論人民監(jiān)督員制度的完善

【摘 要】 人民監(jiān)督員制度具備司法民眾參與、檢察監(jiān)督等制度功能，同時(shí)存在功能定位模糊、制度設(shè)計(jì)不完備、監(jiān)督范圍狹窄以及監(jiān)督過程形式化的不足之處。在制約起訴權(quán)行使方面，人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會(huì)制度有異曲同工之處，通過研究探索檢察審查會(huì)制度的運(yùn)作狀況，比較我國人民監(jiān)督員制度和日本檢察審查會(huì)的不同點(diǎn)，可以為人民監(jiān)督員制度的完善提供合理的思路。

【關(guān)鍵詞】 人民監(jiān)督員 檢察審查會(huì) 運(yùn)行困境 完善建議 起訴裁量權(quán)

人民監(jiān)督員制度最初是檢察機(jī)關(guān)探索建立外部監(jiān)督機(jī)制、拓寬人民群眾參與司法渠道的一項(xiàng)重要舉措。人民監(jiān)督員制度改革不僅僅是對檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件進(jìn)行外部監(jiān)督的需要，更為重要的是滿足了我國廣大人民群眾切實(shí)行使權(quán)利、參與司法過程的迫切意愿。但是，隨著國家監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的推行，人民監(jiān)督員制度在檢察工作中的運(yùn)行面臨新的重大挑戰(zhàn)，試問人民監(jiān)督員制度應(yīng)該退出司法舞臺(tái)嗎？鑒于人民監(jiān)督員制度是獨(dú)創(chuàng)之舉，將視野投向其他國家的法律制度內(nèi)尋求可以借鑒經(jīng)驗(yàn)不失為一種可行的研究方法。日本檢察審查會(huì)的作用在于通過檢察審查會(huì)對于不起訴決定的審查，來決定是否對案件進(jìn)行起訴。在對檢察官起訴權(quán)形成的制約上，檢察審查會(huì)的設(shè)立與人民監(jiān)督員制度有相通之處。因此，研究日本檢察審查會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，揣摩它對檢察官公訴權(quán)的制約狀況，對于我國人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善有較高的參考價(jià)值。

一、日本的檢察審查會(huì)制度透析

在日本，公訴只能由檢察官代表國家進(jìn)行，檢察官擁有極大的起訴裁量權(quán)，即使是法務(wù)大臣在個(gè)別案件的偵查中也僅能對檢察總長動(dòng)用指揮權(quán)，而不能干涉接辦案件的檢察官的調(diào)查工作。為了預(yù)防自由度極大的追訴權(quán)被濫用而造成司法的不公，日本政府設(shè)計(jì)了一系列的救濟(jì)和審查制度，作為日本現(xiàn)行刑訴法所確認(rèn)的對檢察官不當(dāng)不起訴的救濟(jì)制度之一，檢察審查會(huì)制度已經(jīng)成為公民直接參與刑事司法活動(dòng)的重要途徑。

（一）檢察審查會(huì)的審查程序

1.檢察審查會(huì)審查的啟動(dòng)方式

檢察審查會(huì)的審查基于兩種方式啟動(dòng)：一種是依告訴人或者犯罪被害人等的申請;另一種是依檢察審查會(huì)的職權(quán)。依申請?zhí)岢鰧彶榈?，申請人可以是告訴人、告發(fā)人、案件的請求人或者犯罪被害人。審查的申請必須以書面形式提出，并且明示申請的理由。檢察審查會(huì)的審查申請須經(jīng)檢察審查會(huì)的過半數(shù)審查員的決議通過。檢察審查會(huì)制度對于案件所涉及的罪名沒有限制，但是，對一個(gè)案件只能提出一次審查申請。

2.檢察審查會(huì)的審查及決議

檢察審查會(huì)在收到被害人或控告人對不起訴處分不服的審查申請后，要召開檢察審查員會(huì)議，對案件記錄進(jìn)行審查，以確認(rèn)不起訴處分是否妥當(dāng)。檢察審查會(huì)在進(jìn)行不公開的實(shí)體性審查后進(jìn)行投票，作出決議。決議分為三種：“不起訴適當(dāng)”、“不起訴不當(dāng)”、“起訴適當(dāng)”。

（二）檢察審查會(huì)的作用及改革

檢察審查會(huì)制度將普通民眾引入到訴訟程序中，提高司法的透明性。但檢察審查會(huì)也存在不足：檢察審查會(huì)成員為一般平民，法律素質(zhì)低，而且沒有參加偵查程序，其成員的司法判斷不如專業(yè)檢察官有經(jīng)驗(yàn);檢察審查會(huì)沒有經(jīng)費(fèi)、人事保障，有容易為人操縱的嫌疑;檢察審查會(huì)的決議沒有法律上的拘束力，對檢察官影響不大;針對這些問題，日本在修法過程中提出了對檢察審查會(huì)的改革，改革內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，設(shè)置審查輔助員制度，通過委托律師作為審查輔助員，更好地提供法律上的指導(dǎo)。

第二，檢察審查會(huì)制度改革前，檢察審查會(huì)制度的最大問題是檢察審查會(huì)的決議不具有法律強(qiáng)制力。由于二次審查后檢察審查會(huì)作出的決議將具有法律上的約束力，因而必須在作為審查輔助員的律師的指導(dǎo)下，對有關(guān)法律的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行審查。同時(shí)，在二次審查中，檢察審查會(huì)必須給予檢察官出席檢察審查會(huì)議并陳述意見的機(jī)會(huì);第三，當(dāng)檢察審查會(huì)對檢察官的不起訴處分進(jìn)行二次審查后，仍然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴時(shí)，檢察審查會(huì)必須制作決議書，并將其副本送達(dá)地方法院，法院應(yīng)指定律師對涉及該決議的案件提起公訴并支持公訴，而被指定的律師則為提起及維持公訴而代為履行檢察官的職責(zé)。

（三）人民監(jiān)督員制度與檢察審查會(huì)之比較

從比較法的視野看，人民監(jiān)督員制度與檢察審查會(huì)制度具有共通之處。一是體現(xiàn)了司法民主的理念，兩種制度的設(shè)計(jì)宗旨都符合公民參與司法的價(jià)值追求。二是體現(xiàn)了公正司法的理念，民眾在參與司法的過程中，將自身的樸素情感、倫理道德、價(jià)值追求帶到司法工作中，與司法人員形成思維和知識(shí)上的互補(bǔ)。三是體現(xiàn)了對檢察權(quán)的制衡和限制。通過考察，上述兩種制度的具體職能、程序和監(jiān)督方式仍存在較大差別：

1.選任方式不同。日本對檢察審查員選任條件也較為寬泛，凡具有日本眾議院議員選舉權(quán)者均有資格被選任，產(chǎn)生方式為隨機(jī)抽取。我國對人民監(jiān)督員的選任資格并未設(shè)置過于嚴(yán)苛的條件，總體而言有逐步放寬的趨勢。

2.職權(quán)范圍不同。檢察審查會(huì)是對檢察官的不起訴決定進(jìn)行事后審查，避免檢察官應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍僅限于檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的職務(wù)犯罪案件，但是，人民監(jiān)督員的具體監(jiān)督情形比檢察審查會(huì)寬泛。

3.審查方式不同。日本的檢察審查會(huì)既可以依職權(quán)啟動(dòng)又可以依申請啟動(dòng)，在審查過程中可以要求有關(guān)的檢察官提出供審查使用必要的資料。我國的人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的啟動(dòng)由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件時(shí)主要是對檢察機(jī)關(guān)提供的案件材料進(jìn)行書面審查、聽取案件承辦人的介紹，審查的方式較為簡略。

4.決議效力不同。修訂后的日本檢察審查會(huì)的獨(dú)立表決結(jié)果具有法律效力，對案件處理具有決定性作用，檢察官必須執(zhí)行上述表決意見。我國人民監(jiān)督員對案件提出的監(jiān)督意見，對檢察機(jī)關(guān)而言并沒有實(shí)體上的剛性約束力，只是一種參考性意見。

二、人民監(jiān)督員制度當(dāng)前運(yùn)行困境

在國家監(jiān)察體制背景下，人民檢察院直接受理的偵查案件已經(jīng)不存在，人民監(jiān)督員制度向何處去成為亟須解決的問題。此外，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“捕訴合一”制度和檢察官辦案責(zé)任制背景下也讓人民監(jiān)督員制度出現(xiàn)運(yùn)行困境。這些由于檢察機(jī)關(guān)基于自身的局限性以及客觀條件制約所產(chǎn)生的缺陷，造就了該制度進(jìn)一步前行的“路障”。因此，理清人民監(jiān)督員制度的問題，便于有針對性的解決問題，從而推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）“參與”還是“監(jiān)督”？

人民監(jiān)督員設(shè)立初衷是由作為國家主人的人民群眾來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。這恰恰契合了人民主權(quán)的憲政理念，也順應(yīng)了公民參與司法活動(dòng)的民主潮流。而這恰恰說明了人民監(jiān)督員僅停留在對于檢察工作的“監(jiān)督”，而沒有實(shí)質(zhì)性的“參與”到檢察工作中來。現(xiàn)行的人民監(jiān)督員的“監(jiān)督”沒有真正的深入到檢察工作中去，監(jiān)督的內(nèi)容也是比較空洞無物的?！皡⑴c”則就是讓人民監(jiān)督員真正的作為參與主體享有一定的話語權(quán)和決定權(quán)，顯現(xiàn)出其剛性的一面。

（二）人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)不完備

由司法行政機(jī)關(guān)而非檢察機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)選任和管理人民監(jiān)督員，表面上解決了“自己人選人監(jiān)督自己”的問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，人民監(jiān)督員的選任來自于私有制企業(yè)、個(gè)體戶、農(nóng)民工的數(shù)量非常少?，F(xiàn)階段監(jiān)督程序包括審查處理、監(jiān)督評議和復(fù)議三個(gè)階段。啟動(dòng)程序使得檢察機(jī)關(guān)擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)決定案件是否交由人民監(jiān)督員進(jìn)行審查，但問題是一些真正需要接受公眾監(jiān)督與評議、可能帶來較大輿論影響的案件，往往最后無法進(jìn)入人民監(jiān)督員評議的環(huán)節(jié)。因此，該啟動(dòng)程序的科學(xué)性有待提高。

（三）監(jiān)督范圍狹窄

我國刑事司法程序?qū)ι鐣?huì)主體開放還處于初級階段，開放范圍較為狹窄，一些可以開放的程序階段仍處于封閉狀態(tài)，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍便體現(xiàn)了這一問題。人民監(jiān)督員的范圍主要包括十一種，即人民檢察院辦理案件直接受理立案偵查工作中存在的八種違法行為與擬撤銷案件、擬不起訴的以及犯罪嫌疑人不服逮捕決定的情形。然而在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題是，人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象主要是擬不起訴的案件這一種情況，這顯然是不符合該制度設(shè)立的初衷的。擺在眼前的問題是如何進(jìn)一步界定人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，從而使其與我國現(xiàn)行體制更加配套。

（四）監(jiān)督過程形式化

在監(jiān)督過程中剛性的監(jiān)督方式更加擲地有聲，看得見效果。最高檢下發(fā)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》中第4條提出了“人民檢察院應(yīng)當(dāng)保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)，認(rèn)真對待人民監(jiān)督員提出的意見和建議”?？芍?，人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的方式主要是“意見和建議”。這種柔性的監(jiān)督建議不僅無法對檢察權(quán)起到監(jiān)督的作用，甚至有可能淪為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法合法化的符號(hào)。當(dāng)然有人會(huì)提及到人民監(jiān)督員制度中確立了帶有救濟(jì)性質(zhì)的復(fù)議程序，但是需注意的是復(fù)議程序的整體制度設(shè)計(jì)存在空洞的缺陷，原來的機(jī)構(gòu)再次審查很難會(huì)發(fā)現(xiàn)問題。

三、人民監(jiān)督員制度的完善建議

司法民主是當(dāng)今世界司法發(fā)展的潮流，對不起訴處分予以制約也是刑事訴訟機(jī)制完善的內(nèi)在需求，人民監(jiān)督員制度無疑順應(yīng)了這一趨勢。檢察審查會(huì)制度在我國不具備實(shí)施的環(huán)境和條件，但是檢察審查會(huì)制度當(dāng)中的合理因素可以為我國完善人民監(jiān)督員制度提供有益借鑒。它山之石，可以攻玉，借鑒日本的檢察審查會(huì)制度，有助于完善我國新形勢下的人民監(jiān)督員制度。

（一）通過隨機(jī)抽選的方式選任監(jiān)督員

人民監(jiān)督員的選任分為推薦和自薦兩種方式。推薦的方式往往使推舉出來的人民監(jiān)督員具有特定性，其履行職責(zé)時(shí)也會(huì)有所顧慮。以自薦方式成為人民監(jiān)督員的人員往往工作熱情較高，履行監(jiān)督職責(zé)的責(zé)任心更大。但是，由自薦而被聘請的人民監(jiān)督員的人數(shù)很少?？v觀世界上民眾參與司法的各種制度，大致有兩種模式可供選擇：一種是精英化模式，另一種是平民化模式。日本《檢察審查會(huì)法》規(guī)定的檢察審查員選拔條件十分寬泛，凡具有日本眾議院議員選舉權(quán)者均有資格被選任，學(xué)歷與文化知識(shí)起點(diǎn)為小學(xué)畢業(yè)，選擇方式為隨機(jī)抽選。筆者認(rèn)為把人民引入到司法中來，就是為了發(fā)揮普通民眾熟知常識(shí)的功能，運(yùn)用他們的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)理性以及正常的倫理觀念糾正專業(yè)的執(zhí)拗，因此，當(dāng)前的“精英化”傾向是不足取的，人民監(jiān)督員的選拔應(yīng)從一定地域范圍內(nèi)的選民中隨機(jī)選取。

（二）拓寬監(jiān)督案件范圍

鑒于監(jiān)察體制改革之后，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立初衷不在，原先所規(guī)定的監(jiān)督范圍與實(shí)踐需求已不相符。國家的權(quán)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大變革，所以有必要對人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍重新界定。陳衛(wèi)東教授指出，監(jiān)督范圍不應(yīng)僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都應(yīng)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍之中。在完善人民監(jiān)督員制度的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮逐步擴(kuò)大監(jiān)督案件的范圍，使普通刑事案件審理也受監(jiān)督。目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督主要是著眼于對犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，借鑒檢察審查會(huì)制度，逐步將救濟(jì)的對象擴(kuò)大到被害人，成為對被害人權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)途徑。

（三）應(yīng)賦予監(jiān)督表決意見法律效力

與改革前日本檢察審查會(huì)決議的效力相似，我國人民監(jiān)督員的表決意見書并不必然對檢察機(jī)關(guān)的決定產(chǎn)生影響。檢察長不同意人民監(jiān)督員的表決意見的，表決意見提交檢察委員會(huì)討論決定。這表明人民監(jiān)督員的意見對于檢察機(jī)關(guān)僅有建議性作用，并不具有強(qiáng)制效力。從職能屬性分析，我國的人民監(jiān)督員制度是一種權(quán)利性的社會(huì)監(jiān)督。它是人民群眾基于憲法規(guī)定的權(quán)利和為實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利而實(shí)施的監(jiān)督，是直接監(jiān)督的特殊形式。人民監(jiān)督員所作的決定既然是民意的體現(xiàn)，當(dāng)然就應(yīng)賦予其決議以法律效力。解決這一問題，最重要的是在日后的有關(guān)人民監(jiān)督員立法中予以明確規(guī)定。

（四）賦予人民監(jiān)督員調(diào)查詢問權(quán)

日本檢察審查會(huì)審查不起訴案件為兼聽式，一方面審核檢察官的材料，另一方面還進(jìn)行必要的調(diào)查，聽取當(dāng)事人的意見，詢問相關(guān)證人。這種兼聽式的監(jiān)督模式符合刑事訴訟理論，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的參與，可以使檢查審查員得出更加客觀合理的結(jié)論。從我國的人民監(jiān)督員運(yùn)行實(shí)踐來看，監(jiān)督人員依照規(guī)定，在聽取承辦檢察官就案件有關(guān)事實(shí)、證據(jù)、法律適用等方面的報(bào)告后即行評議、表決，一般不聽取犯罪嫌疑人及其委托人或其他相關(guān)人員的意見。在這種類似于報(bào)告式的監(jiān)督模式下，當(dāng)事人很難參與監(jiān)督程序，監(jiān)督人員沒有調(diào)查詢問當(dāng)事人及證人的權(quán)力，僅僅依靠檢察官一方提交的材料而得出監(jiān)督結(jié)論，很可能有失偏頗。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒檢察審查會(huì)制度的內(nèi)容，賦予人民監(jiān)督員調(diào)查詢問權(quán)，在認(rèn)為有必要的情況下，可以詢問犯罪嫌疑人及其委托人或者相關(guān)證人。

結(jié) 語

經(jīng)過多年的探索與完善，人民監(jiān)督員制度已初步完成體系化建設(shè)，設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，配備了專門的工作人員，形成了貫徹四級檢察機(jī)關(guān)的工作條線，并在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中運(yùn)行。沒有哪一項(xiàng)制度自產(chǎn)生伊始就是完美無缺的，一項(xiàng)制度從誕生到逐漸成熟再到日趨完善，總要經(jīng)歷從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)、再從認(rèn)識(shí)返回實(shí)踐的循環(huán)往復(fù)的磨合過程，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程也是如此。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)踐行民主法治理念，為公眾參與司法進(jìn)程搭建良好平臺(tái)的創(chuàng)新之舉，但由于制度尚處于探索發(fā)展階段，所以難免存在這樣或那樣的問題。只要多從實(shí)際出發(fā)，放眼人類共有的文明成果，積極探索，與時(shí)俱進(jìn)，人民監(jiān)督員制度終將擺脫現(xiàn)有的不足與缺陷，邁入下一個(gè)發(fā)展的新階段。

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作者簡介：吳瑞東（1994—），男，漢族，山東棗莊人，學(xué)歷：法學(xué)碩士在讀，單位：上海大學(xué)法學(xué)院，研究方向：訴訟法學(xué)