政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的“外包失靈”及矯正

摘? ?要： 政府向社會(huì)組織購買服務(wù)有時(shí)存在外包失靈現(xiàn)象。外包失靈的具體表現(xiàn)為市場競爭機(jī)制的缺乏，購買程序的非完備性，社會(huì)組織存在供給方缺陷，服務(wù)供給水平低等方面。造成外包失靈的具體原因包括：政府在購買服務(wù)中存在控制導(dǎo)向，政府缺乏“精明管家”的能力，社會(huì)組織存在志愿失靈和合約失靈等問題。未來矯正外包失靈主要從建設(shè)服務(wù)型政府、加強(qiáng)制度供給、完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)等方面著手。

關(guān)鍵詞： 政府; 社會(huì)組織; 購買服務(wù);外包失靈

中圖分類號(hào)： C936? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.006

文章編號(hào)： 1673-9973（2019）01-0031-07

近年來，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)成為地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)重要改革舉措，各個(gè)地方政府紛紛采取措施向社會(huì)組織購買服務(wù)。綜觀全國向社會(huì)組織購買服務(wù)的改革實(shí)踐，發(fā)達(dá)地區(qū)由于具有經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)優(yōu)越、社會(huì)組織發(fā)育較好等優(yōu)勢，所以它們在向社會(huì)組織購買服務(wù)具有購買范圍廣泛、購買模式多樣化等特征。相對(duì)而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)有限，社會(huì)組織發(fā)育滯后等原因?qū)е孪蛏鐣?huì)組織購買服務(wù)這一改革實(shí)踐相對(duì)滯后。當(dāng)前，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急是改革完善向社會(huì)組織購買服務(wù)的模式，以便促進(jìn)此項(xiàng)改革健康發(fā)展。鑒于此，筆者以廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的購買模式為例，來探討欠發(fā)達(dá)地區(qū)向社會(huì)組織購買服務(wù)存在的問題及未來改進(jìn)的路徑。

一、文獻(xiàn)綜述與研究框架

伴隨著政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對(duì)向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的研究呈現(xiàn)不斷深化的趨勢。一方面，一些學(xué)者基于不同的“分類標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)向社會(huì)組織購買服務(wù)進(jìn)行分類，分析不同類型購買模式的特征;另一方面，基于地方特色的案例研究也不斷涌現(xiàn)。回溯現(xiàn)有研究，向社會(huì)組織購買服務(wù)模式研究主要集中在“購買模式分類”和“購買典型案例”兩個(gè)方面。

（一）部分學(xué)者基于不同的“研究維度”對(duì)購買服務(wù)進(jìn)行“類型學(xué)”的研究

從分類學(xué)意義上說，分類維度是對(duì)事物進(jìn)行分類的充分必要條件。因此，學(xué)界從不同的研究維度對(duì)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)進(jìn)行分類。[1]清華大學(xué)非營利組織研究所的王名基于“購買競爭性”和“社會(huì)組織獨(dú)立性”這兩個(gè)維度將向社會(huì)組織購買服務(wù)的模式分為“依賴型的非競爭性購買”、“獨(dú)立型的非競爭購買”、“獨(dú)立型競爭性購買”三種模式;其中第一種模式既缺乏競爭性的制度安排，也缺乏具有獨(dú)立性的社會(huì)組織;第二種模式的主要特點(diǎn)在于，社會(huì)組織雖然具有一定的獨(dú)立性，但購買過程卻是非競爭性;第三種模式則是一種具有充分競爭性的購買制度安排。[2]北京大學(xué)學(xué)者王浦劬在王名分類的基礎(chǔ)上，將向社會(huì)組織購買服務(wù)進(jìn)一步分為“獨(dú)立關(guān)系競爭性購買”、“獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買”、“依賴關(guān)系競爭性購買”、“依賴關(guān)系非競爭性購買”四種工作模式;可以看出，這種分類模式比前述分類方法多了“依賴關(guān)系競爭性購買”這一購買模式。[3]19汪錦軍基于購買服務(wù)的功能特性等維度將向社會(huì)組織購買服務(wù)分為“協(xié)同增效模式”、“服務(wù)替代模式”、“拾遺補(bǔ)缺模式”。[4]顯然，這一分類模式主要聚焦于政府與社會(huì)組織的“功能比較”，即這種分類模式主要關(guān)注社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中對(duì)政府起到何種功用，是相互協(xié)同增效，還是在某一領(lǐng)域替代政府，抑或是起到對(duì)政府功能的查漏補(bǔ)缺作用。同時(shí)，基于“實(shí)際購買方式”的維度，中國政府向社會(huì)組織購買服務(wù)主要存在“合同制”、“直接資助制”和“項(xiàng)目申請制”三種購買方式;合同制是購買服務(wù)的最基本方式，其主要特征是購買服務(wù)的各方簽訂契約合同，把公共服務(wù)合同外包給社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給，這種方式在歐美發(fā)達(dá)國家較為常見;直接資助就是政府直接給社會(huì)組織等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)、財(cái)、物等方面的支持，使社會(huì)組織提供政府和社會(huì)所需要的相關(guān)服務(wù)，這一購買模式在我國比較常見;這種方式就是由社會(huì)組織主動(dòng)設(shè)計(jì)相關(guān)項(xiàng)目，然后向政府提出申請立項(xiàng)的方式，或者由政府設(shè)計(jì)項(xiàng)目向社會(huì)組織進(jìn)行招標(biāo)，項(xiàng)目申請制近年來在我國也逐漸興起。[3]17，19李軍鵬也從各國購買服務(wù)的方式總結(jié)出購買服務(wù)幾種常見方式包括合同外包方式、公私合作購買方式、政府補(bǔ)助方式和憑單制方式等。[5]17，29

（二）部分學(xué)者聚焦于購買服務(wù)的“典型案例”，總結(jié)不同購買實(shí)踐的典型特征

向社會(huì)組織購買服務(wù)，其目的之一是為了培育社會(huì)組織。在這一改革進(jìn)程中，“公益創(chuàng)投”成為不少地方購買服務(wù)的重要模式。公益創(chuàng)投就是政府、營利組織或基金會(huì)以“投資社會(huì)組織或社會(huì)企業(yè)”的方式幫助創(chuàng)業(yè)中的社會(huì)組織或社會(huì)企業(yè)，以助其創(chuàng)業(yè)成功;公益創(chuàng)投在一定程度上能夠優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量，培育了能夠提供公共服務(wù)的社會(huì)組織或社會(huì)企業(yè)等“公共服務(wù)生產(chǎn)者”，公益創(chuàng)投還整合了公共服務(wù)供給過程中所有各方的力量，即公益創(chuàng)投充分發(fā)揮了政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民的積極性。[6]陳為雷通過對(duì)上海等地購買服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行分析，認(rèn)為這些模式實(shí)際上是一種項(xiàng)目制購買模式，項(xiàng)目制實(shí)際上就是項(xiàng)目承包制，它包含招標(biāo)、委托發(fā)包和公益創(chuàng)投等活動(dòng);社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制在某種意義上扮演著把將服務(wù)目標(biāo)融合進(jìn)公共制度的“橋梁”角色，同時(shí)，它還在一定程度上促使政府與社會(huì)組織之間建立起合作關(guān)系。[7]單個(gè)社會(huì)組織畢竟力量有限，因此，北京市創(chuàng)造性地提出“組團(tuán)購買模式”，即不同社會(huì)組織在政府的支持和幫助下，共同合作，共同參與公共服務(wù)的供給;組團(tuán)模式實(shí)際上構(gòu)建了一個(gè)多元主體合作與互動(dòng)的開放網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，政府、各個(gè)社會(huì)組織均扮演著不同的角色。[8]考察世界范圍內(nèi)的購買公共服務(wù)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，比較典型的購買服務(wù)的模式主要包括美國式的“契約外包”模式、英國式的“市場檢驗(yàn)”模式以及新西蘭式的“激進(jìn)民營化”模式;美國式購買模式在本質(zhì)上就是合同外包模式，合同外包或購買服務(wù)幾乎涵蓋美國政府固有職能以外的所有領(lǐng)域;市場檢驗(yàn)?zāi)Ｊ酵ㄟ^市場來檢驗(yàn)政府職能的供給屬性，以確定購買服務(wù)的范圍;激進(jìn)民營化模式則是將全部公共服務(wù)都納入到市場供給當(dāng)中去，公共服務(wù)幾乎全部由第三部門或私營組織來承擔(dān)。[5]17，29

從以上分析可以看出，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的模式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，不同購買服務(wù)模式受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國別、社會(huì)組織發(fā)育情況等因素的影響。不同購買服務(wù)模式雖然存在著較為顯著的差別，但實(shí)際上，這些購買服務(wù)的模式都包含著“政府與社會(huì)組織的關(guān)系”和“購買服務(wù)的制度安排”這兩個(gè)維度。就“政府與社會(huì)組織關(guān)系”這一維度而言，它又包含政府的管理取向、政府的資源供給、社會(huì)組織的獨(dú)立性、社會(huì)組織數(shù)量和成熟度等方面的內(nèi)容;就“購買服務(wù)的制度安排”而言，它包含合同外包的制度設(shè)計(jì)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測與管理、購買服務(wù)具體方式等方面的內(nèi)容。由此，筆者嘗試以以上兩個(gè)維度作為本文的分析框架，同時(shí)選取廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)購買服務(wù)的案例，來分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)模式的特點(diǎn)，探討未來可能的完善路徑。

二、購買服務(wù)的案例呈現(xiàn)：來自S市Z區(qū)的改革實(shí)踐概述

筆者選取的案例是廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)S市Z區(qū)向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)的改革實(shí)踐。S市是廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市，該市近年來積極響應(yīng)國家、省委省政府的號(hào)召，不斷推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的改革。S市和全國大多數(shù)地方一樣，面臨著老年人口增多和養(yǎng)老服務(wù)供給問題。為此，S市政府著手向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)。2016年5月，S市民政局印發(fā)了《S市城市社區(qū)居民養(yǎng)老方案》，鼓勵(lì)向社會(huì)組織等社會(huì)力量購買養(yǎng)老服務(wù)。S市養(yǎng)老服務(wù)改革的目標(biāo)是向社會(huì)組織以及私營企業(yè)購買養(yǎng)老服務(wù)，逐步構(gòu)建起完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。改革的目標(biāo)是“健全養(yǎng)老服務(wù)體系，引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)”。為支持這項(xiàng)改革，S市財(cái)政對(duì)此項(xiàng)改革給予了一定的支持，市財(cái)政每年投入500萬元到改革試點(diǎn)中。每個(gè)試點(diǎn)單位給予50萬的經(jīng)費(fèi)支持，其中30萬元用于建設(shè)資金，20萬元用于運(yùn)營資金。S市Z區(qū)向社會(huì)組織購買服務(wù)的主要運(yùn)作方式是，以政府為主導(dǎo)，同時(shí)社會(huì)參與和市場化力量相結(jié)合。項(xiàng)目發(fā)起者是市級(jí)政府相關(guān)職能部門，區(qū)和街道一級(jí)負(fù)責(zé)實(shí)施。具體運(yùn)作方式包括“公開性招標(biāo)、邀標(biāo)或競爭性談判或單一采購方式”，主要采購對(duì)象是社會(huì)工作類社會(huì)組織或養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織。購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的管理采取“二級(jí)管理體制”，即縣區(qū)民政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，街道負(fù)責(zé)購買，社會(huì)組織等社會(huì)力量負(fù)責(zé)供給，同時(shí)志愿者等義工組織也積極參與。購買服務(wù)的監(jiān)督管理主要包括資金的監(jiān)督管理和服務(wù)供給的績效評(píng)估。資金的監(jiān)督管理主要由縣區(qū)民政部門會(huì)同財(cái)政部門負(fù)責(zé)。服務(wù)供給的績效評(píng)估采取獨(dú)立第三方績效評(píng)估的形式來進(jìn)行，或采取由縣市區(qū)民政部門會(huì)同財(cái)政、審計(jì)部門共同組建評(píng)估小組來對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)估?？傮w上，S市Z區(qū)的購買服務(wù)改革采取試點(diǎn)形式進(jìn)行改革，即Z區(qū)選擇該區(qū)條件較好的街道實(shí)施向社會(huì)組織購買服務(wù)的試點(diǎn)。2016年S市選擇該市的Z區(qū)和W區(qū)的部分街道和社區(qū)進(jìn)行向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)。每個(gè)試點(diǎn)街道都籌建“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”。購買服務(wù)的運(yùn)作方式是“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和政府購買服務(wù)的市場化運(yùn)作相結(jié)合原則來推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展”。

三、Z區(qū)購買服務(wù)的“外包失靈”分析

從總體上看，Z市購買服務(wù)的模式屬于一種“合同外包模式”或“競爭投標(biāo)模式”。作為政府改革的一項(xiàng)重要措施，政府購買服務(wù)有其特定的內(nèi)涵。根據(jù)財(cái)政部2014年印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）文件中的定義，政府購買服務(wù)“是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用”。從財(cái)政部關(guān)于政府購買服務(wù)的定義中可以看出，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)需要包括幾個(gè)環(huán)節(jié)：市場競爭機(jī)制、購買程序、社會(huì)力量、契約合同及其管理等。下面筆者從以上幾個(gè)維度對(duì)S市Z區(qū)向社會(huì)組織購買服務(wù)進(jìn)行分析，總結(jié)其購買服務(wù)失效或外包失靈的具體表現(xiàn)。

（一）市場競爭機(jī)制缺失

一般而言，形成完全競爭市場需要這樣幾個(gè)條件：一是大量的供給方和大量的需求方;二是大量同質(zhì)性或可替代服務(wù)或物品的存在;三是信息的完備性，即市場上的交易者都掌握市場及產(chǎn)品和用戶的相關(guān)信息。顯然，這是一種理想情況，在現(xiàn)實(shí)情況下，滿足完全競爭市場的條件幾乎不存在。但是，完全競爭市場條件作為一種標(biāo)準(zhǔn)卻具有重要的意義，它能夠衡量一個(gè)市場是否具有一定的競爭程度。就S市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)而言，它的市場競爭程度比較低，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)相對(duì)缺乏市場競爭機(jī)制。首先，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)具有天然的需求方缺陷。這種需求方缺陷主要特征是需求主體的單一性，即購買服務(wù)的一方都是政府或相關(guān)公共部門。雖然從表面上看，購買服務(wù)領(lǐng)域存在著眾多的購買主體——眾多政府機(jī)構(gòu)或部門，但實(shí)際上，它們大都是具有壟斷性質(zhì)的公權(quán)力部門。需求方缺陷會(huì)導(dǎo)致政府向社會(huì)組織購買服務(wù)這一改革措施無法實(shí)現(xiàn)原初“發(fā)揮市場機(jī)制”的目的，政府會(huì)運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)購買服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行控制。從以上對(duì)S市購買服務(wù)的案例可以看出，購買主體實(shí)際上包括多個(gè)政府部門的參與，即購買服務(wù)已經(jīng)不是單一部門的參與，它實(shí)際上是政府作為一個(gè)整體在向社會(huì)組織購買服務(wù)。其次，需求方缺陷還在于政府無法準(zhǔn)確了解公共服務(wù)供給的相關(guān)信息。唐納德·凱特爾認(rèn)為：“一系列不同的問題正在折磨著市場的需求方?！男袨橛袝r(shí)會(huì)不利于市場競爭，有時(shí)又會(huì)因無法明確定義產(chǎn)品而在書寫優(yōu)質(zhì)合同方面絞盡腦汁?！盵9]27在這里，凱特爾實(shí)際上指出了政府在購買服務(wù)時(shí)存在著一個(gè)重要的缺陷，即政府缺乏相關(guān)信息，他既不了解產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)信息，也不了解供給方的相關(guān)信息。在S市購買服務(wù)的實(shí)踐中，S市相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織以及相關(guān)服務(wù)的信息頁比較缺乏。

（二）購買程序的非完備性

競爭性購買另外一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是購買程序的完備性，即購買程序要杜絕尋租舞弊等機(jī)會(huì)主義行為，以保證購買過程科學(xué)、公正、合理。美國民營化大師對(duì)合同外包過程進(jìn)行過詳細(xì)的討論，他認(rèn)為簽約過程或購買程序既需要外包前的相關(guān)準(zhǔn)備，例如考慮實(shí)施合同外包等環(huán)節(jié)，也包括選擇具體外包項(xiàng)目;既包括考慮市場競爭程度，也包括“了解投標(biāo)意向和資質(zhì)”;既包括促進(jìn)“管理者參與的競爭”，也包括“實(shí)施公平招標(biāo)”以及監(jiān)督合作的執(zhí)行等若干環(huán)節(jié)。[10]184，185薩瓦斯對(duì)合同外包的制度和程序非常重視，認(rèn)為這是合同外包績效良好的重要保證，他曾指出：“合同承包的合理實(shí)施將創(chuàng)造競爭并使其制度化，而這正是鼓勵(lì)良好績效的核心因素?！盵10]139顯然，薩瓦斯之所以對(duì)外包程序如此重視，是因?yàn)橥陚涞馁徺I程序能夠創(chuàng)造制度化的競爭，能夠真正提高民營化的績效。

S市在購買服務(wù)的過程中，相關(guān)主管部門也在文件中對(duì)購買程序做了一些規(guī)定，但總體上，相關(guān)制度設(shè)計(jì)相對(duì)較為粗略，無法真正起到促進(jìn)公平競爭的作用。根據(jù)該市購買服務(wù)的相關(guān)文件，相關(guān)購買制度和程序主要包括：一是政府采購要按相關(guān)政府采購的程序來進(jìn)行，采取邀標(biāo)、競爭性投標(biāo)或單一來源采購形式進(jìn)行;二是合同簽約環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)只是簡單說明合約內(nèi)容要包括購買范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容?？傮w上看，S市購買程序的非完備性主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：首先，購買過程缺乏購買前的準(zhǔn)備程序。例如，缺乏合同外包前相關(guān)考慮環(huán)節(jié)的規(guī)定。其次，缺乏對(duì)市場競爭程度的考慮以及對(duì)參與者投標(biāo)意向和資質(zhì)的考慮等。另外，對(duì)合同招標(biāo)缺乏細(xì)節(jié)性的規(guī)定，容易影響合同招標(biāo)的質(zhì)量。S市的一個(gè)民政部門官員在訪談中曾經(jīng)表明，該區(qū)購買服務(wù)相關(guān)工作準(zhǔn)備委托給獨(dú)立第三方來進(jìn)行操作。實(shí)際上，這種委托第三方負(fù)責(zé)招標(biāo)的制度設(shè)計(jì)也存在一定的問題。表面上看，相關(guān)部門將此權(quán)力委托給第三方，有利于更加公正、公開地進(jìn)行招標(biāo)。但實(shí)際上，委托第三方進(jìn)行招標(biāo)卻使相關(guān)部門沒有動(dòng)力去設(shè)計(jì)更完善的合同，去了解競標(biāo)者的投標(biāo)意向和資質(zhì)，去進(jìn)一步促進(jìn)市場競爭。這些最終影響購買服務(wù)的質(zhì)量。

（三）社會(huì)組織等供給方存在缺陷

如前所述，完全競爭市場重要條件之一是一定數(shù)量的供給方，對(duì)于政府向社會(huì)組織購買服務(wù)而言，就是存在一定數(shù)量能夠提供公共服務(wù)的社會(huì)組織。換言之，完全競爭市場不允許出現(xiàn)供給方缺陷。凱特爾在談到供給方缺陷時(shí)認(rèn)為，“供給方面的缺陷大致分為三類”：第一是是否存在“一個(gè)市場”，即是否存在這樣一個(gè)市場，它能夠?yàn)檎刃枨蠓教峁┧麄兿胭徺I的相關(guān)服務(wù)和公共物品;第二是“競爭水平”，即這些供給方之間為了獲得相關(guān)服務(wù)合同而進(jìn)行競爭的水平;第三是“外部副效應(yīng)”，即還有那些外部因素的屬性以及相關(guān)副效應(yīng)等。[9]25就S市的社會(huì)組織發(fā)育情況來說，S市的社會(huì)組織不但數(shù)量少，而且這些社會(huì)組織發(fā)育還不充分。換言之，S市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)存在著供給方缺陷。據(jù)相關(guān)報(bào)道顯示，截至2016年6月，S市社會(huì)組織總量達(dá)到1632家，這些社會(huì)組織遍布S市城鄉(xiāng)各個(gè)領(lǐng)域;從社會(huì)組織成立情況看，這些社會(huì)組織有的是政府扶持建立，如S市的某社會(huì)組織;從類別上看，S市社會(huì)組織里面包括954家社會(huì)團(tuán)體，其中民非單位678家;S市社會(huì)組織發(fā)育存在的最大問題是，多數(shù)社會(huì)組織能力還需提高，且規(guī)模不大，難以滿足人們物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)文化的需要。[11]顯然，S市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的供給方缺陷十分明顯。概括而言，S市購買服務(wù)供給方缺陷主要表現(xiàn)在“是否存在一個(gè)市場”和“市場競爭水平”這兩個(gè)方面。如果沒有一定數(shù)量的社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，就難以形成競爭性的市場;如果社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力不強(qiáng)，說明購買服務(wù)的市場競爭程度比較低。這些供給方缺陷都會(huì)影響到政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的質(zhì)量。

（四）服務(wù)供給水平低

在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程中，S市社會(huì)組織提供公共服務(wù)的水平還比較低。以S市Z區(qū)的H社會(huì)組織為例，該社會(huì)組織承接了來自各級(jí)政府的公共服務(wù)數(shù)十項(xiàng)。從表面上看，該社會(huì)組織基本完成了政府所委托的各種公共服務(wù)任務(wù)，但實(shí)際上，公共服務(wù)提供數(shù)量和質(zhì)量仍然存在供給不足的問題。社會(huì)組織服務(wù)供給能力不足體現(xiàn)在人員、資金以及專業(yè)知識(shí)等方面。在與該社會(huì)組織相關(guān)人員訪談的過程中，該社會(huì)組織的工作人員表示，他們目前最大的問題還是人員不足，他們亟需志愿者的加入。特別是在社區(qū)養(yǎng)老這一領(lǐng)域，他們在人員上存在較大缺口。另外，社會(huì)組織提供公共服務(wù)也存在著形式化的問題。以S市的H社會(huì)組織為例，該社會(huì)組織提供公共服務(wù)的形式之一是運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。養(yǎng)老服務(wù)中心主要為社區(qū)老人提供各種娛樂活動(dòng)，但服務(wù)中心最大的問題是平時(shí)到服務(wù)中心的人數(shù)偏少。接受服務(wù)的人數(shù)偏少主要是因?yàn)榉?wù)數(shù)量和質(zhì)量都不能達(dá)到社區(qū)居民的要求，或者相關(guān)服務(wù)并不能滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。

四、Z區(qū)購買服務(wù)外包失靈的邏輯分析

造成政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)購買失靈的原因是多方面的，其中既有政府方面的原因，也有社會(huì)組織方面的原因。

（一）政府的控制導(dǎo)向?qū)е赂偁帣C(jī)制的缺失

在政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中，政府的管理控制導(dǎo)向主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)公共服務(wù)的壟斷供給;二是對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格規(guī)制。

就前者而言，由于政府在公共服務(wù)供給中具有天然的壟斷地位，所以購買服務(wù)中政府相對(duì)于社會(huì)組織而言具有巨大的優(yōu)勢。表面上看，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)賦予了社會(huì)組織獨(dú)立的地位，但實(shí)際上，政府能夠通過各種手段達(dá)到控制社會(huì)組織的目的。研究發(fā)現(xiàn)，雖然在政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中存在著競爭購買模式，但是，“獨(dú)立競爭性購買在我國只是散在現(xiàn)象”，而依賴關(guān)系非競爭購買和獨(dú)立關(guān)系非競爭購買則是政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的主要方式，而且，這兩種方式都存在著問題，依賴非競爭性購買模式實(shí)際上違反了“購買服務(wù)”的原則與內(nèi)涵，獨(dú)立非競爭購買模式實(shí)際上也是以“政府主導(dǎo)”和“定向委托”的方式進(jìn)行的。[12]換言之，政府始終在購買服務(wù)的改革中處于主導(dǎo)和控制地位。在這種情況下，購買服務(wù)中的競爭機(jī)制就被形式化，由此造成競爭機(jī)制的缺失。

就后者而言，政府對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格地規(guī)制也導(dǎo)致了競爭機(jī)制的缺失。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的競爭程度還取決于社會(huì)組織的數(shù)量和成熟程度，一定數(shù)量成熟社會(huì)組織的存在是保證政府向社會(huì)組織購買服務(wù)保持高競爭水平的關(guān)鍵。從目前看，我國社會(huì)組織的數(shù)量和質(zhì)量都位于一個(gè)較低的水平。如前所述，S市的社會(huì)組織無論在數(shù)量上，還是發(fā)展質(zhì)量上都有較大的提升空間。造成我國社會(huì)組織發(fā)育不足的主要原因是政府對(duì)社會(huì)組織規(guī)制過于嚴(yán)格。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)社會(huì)的全方位控制導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展幾乎停滯;改革開放以來，雖然社會(huì)組織獲得了一定的發(fā)展空間，但社會(huì)組織的“雙重管理”體制仍然限制著社會(huì)組織的發(fā)展。對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格地規(guī)制導(dǎo)致我國社會(huì)組織發(fā)展水平落后，進(jìn)而導(dǎo)致缺乏大量成熟社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，影響了政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

（二）政府缺乏“精明管家”的能力

唐納德·凱特爾在談到公共服務(wù)外包時(shí)認(rèn)為，“當(dāng)市場缺陷增加而市場自律減少的時(shí)候，對(duì)于政府來說，更為重要的就是做一個(gè)精明的買主”，而成為精明的買主意味著政府必須清楚“想買什么”、“從哪里買”、“到底買到了什么”。[9]145 “想買什么”實(shí)際上是一個(gè)公共服務(wù)界定的問題。實(shí)際上，這個(gè)問題并不簡單，因?yàn)榻缍ü卜?wù)是一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)問題。一些簡單公共服務(wù)也許比較容易界定，但對(duì)于那些具有一定專業(yè)性、動(dòng)態(tài)性和無形性的公共服務(wù)，它們的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)則較難給予定義。[13]由于政府往往缺乏相關(guān)服務(wù)專業(yè)知識(shí)和信息，所以在很多情況下，政府往往較難對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行清晰的界定。“從哪里買”主要涉及如何選擇供應(yīng)商的問題。對(duì)于政府而言，選擇社會(huì)組織也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和困難。如果選擇不熟悉的社會(huì)組織，會(huì)存在一定的委托代理難題和代理者產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn);如果選擇體制內(nèi)的官辦社會(huì)組織，則又存在內(nèi)部購買的問題?！暗降踪I到什么”則意味著購買服務(wù)是否最終達(dá)到原初的目標(biāo)，這需要購買者能夠?qū)Ψ?wù)供給進(jìn)行精準(zhǔn)測量。實(shí)際上，精明管家能力還包括制度供給能力。在政府向社會(huì)組織購買服務(wù)過程中，政府在制度供給上還存在很多問題。例如，從S市購買服務(wù)的案例中我們可以看到，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的程序、合同設(shè)計(jì)、合同管理、服務(wù)評(píng)價(jià)等制度還需要進(jìn)一步的完善和制定。

（三）社會(huì)組織存在契約失靈和志愿失靈的傾向

美國學(xué)者漢斯曼曾經(jīng)論證過社會(huì)組織提供公共服務(wù)制度優(yōu)勢;漢斯曼主要從合約失靈的角度來分析社會(huì)組織等非營利組織在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)越性;因?yàn)閷?duì)于營利組織來說，由于它存在利益分配的動(dòng)機(jī)，而由于市場中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，所以消費(fèi)者或購買者很難識(shí)別廠商或供給者是否提供了優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，即合同也無法保證提供者不作出損害消費(fèi)者利益的機(jī)會(huì)主義行為，這就是合約失靈現(xiàn)象;而由于非營利組織存在利潤的非分配性約束，所以，非營利組織在提供分配性的慈善服務(wù)、較為復(fù)雜的物品或服務(wù)、服務(wù)的購買者與消費(fèi)者存在分離情形下的服務(wù)時(shí)，往往不會(huì)出現(xiàn)那些損害消費(fèi)者利益的欺詐或機(jī)會(huì)主義行為。[14]顯然，漢斯曼是從非營利組織的制度特性出發(fā)來分析它們提供公共服務(wù)優(yōu)勢的，但是，也必須看到，雖然社會(huì)組織等非營利組織具有利潤的非分配性等特征，但是社會(huì)組織等非營利性組織并非完美。美國非營利組織研究學(xué)者薩拉蒙曾經(jīng)對(duì)非營利組織的缺陷進(jìn)行了分析，認(rèn)為非營利組織存在“慈善不足”、“特殊主義”、“家長制作風(fēng)”、“業(yè)余主義”等種種弊病。[15]從薩拉蒙的分析可以看出，社會(huì)組織等非營利組織實(shí)際上也會(huì)產(chǎn)生很多問題，例如它的特殊主義實(shí)際上屬于一種利益的輸送，非營利組織的這些問題同樣也會(huì)造成合約失靈等問題。

在S市向社會(huì)組織購買公共服務(wù)過程中，同樣會(huì)存在著“志愿失靈”和“合約失靈”問題。S市社會(huì)組織的志愿失靈目前主要表現(xiàn)在慈善不足和業(yè)余主義兩個(gè)方面。一方面，S市社會(huì)組織的數(shù)量有限，在另一方面，這些社會(huì)組織無論是組織資源，還是服務(wù)供給能力都存在較大的問題。社會(huì)組織的這些弊端在一定程度上對(duì)非政府組織的非利潤分配特性造成負(fù)面影響。社會(huì)組織的這些問題說明，社會(huì)組織并不像理論分析的那樣有效，它會(huì)存在志愿失靈現(xiàn)象，而且，社會(huì)組織在供給公共服務(wù)的時(shí)候也會(huì)存在合約失靈現(xiàn)象，即社會(huì)組織也存在著違背合同約定產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。另外，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)簽訂合同以后，還會(huì)存在管理問題。由于社會(huì)組織數(shù)量少，所以提供公共服務(wù)的社會(huì)組織往往是政府扶持的社會(huì)組織，所以，在競標(biāo)過程中容易出現(xiàn)內(nèi)部購買現(xiàn)象。合同往往成為象征性的約定，而沒有得到真正的執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致合約管理的虛化。

五、矯正“外包失靈”的路徑選擇

如前所述，造成政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的“外包失靈”原因很多，既有政府方面的原因，也有制度方面和社會(huì)組織方面的原因。因此，矯正外包失靈需要從政府類型、制度供給以及社會(huì)組織建設(shè)等方面入手。

（一）建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府

克服政府向社會(huì)組織購買服務(wù)外包失靈的關(guān)鍵在于，必須改變政府的控制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府?！霸谡纳鐣?huì)管理中，當(dāng)政府定位在協(xié)調(diào)和控制社會(huì)中各種各樣競爭行為的位置上時(shí)”，就會(huì)出現(xiàn)?？怂沟热怂f的“實(shí)際結(jié)果是政府無力按公共意愿辦事”，即政府的控制已經(jīng)失靈了。[16]從這段論述可以推斷，外包失靈只是控制失靈的一種表現(xiàn)形式，外包失靈的真正原因是控制導(dǎo)向的失靈。因此，克服外包失靈的當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變政府的控制導(dǎo)向，進(jìn)而建立起具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府首先要克服政府在購買服務(wù)時(shí)的“控制行為”。一方面，政府需要拋棄以前在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理控制思維，要樹立服務(wù)的觀念。這種服務(wù)觀念不僅僅體現(xiàn)在為公眾服務(wù)方面，而且要體現(xiàn)在為社會(huì)組織等各類公共服務(wù)供給主體服務(wù)方面。在政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程中，政府的服務(wù)導(dǎo)向主要表現(xiàn)為為各個(gè)社會(huì)組織提供一個(gè)公平競爭的機(jī)會(huì)，避免出現(xiàn)內(nèi)部購買或指定購買的情形。為此，政府要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)社會(huì)組織公平參與競爭的制度環(huán)境。同時(shí)，政府的服務(wù)導(dǎo)向還表現(xiàn)在避免對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行干預(yù)，即保持社會(huì)組織在供給公共服務(wù)過程中的獨(dú)立性和自主性。

建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府還需要祛除對(duì)社會(huì)組織的各種嚴(yán)格規(guī)制。自改革開放以來，我國政府逐漸重視社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，社會(huì)組織得到了一定的發(fā)展。但與此同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格規(guī)制仍然存在。這突出表現(xiàn)在社會(huì)組織的建立條件上，我國成立社會(huì)組織必須得到業(yè)務(wù)主管部門和民政部門的雙重認(rèn)可才能成立登記。社會(huì)組織的雙重管理體制嚴(yán)重制約著社會(huì)組織的發(fā)展。我國社會(huì)組織研究專家王名曾經(jīng)指出，社會(huì)組織的雙重管理體制實(shí)際上是一種雙重負(fù)責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度，這種制度設(shè)計(jì)為社會(huì)組織獲得合法身份制造了很大的困難。[17]顯然，過高的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致我國社會(huì)組織發(fā)育受限。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)之所以競爭程度不高，社會(huì)組織數(shù)量少、發(fā)育不成熟也是重要原因之一。近年來，社會(huì)組織的雙重管理體制逐漸消除。2016年，國務(wù)院辦公廳制定《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》的文件，文件明確規(guī)定，對(duì)為城鄉(xiāng)社區(qū)提供民生類、慈善類、文化娛樂類、技術(shù)服務(wù)類的社會(huì)組織，降低準(zhǔn)入門檻。顯然，黨和國家已經(jīng)為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間，接下來的任務(wù)就是要繼續(xù)加大落實(shí)相關(guān)政策，繼續(xù)為社會(huì)組織發(fā)展提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。

（二）政府要做“精明買主”以增加購買服務(wù)的制度供給

矯正政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，需要政府增強(qiáng)合同管理能力，努力使自身成為一個(gè)精明的買主。唐納德·凱特爾認(rèn)為，“如果想成為精明的買主，組織就必須學(xué)習(xí);如果想避免重復(fù)犯錯(cuò)的話，組織就必須及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并更正錯(cuò)誤?！盵9]149，150也就是說，在政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中，政府要想成為精明的買主，一方面，政府需要不斷地學(xué)習(xí);另一方面，政府也要避免以前所犯的錯(cuò)誤。就前者而言，政府及其管理人員要不斷地增強(qiáng)相關(guān)公共服務(wù)知識(shí)，行政管理人員需要對(duì)公共服務(wù)的屬性、供需狀況等有較為全面的了解;政府及其管理人員同時(shí)還需要掌握合同管理的知識(shí)，要能夠熟悉合同管理的流程。就后者而言，政府及其管理人員要不斷克服自身的缺點(diǎn)，改正自身存在的錯(cuò)誤。唐納德·凱特爾認(rèn)為阻礙政府機(jī)構(gòu)不斷學(xué)習(xí)的困境在于“利益沖突和組織文化”。[9]150實(shí)際上，這就是政府經(jīng)常犯錯(cuò)的原因。公共部門有時(shí)過于關(guān)注自身的利益而導(dǎo)致在購買服務(wù)的改革中產(chǎn)生“失靈”的情形，同樣，也由于政府部門的官僚文化導(dǎo)致政府無法成為一個(gè)精明的買主。

政府在努力使自己成為一個(gè)精明買主的同時(shí)，也要增加購買服務(wù)的制度供給。制度保障是克服政府向社會(huì)組織購買服務(wù)失靈的重要措施。向社會(huì)組織購買服務(wù)的制度供給主要包括三個(gè)方面：購買服務(wù)的程序;合同設(shè)計(jì)的相關(guān)制度供給;監(jiān)督合同執(zhí)行的制度供給。首先，政府要規(guī)范購買服務(wù)的程序，使購買流程更加科學(xué)合理。向社會(huì)組織購買服務(wù)的流程一定要本著科學(xué)、公開、公正的原則來進(jìn)行，要避免購買服務(wù)中的暗箱操作，要促進(jìn)不同社會(huì)組織為提供服務(wù)進(jìn)行良性競爭。其次，要增加合同設(shè)計(jì)的制度供給。合同設(shè)計(jì)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，因此，相關(guān)制度需要明確規(guī)定，合同設(shè)計(jì)要引入相關(guān)專業(yè)人士以及其他相關(guān)方的參與。參與合同設(shè)計(jì)的人員既要包括政府里面熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的專家，也要吸收政府外其他機(jī)構(gòu)的專家參與，也要引入服務(wù)對(duì)象以及基層管理人員的參與。另外，合同監(jiān)督管理一定要細(xì)化。合同監(jiān)督細(xì)則要明確監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式方法、監(jiān)督的原則等。合同監(jiān)督細(xì)則既要具體，也要具有可操作性。

（三）社會(huì)組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷提升專業(yè)服務(wù)能力

社會(huì)組織出現(xiàn)志愿失靈和合約失靈現(xiàn)象，說明社會(huì)組織也同其他組織類型一樣存在缺點(diǎn)。矯正社會(huì)組織志愿失靈、合約失靈的主要方法是加強(qiáng)社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。社會(huì)組織需要有一個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)，這是避免社會(huì)組織志愿失靈和合約失靈根本手段。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（下稱為《意見》），該《意見》明確指出，社會(huì)組織要“健全法人治理結(jié)構(gòu)”，即社會(huì)組織要通過健全法人治理結(jié)構(gòu)來加強(qiáng)自身的建設(shè)。根據(jù)《意見》，健全社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)需要從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)民主決策、民主管理入手，同時(shí)也要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一方面，社會(huì)組織要建立健全會(huì)員大會(huì)制度、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度;另一方面，社會(huì)組織也要落實(shí)重大問題決策制度和矛盾協(xié)商制度等?？傮w而言，社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原則是民主、公開、科學(xué)、合理。社會(huì)組織只有建立起公開、合理、民主的治理結(jié)構(gòu)，才能使社會(huì)組織最大限度地避免慈善不足、特殊主義、家長制作風(fēng)、機(jī)會(huì)主義等志愿失靈和合約失靈問題，才能從根本上解決購買服務(wù)的購買失靈問題。

為克服購買服務(wù)中的購買失靈，社會(huì)組織在健全治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。社會(huì)組織的能力建設(shè)內(nèi)容主要包括社會(huì)服務(wù)能力建設(shè)。社會(huì)組織加強(qiáng)自身服務(wù)能力建設(shè)需要從聚焦服務(wù)領(lǐng)域、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃等幾個(gè)方面入手。首先，社會(huì)組織要清晰界定自身的服務(wù)領(lǐng)域。只有專注才能產(chǎn)生卓越。對(duì)于社會(huì)組織來說，只有專注于自身的優(yōu)勢服務(wù)領(lǐng)域，才能逐漸產(chǎn)生品牌效應(yīng)。其次，社會(huì)組織要不斷提升組織成員的素質(zhì)。社會(huì)組織的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)是組織成員素質(zhì)的兩個(gè)重要支點(diǎn)，缺一不可。因此，社會(huì)組織要不斷提升組織成員的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織能力的提升。另外，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)也是提升社會(huì)組織服務(wù)能力的重要途徑。社會(huì)組織提升服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力在一定程度上能夠提高服務(wù)的品質(zhì)，使服務(wù)項(xiàng)目更加高效，更加成功。服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力是衡量社會(huì)組織服務(wù)能力高低的重要指標(biāo)，因此，社會(huì)組織也需加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)能力。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]