高校黨委書記、校長經(jīng)濟責任界定的難點及解決途徑

顧力為

【摘要】? 審計機關(guān)逐步對高校黨委書記和校長經(jīng)濟責任實施同步審計，界定高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任是審計工作的重點和難點。文章以“高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”為出發(fā)點，從實務(wù)角度提出審計應(yīng)遵守的原則和對策，以期客觀、公允地界定并評價高校黨委書記和校長應(yīng)承擔的經(jīng)濟責任，完善高校黨政權(quán)力運行的監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】? 經(jīng)濟責任審計;責任界定;高校同步審計

【中圖分類號】? F239? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】1002-5812（2019）01-0084-03

一、引言

近年來，中央和地方各級審計機關(guān)開始陸續(xù)對高校黨委書記、校長實施同步經(jīng)濟責任審計，將黨委書記和校長的履職情況一起納入審計范圍，以促進高校領(lǐng)導(dǎo)干部各司其職、各盡其責，更好地履行經(jīng)濟責任。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號）（以下簡稱《規(guī)定》）是經(jīng)濟責任審計的制度依據(jù)，規(guī)定了審計的內(nèi)容、程序、責任認定及結(jié)果運用。在高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計實務(wù)中，因發(fā)現(xiàn)的問題情形復(fù)雜、審計界定的客觀依據(jù)不夠充分、責任認定的邏輯思路不清晰等原因，審計報告存在界定不夠嚴謹、評價不夠準確的問題。本文建議合理運用審計原則和方法，梳理清晰的審計邏輯，分清情形，力求解決高校書記校長經(jīng)濟責任界定的難點，客觀、公正地對書記、校長在履行經(jīng)濟責任過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行評價和責任認定，有效糾正高校管理上的越位、錯位和缺位現(xiàn)象，推進高校權(quán)力運行公開化、行政管理規(guī)范化，提高教育資源的使用效率。

二、高校黨委書記、校長經(jīng)濟責任界定的難點

（一）違規(guī)行為隱蔽，難以獲取客觀證據(jù)。決策會議記錄不全，違規(guī)行為的客觀證據(jù)不夠充分，決策情況復(fù)雜難辨，造成審計難以準確界定責任。具體表現(xiàn)在：一是重大經(jīng)濟事項的會議和文件傳簽記錄不夠具體完整。會議記錄沒有記載決策事項的商榷討論過程和投票表決情況，文件傳簽過程以“閱”代替發(fā)表意見，領(lǐng)導(dǎo)干部對學校高風險經(jīng)濟事件的關(guān)鍵問題表態(tài)含糊不清、模棱兩可，審計難以判斷決策的過程是集體決策還是個人決策。民主意識不強，有些重要事項是領(lǐng)導(dǎo)口頭決策，直接交給下級人員承辦或?qū)嵤?，沒有留下有跡可尋的文字記錄。二是領(lǐng)導(dǎo)干部干涉決策事項的違規(guī)行為較為隱蔽，審計缺少客觀證據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)直接授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規(guī)的行為沒有留下客觀證據(jù)痕跡，審計難以察覺和取證。

（二）問題情形復(fù)雜，難以區(qū)分三種責任?！兑?guī)定》將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任過程中存在問題所應(yīng)當承擔的責任分為直接責任、主管責任、領(lǐng)導(dǎo)責任，并區(qū)別不同情形做出認定，但是在審計實務(wù)中，因問題事項復(fù)雜，缺少執(zhí)行標準，三種責任界定不清。經(jīng)濟責任審計是對“人”的經(jīng)濟活動和行為進行的審計評價，審計對象的特殊性決定了審計問題的復(fù)雜性，與其派生的問題責任界定變得更加困難。既要考慮問題產(chǎn)生的負面影響的嚴重程度，同時還要考慮問題事項中被審計領(lǐng)導(dǎo)干部參與的程度、主觀或客觀因素、集體或個人決策、是否分管或主管、前任對現(xiàn)任的影響等等，假如缺少清晰的審計邏輯思維和有效的審計證據(jù)，就難以對問題做出無誤的判斷，不能對責任做出準確的界定。

（三）書記與校長共同治理，難以劃清職責邊界。我國公立高等學校實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，若沒有準確理解和領(lǐng)悟“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負責”的意義，就無法分清書記和校長的職責，主要有兩個原因：一是書記與校長的職責和工作內(nèi)容存在交叉重復(fù)。我國《高等教育法》明確規(guī)定黨委會是學校的領(lǐng)導(dǎo)核心，對本校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，黨委書記主持黨委全面工作;校長在學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關(guān)決議，全面負責教學、科研、行政等管理工作。但“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”只是一個框架性的基本原則，缺少具體的操作規(guī)范和細則。黨委書記和校長共同擔負學校教育事業(yè)發(fā)展的目標，共同參與重大經(jīng)濟事項的決策，二者的角色往往存在同化現(xiàn)象，工作內(nèi)容和職責交叉重復(fù)、難以劃分。二是對書記與校長的職責認識不到位。很多人沒有正確理解“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負責”兩者的關(guān)系，認為“黨委只領(lǐng)導(dǎo)而不負責、校長只負責而不領(lǐng)導(dǎo)”。在現(xiàn)實中如果高校缺少民主意識，書記個性強勢，不嚴格遵循民主集中制原則，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”實際上變成“黨委書記個人領(lǐng)導(dǎo)”，甚至出現(xiàn)“家長制”“一言堂”的現(xiàn)象。審計難以認定會議決議是個人意志還是集體決策的結(jié)果，造成責任界定失誤。

（四）經(jīng)濟活動持續(xù)連貫，難以分清前任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的責任。公辦高校屬于持續(xù)經(jīng)營的實體，一項完整的經(jīng)濟活動可能跨越幾個責任期，前任領(lǐng)導(dǎo)班子做出投資決策，但投資項目的開展、管理等經(jīng)濟活動又在另一責任期。政策的延續(xù)性和經(jīng)濟活動的持續(xù)性，使得有些建設(shè)、投資等重要決策事項需到下一任期才看到正面或者負面的效果。前任領(lǐng)導(dǎo)班子管理不善造成歷史遺留問題，因各種原因現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)情況未予糾正或糾正無效，導(dǎo)致歷史問題繼續(xù)存在。倘若沒有正確區(qū)分界定前任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的責任，會造成審計評價有失偏頗，審計結(jié)果不可信、不準確。如何準確劃分前任和現(xiàn)任所應(yīng)承擔的責任是高校經(jīng)濟責任審計的難點之一，需要作進一步探討。

三、高校黨委書記、校長經(jīng)濟責任界定原則

（一）權(quán)責一致?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”要求黨委書記和校長共同參與學校的治理，權(quán)力主體多元化帶來的結(jié)果是責任主體多元化，容易導(dǎo)致兩者職權(quán)模糊不清、責任界定不清等問題。經(jīng)濟責任審計要遵循權(quán)責一致的基本原則，即書記和校長作為高校的管理者所擁有的權(quán)力應(yīng)與其所承擔的責任相適應(yīng)、相匹配，領(lǐng)導(dǎo)干部行使的權(quán)力不能逾過履責范圍，所承擔的責任不能超過權(quán)力界限，依責授權(quán)、權(quán)不逾責。按照權(quán)責對等的原則，根據(jù)大學章程、議事規(guī)則等制度，明確區(qū)分書記和校長任職時間和職責范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動，只有在權(quán)責一致的基礎(chǔ)上，才能正確劃分黨委書記與校長的經(jīng)濟責任，進而對高校治理產(chǎn)生正向積極的作用，實現(xiàn)學校健康發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

（二）客觀公正。遵循客觀公正、實事求是的原則，就要嚴格遵守審計制度和行業(yè)規(guī)定，制定全面的審計方案，設(shè)置合理的審計標準，實施規(guī)范的審計程序，運用恰當?shù)膶徲嫹椒?，依法依?guī)、不偏不倚地對高校黨委書記、校長經(jīng)濟責任的履行情況進行責任界定和評價。提高審計證據(jù)的充分性和適當性，認定問題時既要關(guān)注違法違規(guī)行為帶來的不良后果等客觀影響，也要留意行為主體的主觀意圖，區(qū)分主觀故意和決策失誤、為私為公的界限，正確考量領(lǐng)導(dǎo)干部的是非對錯，謹慎客觀界定其所應(yīng)承擔的責任。如果只有主觀的判斷，沒有確鑿的證據(jù)（會議紀要、記錄、合同、會計憑證等）證明領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律法規(guī)，審計不能直接認定其責任。

（三）實質(zhì)重于形式。實質(zhì)重于形式，即不拘泥于表面的程序和規(guī)定，也不簡單以領(lǐng)導(dǎo)干部是否主管或分管來判斷承擔的責任種類，而是注重經(jīng)濟事項決策和實施的實質(zhì)過程，強化干部問責和責任追究的要求。如有些違法事件形式合規(guī)，會議記錄載明集體通過決議，但是實際上在集體討論決策時領(lǐng)導(dǎo)干部采用了不正當?shù)氖侄危綑?quán)私自決策，那么所導(dǎo)致的風險或后果應(yīng)由其承擔;領(lǐng)導(dǎo)干部為規(guī)避重大經(jīng)濟事項的決策風險，故意授權(quán)或委托他人做出決策，造成了不良的經(jīng)濟后果，但其作為第一責任人不能因“缺席會議”“委托授權(quán)”逃避責任，應(yīng)當承擔直接責任;審計發(fā)現(xiàn)學校采購行為出現(xiàn)違規(guī)行為，校長雖然不直接分管，但實際直接干涉了招標過程，應(yīng)該承擔直接責任，體現(xiàn)了實質(zhì)重于形式的原則。

（四）服務(wù)教育改革和發(fā)展。審計應(yīng)當結(jié)合經(jīng)濟事項的決策背景、原因和執(zhí)行效果等，判斷對重大經(jīng)濟事項的執(zhí)行是否符合教育事業(yè)“放管服”改革的方向，審慎得出結(jié)論;綜合分析經(jīng)濟活動是否推動改革發(fā)展，從長遠來判斷是利大于弊，還是弊大于利;研究判斷學校發(fā)展是否符合“深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化”的十九大報告要求，確保重大教育政策得到有效貫徹和落實，進而促進高校的學科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（五）建立容錯機制。應(yīng)當建立容錯機制，允許試錯、寬容失敗，保護好高校領(lǐng)導(dǎo)干部對教育事業(yè)改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，打消其害怕改革失敗的顧慮，助推教育事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新。深入調(diào)查研究，劃分界限，深刻理解和準確把握“容錯糾錯”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，審慎研判問題的性質(zhì)，嚴格區(qū)別高校領(lǐng)導(dǎo)干部在積極推進教育改革中因缺乏經(jīng)驗的無意過失、探索性失誤和領(lǐng)導(dǎo)干部明知故犯、趁機謀取私利的違紀違法行為。但對于某些高校領(lǐng)導(dǎo)干部投機取巧，將“容錯機制”當成違法亂紀的“擋箭牌”和“護身符”、為滿足一己私欲故意違法違規(guī)的行為，應(yīng)按照國家法律規(guī)定依法認定責任，并嚴格懲處。

四、高校黨委書記、校長經(jīng)濟責任界定方法及對策

（一）以“搜集證據(jù)”為手段，深究隱蔽的可疑問題。一是注重原始證據(jù)的收集。實施審計前，取得學校會議議事規(guī)則的制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間職責分工和變化情況的文件，以及黨委常委會、校長辦公會的會議記錄或紀要，書面請示和批示，對于實現(xiàn)辦公信息化的學校，應(yīng)提供OA傳閱、傳簽的內(nèi)容和傳遞流程記錄。通常來說，這些會議紀要、記錄等文件是判斷決策是否符合規(guī)定程序最重要的原始證據(jù)。二是關(guān)注高校高風險事件、關(guān)鍵領(lǐng)域，抓住苗頭性、傾向性的可疑問題。當遇到會議記錄不完整、批示的內(nèi)容不能完全還原事情真相時，要保持職業(yè)敏感度，向上級主管部門了解高校領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況、群眾投訴反映的問題，通過個別談話的方式，向領(lǐng)導(dǎo)班子等會議相關(guān)人員核實重要事項的決策過程，設(shè)立匿名舉報箱和電子郵箱供教職工投遞控告違法行為的信函。一旦發(fā)現(xiàn)與重大經(jīng)濟事項相關(guān)的線索或舉報，擴大審計范圍，仔細審查合同、會計憑證等資料，關(guān)注銀行賬戶和發(fā)票等關(guān)鍵線索，對可疑問題緊追不放，一查到底，揭露違規(guī)事件背后的真相，確保準確界定責任，推進學校黨風廉政建設(shè)和反腐工作。

（二）以“責任清單”為核心，劃清書記、校長的責任界限。對高校書記和校長實行同步審計，就要準確區(qū)分二者的職責范圍，一旦責任界限劃分不清，就會造成被審計領(lǐng)導(dǎo)干部相互推諉、相互扯皮、互不認責、互不領(lǐng)責的局面。一是梳理書記、校長的“責任清單”，厘清責任界限。全面收集書記、校長任職期間內(nèi)學校“三重一大”會議議事規(guī)則的制度、“三定”方案、黨委會和校長辦公會會議決策紀要和記錄、書記和校長年度述職述廉報告，在此基礎(chǔ)上，梳理書記、校長的“責任清單”，區(qū)分書記和校長的權(quán)力和責任，清理兩者的職責邊界。一般來說“黨委重在決策，校長重在執(zhí)行”，黨委權(quán)力體現(xiàn)在“管思想、管方向、管干部、管大事”，對學校戰(zhàn)略性政策、組織機構(gòu)設(shè)置、人員任免、干部隊伍建設(shè)方面實行領(lǐng)導(dǎo)，最終把握重大事項的決策;校長具有對教學、科研、人事、財務(wù)等具體業(yè)務(wù)制度的最終決定權(quán)或日常管理的執(zhí)行權(quán)。二是對個人違法事項，各自承擔責任。書記和校長個人在收入分配、出國考察、公務(wù)用車、個人住房、公務(wù)消費等方面違反《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干規(guī)定》、中央出臺的“八項規(guī)定”等國家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，應(yīng)各自承擔經(jīng)濟責任。

（三）以“民主集中制”為原則，審查決策事項的合法合規(guī)性。重點檢查重大經(jīng)濟事項的決策程序，分析合法合規(guī)性。根據(jù)中共中央關(guān)于“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用（簡稱‘三重一大）必須經(jīng)集體討論做出決定”的規(guī)定，參照各省市和行業(yè)的實施細則，結(jié)合學校制定的“三重一大”的議事規(guī)則和決策程序，認真審閱相關(guān)決策事項的會議紀要或記錄、文件審批文件，審查重大經(jīng)濟事項的決策程序，包括重大經(jīng)濟事項的決策制度是否健全，決策程序和流程是否符合關(guān)于“三重一大”的規(guī)定，是否按照規(guī)定通常由黨委常委會或校長辦公會議集體研究做出決定、或者以文件傳簽方式?jīng)Q定;核實重要經(jīng)濟決策事項是否民主，是否執(zhí)行了按規(guī)定應(yīng)該實施的調(diào)查研究程序、專家咨詢論證程序、教職工代表大會等審議程序，投資決策等重要經(jīng)濟事項，是否按規(guī)定履行了計算、財務(wù)分析、論證程序;分析決策是否綜合了相關(guān)程序的調(diào)查論證和審議結(jié)果。分清情況，準確界定責任。審查獲取的資料，充分考慮相關(guān)事項的決策規(guī)則、程序、過程、方式，是否遵循了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則，依法依規(guī)界定不同責任。一是重大事項的決策程序不符合相關(guān)程序，且決策的事項造成了重大經(jīng)濟損失浪費、國有資產(chǎn)流失等嚴重后果，則領(lǐng)導(dǎo)干部承擔最大責任，即直接責任，包括以下兩種“程序不正義”的情況：召開會議，未經(jīng)民主決策而直接決定實施重大經(jīng)濟事項，并造成嚴重負面影響的;在會議上經(jīng)過集體討論，但領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏民主作風，獨斷專行、私自決策從而造成錯誤結(jié)果的。二是重大事項的決策過程合規(guī)，但在實施該經(jīng)濟事項時由于決策失誤造成了重大經(jīng)濟損失等嚴重后果，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔次級責任，即主管責任。三是重大事項的決策程序規(guī)范，且結(jié)果無嚴重的負面影響，則領(lǐng)導(dǎo)干部不承擔責任。

（四）以“過錯參與度”為依據(jù)，區(qū)分責任的層級。通常情況下，認定責任的等級與書記、校長參與問題事項的程度成正比關(guān)系。第一層級是有客觀證據(jù)表明領(lǐng)導(dǎo)干部親自、直接參與的決策事項而造成嚴重后果的問題，應(yīng)從嚴界定責任。領(lǐng)導(dǎo)干部直接違反（或者本人與他人共同違反）國家法律法規(guī)，致使國有資產(chǎn)流失的行為，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項而未嚴格執(zhí)行決策程序造成負面后果的行為，領(lǐng)導(dǎo)干部沒有遵循民主集中制的原則，違反規(guī)定的議事規(guī)則，個人或少數(shù)人直接決定重大事項的行為產(chǎn)生嚴重負面效果的行為，都屬于領(lǐng)導(dǎo)干部“直接”參與違規(guī)事項，應(yīng)當認定為直接責任。第二層級是對于書記、校長沒有直接參與，而有直接管理職責的工作，即其分管或主管的工作沒有正確履行經(jīng)濟責任的，或所管轄下屬單位發(fā)生重大違紀行為的，界定為主管責任。第三層級是非分管的下屬單位未履行好部門職責而造成的經(jīng)濟損失，或者沒有嚴格按照要求執(zhí)行的行為，領(lǐng)導(dǎo)干部承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。在近年的審計實務(wù)中，高校在財務(wù)收支、基建管理、科研管理、資產(chǎn)采購和管理等具體業(yè)務(wù)執(zhí)行方面存在不規(guī)范的問題較為普遍，如果校長直接分管，那么應(yīng)承擔主管責任;如果非校長直接分管，則應(yīng)承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

（五）以“履職情況”為事實，分清前任與現(xiàn)任的責任。秉著客觀公正的原則和實事求是的態(tài)度，區(qū)分前任與現(xiàn)任高校領(lǐng)導(dǎo)干部的責任。一是嚴格依法界定前任與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的審計范圍和問責內(nèi)容。從職責范圍分析，對于不屬于被審計領(lǐng)導(dǎo)干部職責范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動，不應(yīng)由其承擔該項經(jīng)濟活動的責任;從時間跨度分析，對不屬于審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)決策事項導(dǎo)致的問題，不應(yīng)由其來承擔責任。對前任與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)責任的界定不是機械地進行時間節(jié)點上的簡單切割，而是要根據(jù)經(jīng)濟事項的重要程度和關(guān)聯(lián)性特點來界定經(jīng)濟責任的歸屬，既不能把前任責任推到后任身上，也不能把現(xiàn)任責任歸到前任身上。二是對歷史遺留問題，辯證分析前任與現(xiàn)任的責任。充分了解并掌握問題產(chǎn)生的歷史背景、客觀環(huán)境和決策情況，關(guān)注不同任期領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況對局勢的影響，重點審查現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部是否執(zhí)行應(yīng)盡的監(jiān)管職責，如果現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不作為、慢作為，消極對待歷史遺留問題，沒有積極履行經(jīng)濟責任，導(dǎo)致問題惡化，應(yīng)負主管或領(lǐng)導(dǎo)責任;如果搜集到的審計證據(jù)表明現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部積極行動，改善或遏制了不良形勢，則其不應(yīng)承擔責任;對發(fā)現(xiàn)前任領(lǐng)導(dǎo)在任期間為滿足一己私欲從中獲利，或決策失誤、管理不善造成嚴重損失的問題，應(yīng)追究前任領(lǐng)導(dǎo)的責任。Z

【參考文獻】

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