校運(yùn)行的經(jīng)常性問題。這導(dǎo)致混合所有制職業(yè)學(xué)校在與公辦職業(yè)學(xué)校的競爭中處于劣勢(shì)，且與公辦職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力差距出現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，不利于混合所有制職業(yè)學(xué)校的推廣。

四、推動(dòng)混合所有制職業(yè)學(xué)校改革的關(guān)鍵點(diǎn)思考

1.修訂相關(guān)法律，明確混合所有制職業(yè)學(xué)校的法人屬性和資本權(quán)益。當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)改革面臨法人屬性不明確和資本權(quán)益缺乏保障的問題，歸根結(jié)底是立法修法工作沒有跟上混合所有制改革的實(shí)踐步伐。因此，必須盡快修訂相關(guān)法律，明確混合所有制職業(yè)學(xué)校的法人屬性和資本權(quán)益，為深化職業(yè)教育混合所有制改革提供制度保障。一是在混合所有制職業(yè)學(xué)校的法人屬性方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民法總則的基本精神，按照辦學(xué)目的劃分兩類法人。對(duì)于以公益為目的進(jìn)行混合所有制改革的職業(yè)學(xué)?；蛘咭怨鏋槟康膭?chuàng)辦的混合所有制職業(yè)學(xué)校，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為事業(yè)單位法人，突出其辦學(xué)的公益屬性，充分享受國家扶持職業(yè)教育的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和財(cái)稅支持。對(duì)于以營利為目的而進(jìn)行混合所有制改革或者以營利為目的而創(chuàng)辦的混合所有制職業(yè)學(xué)校，在法律認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)視為民辦職業(yè)學(xué)校，享受《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，并履行應(yīng)盡的義務(wù)。二是全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》，增加有關(guān)職業(yè)學(xué)校資產(chǎn)（包括有形和無形資產(chǎn)）價(jià)值評(píng)估的原則、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、流程等規(guī)定，建立針對(duì)高職學(xué)校的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、對(duì)外投資以及在建工程等多種有形或無形資產(chǎn)的第三方機(jī)構(gòu)清算和評(píng)估制度。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)建立流通便利、立體多元的職業(yè)教育產(chǎn)權(quán)交易市場，制定職業(yè)學(xué)校產(chǎn)權(quán)交易管理辦法并完善相關(guān)制度安排，為社會(huì)資本投資混合所有制職業(yè)學(xué)校順利獲取經(jīng)濟(jì)收益掃清體制機(jī)制障礙。

2.加強(qiáng)立法工作，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范利益分配?；旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn)決定了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，這既為我國職業(yè)教育發(fā)展開創(chuàng)了新的路徑和空間，也為職業(yè)教育發(fā)展帶來了新的困難和挑戰(zhàn)?！叭绾谓缍ú煌再|(zhì)出資主體所享受的產(chǎn)權(quán)，并建立清晰明確的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而規(guī)范不同性質(zhì)資本的利益分配，已成為發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校必須解決的根本性問題?！?3《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，強(qiáng)調(diào)“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)同等受到法律保護(hù)”14。這些規(guī)定為職業(yè)教育混合所有制改革過程中的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)工作奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校之所以面臨產(chǎn)權(quán)劃分的障礙，關(guān)鍵在于《中華人民共和國職業(yè)教育法》中缺乏針對(duì)職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》又只對(duì)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的清償順序做出了規(guī)定，并未涉及國有資本、集體資本的財(cái)產(chǎn)清償問題，導(dǎo)致混合所有制職業(yè)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排缺乏真正適用的法律條款。因此，混合所有制職業(yè)學(xué)校要建立明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，必須從加強(qiáng)立法工作入手，盡快修訂以及補(bǔ)充相關(guān)法律中有關(guān)職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)規(guī)定的內(nèi)容，既要規(guī)定國有資本、集體資本在民辦職業(yè)學(xué)校中的產(chǎn)權(quán)歸屬、地位和作用，也要規(guī)定民營資本、個(gè)體資本、國外資本等在公辦職業(yè)學(xué)校中的產(chǎn)權(quán)歸屬、地位和作用，完善混合所有制職業(yè)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。在混合所有制職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)收益分配方面，應(yīng)當(dāng)通過修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》來明確國有資本、集體資本不參與學(xué)校經(jīng)營的利潤分配，只能享受學(xué)校資產(chǎn)的增值收益，以體現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)成分參與職業(yè)教育辦學(xué)的公益屬性，同時(shí)防止國有資產(chǎn)流失。社會(huì)資本的辦學(xué)投資收益應(yīng)當(dāng)在預(yù)留一部分資金作為再投入資本以后，依據(jù)投資比例以及相關(guān)協(xié)議規(guī)定獲得利潤。

3.建立與混合所有制產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的“權(quán)責(zé)一致、高效、激勵(lì)”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?；旌纤兄坡殬I(yè)學(xué)校辦學(xué)主體的多元化、經(jīng)濟(jì)成分的復(fù)雜化決定了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向著多元共治、民主決策的方向發(fā)展?！盎旌纤兄茖W(xué)校作為區(qū)別于公辦、民辦學(xué)校的第三種職業(yè)教育辦學(xué)模式，在治理結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)區(qū)別于傳統(tǒng)的公辦、民辦學(xué)校。”15在建立治理體系的過程中，一方面要充分發(fā)揮公辦、民辦職業(yè)學(xué)校的治理優(yōu)勢(shì)，另一方面要避免公辦、民辦職業(yè)學(xué)校治理中體制機(jī)制瓶頸問題的再現(xiàn)，建立起與混合所有制產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的“權(quán)責(zé)一致、高效、激勵(lì)”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，打造混合所有制職業(yè)學(xué)校獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。在具體辦法上，一是對(duì)于國有資本占比大、由公辦職業(yè)學(xué)校改制而成的混合所有制職業(yè)學(xué)校，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委作為學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，擔(dān)負(fù)著統(tǒng)籌規(guī)劃、組織建設(shè)、政策落實(shí)等學(xué)校治理中的重要職能，校長要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，建立學(xué)校董事會(huì)，由黨委、非公社會(huì)主體中的負(fù)責(zé)人和校長共同組成，形成黨委、董事會(huì)協(xié)同配合、相互監(jiān)督的組織管理結(jié)構(gòu)。二是對(duì)于社會(huì)資本占比大、由民辦職業(yè)學(xué)校改制而成的混合所有制職業(yè)學(xué)校，應(yīng)當(dāng)采用由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)構(gòu)成的多元治理結(jié)構(gòu)。股東大會(huì)作為學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使所有重大校務(wù)的決策權(quán)，并有權(quán)選任和解除董事;董事會(huì)的主要成員由股東大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)執(zhí)行股東大會(huì)的決議，制定學(xué)校預(yù)算、決算方案，制訂學(xué)校年度工作計(jì)劃，設(shè)置內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，制定基本管理制度以及負(fù)責(zé)聘任和解聘校務(wù)委員會(huì)成員等工作。校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)日常校務(wù)的管理和執(zhí)行，確保學(xué)校各項(xiàng)教學(xué)工作的開展平穩(wěn)有序。同時(shí)，有必要建立各級(jí)黨組織，在貫徹黨的路線、方針、政策上發(fā)揮監(jiān)督保障作用。

4.優(yōu)化混合所有制職業(yè)學(xué)校的外部治理環(huán)境，加強(qiáng)高品質(zhì)公共政策服務(wù)供給。一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，充分動(dòng)員各個(gè)部門、各類媒體、各種平臺(tái)向全社會(huì)宣傳職業(yè)教育混合所有制改革的重要意義，深入解讀黨中央、國務(wù)院支持發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校的各項(xiàng)政策措施，同時(shí)把宣傳工作同教育管理、社會(huì)管理工作結(jié)合起來，引導(dǎo)各相關(guān)主體增強(qiáng)改革意識(shí)，積極參與發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校。二是政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、集體企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、管理者要進(jìn)一步解放思想，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校的文件精神，廓清思想誤區(qū)，提高思想認(rèn)識(shí)，尤其是要消除對(duì)民營資本、個(gè)體資本的歧視，以廣闊的胸懷、真誠的態(tài)度歡迎社會(huì)資本參與公辦職業(yè)學(xué)校的混合所有制改革。三是政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身政策制定、資源調(diào)配的職能，為混合所有制職業(yè)學(xué)校的發(fā)展?fàn)I造更加良好的政策環(huán)境，提供更加充足的資源保障。首先，政府的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)照顧到混合所有制職業(yè)學(xué)校，讓凡是有國有資本注入的混合所有制職業(yè)學(xué)校都能享受到財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支持和補(bǔ)貼，鼓勵(lì)平等競爭、積極貢獻(xiàn)。其次，職業(yè)教育混合所有制改革是一項(xiàng)沒有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的重大制度創(chuàng)新，在探索實(shí)施的過程中難免遇到各種各樣的困難和問題，一旦紓解不當(dāng)，就有可能造成改革的中斷甚至學(xué)校的解體，因此，國家有必要設(shè)立混合所有制職業(yè)學(xué)校紓困專項(xiàng)資金，對(duì)于在混合所有制改革中遭遇困難、產(chǎn)生糾紛的職業(yè)學(xué)校，及時(shí)給予融資支持，幫助它們渡過難關(guān)。

[注釋]

①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.

②潘錫泉.高職院校混合所有制辦學(xué)的基礎(chǔ)、悖論及破解之道[J].現(xiàn)代教育管理，2018（4）：88.

③14習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

④國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定（國發(fā)〔2014〕19號(hào)）[Z].2014-06-22.

⑤教育部等六部門.關(guān)于印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》的通知（教發(fā)〔2014〕6號(hào)）[Z].2014-06-

16.

⑥教育部.2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2018-07-19）[2018-12-05]http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_

fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

⑦徐彥.職業(yè)學(xué)校在混合所有制中的定位準(zhǔn)則[J].江蘇教育，2018（12）：48.

⑧盧竹，雷世平.混合所有制職業(yè)院校是偽命題嗎[J].職教論壇，2018（11）：6.

⑨張艷芳.關(guān)于高職混合所有制產(chǎn)業(yè)學(xué)院的思考[J].職業(yè)教育研究，2017（10）：15.

⑩段明，黃鎮(zhèn).公辦高職院校經(jīng)營性資產(chǎn)參與的混合所有制辦學(xué)模式研究[J].中國高教研究，2018（3）：102.

11羅先鋒.高等教育混合所有制辦學(xué)內(nèi)涵及路徑[J].中國高等教育，2018（Z3）：18.

12趙愛芹.高職院?；旌纤兄葡罗k學(xué)模式探析[J].江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）：91.

13朱俊，田志磊.從初始產(chǎn)權(quán)到混合所有：職業(yè)院校校企合作的制度變遷——一個(gè)基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2015（30）：42.

15趙東明.混合所有制型職業(yè)教育集團(tuán)及治理體系構(gòu)建研究[J].高等職業(yè)教育（天津職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)），2016（6）：5.