新中國教育立法70年的回顧與展望

湛中樂 靳瀾濤

新中國成立以來的70年間，各項法律制度在政治形勢、經(jīng)濟改革和社會背景的影響下經(jīng)歷了大規(guī)模變遷，其中教育立法的演進尤其值得關(guān)注。全面推進依法治教工作的龍頭在于科學(xué)立法，這是全國教育法治工作會議提出的鮮明命題，也是中國教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的深刻總結(jié)。在這70年間，新中國的教育法從無到有、從碎片化到體系化、從管理本位到權(quán)利本位，不斷地發(fā)展壯大并走向成熟，已經(jīng)成為法律體系中相對獨立且極為重要的法律部門，在確立教育發(fā)展的權(quán)責(zé)框架、規(guī)范教育教學(xué)的活動開展、保障各方主體的合法權(quán)益、推動教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。回望這70年，梳理教育法律的發(fā)展和變化，揭示其制度變遷的軌跡特點和影響因素，從而更有針對性地解釋和解決現(xiàn)實問題，應(yīng)當(dāng)成為教育法學(xué)界乃至整個教育理論界努力的一個方向。

一、新中國70年教育立法的階段變遷

新中國成立伊始，百廢待興，中國先后以《共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”為依據(jù)，出臺了一系列教育法規(guī)、規(guī)章，在流露出明顯的政策化痕跡的同時，初步建立起各項教育制度，為教育事業(yè)發(fā)展提供了一定的法律依據(jù)，但伴隨著“文化大革命”的爆發(fā)，教育立法遭到嚴(yán)重踐踏，日漸衰微，幾近于無。改革開放以后，在總結(jié)新中國成立以來正反兩個方面經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，國家高度重視教育立法工作，陸續(xù)出臺了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，層次較為清晰，分工相對明確，內(nèi)容基本完備，初步建成了具有鮮明中國特色的教育法律體系。

(一)教育立法的初創(chuàng)階段(1949—1966年)

早在新中國成立前夕，人民政協(xié)制定的《共同綱領(lǐng)》就通過專章規(guī)定了“文化教育政策”，明確了教育的性質(zhì)、任務(wù)、內(nèi)容、方法以及最基本的教育制度，為中國教育立法工作的開展奠定了較為堅實的基礎(chǔ)。新中國成立后不久，首次全國教育工作會議在京召開，會議有針對性地提出了舊公立、私立、外資學(xué)校的接收問題以及新的辦學(xué)方針、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)制、受教育對象、教學(xué)內(nèi)容等。(1)李曜明：《第一次全國教育工作會議明確新中國教育總方針》，《中國教育報》1999年9月8日，第2版。這些政策主張先后通過教育立法的形式被固化下來，如1951年政務(wù)院制定的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》、1952年教育部出臺的《關(guān)于接辦私立中、小學(xué)的指示》、1953年高等教育部印發(fā)的《關(guān)于全國高等學(xué)校院系調(diào)整的計劃》以及各個學(xué)段學(xué)校(幼兒、小學(xué)、中學(xué)、?？?、高校)的暫行規(guī)程等。上述教育立法在原有政策文件的基礎(chǔ)上，進一步為新中國的學(xué)制改革、舊學(xué)校改造、教育資源調(diào)配、教學(xué)活動規(guī)范等提供了清晰的法律依據(jù)，在當(dāng)時百廢待興的形勢下，使得各項教育制度得以初步確立并有效運行起來。

在隨后經(jīng)歷的“大躍進”期間，中國教育戰(zhàn)線受到一定的沖擊。為了糾正教育領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象，20世紀(jì)60年代初，中共中央先后針對高等教育、全日制中學(xué)、全日制小學(xué)階段，分別草擬了三個“工作條例”，簡稱為“高教六十條”(1960年)、“中學(xué)五十條”(1963年)和“小學(xué)四十條”(1963年)。這些條例不僅總結(jié)了新中國成立初期的教育立法經(jīng)驗，而且針對不同學(xué)段的教育教學(xué)特點提出了較為系統(tǒng)的規(guī)范要求，旨在恢復(fù)此前被“大躍進”運動沖擊的教育基本制度，穩(wěn)定教育行政管理秩序，許多內(nèi)容時至今日仍具有一定的指導(dǎo)意義。例如，“高教六十條”明確了育人為主、教學(xué)為主、團結(jié)知識分子等高等教育發(fā)展的基本原則，并且初步確立了高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制，為此后教育工作的發(fā)展提供了鏡鑒，甚至部分有益經(jīng)驗在此后的《高等教育法》中也有所體現(xiàn)。(2)傅頤：《六十年代初〈高教六十條〉的制定、試行及歷史經(jīng)驗》，《中共黨史研究》2006年第3期。

(二)教育立法的停滯階段(1966—1976年)

“文化大革命”對中國政治、經(jīng)濟、社會的破壞力是全方位的，教育領(lǐng)域更是受到了嚴(yán)重影響，尤其是政治運動的此起彼伏致使教育立法、執(zhí)法工作陷入停頓狀態(tài)，20世紀(jì)50年代以來制定的一批教育法規(guī)、規(guī)章被束之高閣，并且形成了“法律虛無主義”的社會思潮，“人治”成為教育領(lǐng)域的最高權(quán)威，嚴(yán)重破壞了原本就基礎(chǔ)薄弱的法律規(guī)范框架。與摒棄教育立法成果相對應(yīng)，國家在“文化大革命”期間主要通過政策文件來影響教育工作，最具代表性的當(dāng)數(shù)廢除高考的《關(guān)于改革高等學(xué)校招生工作的通知》。盡管這是以“通知”的形式予以印發(fā)，但無論是從發(fā)文機關(guān)的層級，還是從文件調(diào)整事項的重要程度來看，并不亞于普通的“條例”或“規(guī)則”，具有極強的影響力和穩(wěn)定性，致使高考考場被關(guān)閉十年，招生公平難以實現(xiàn)，人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層，一代中國學(xué)子的命運因此而改變。由此可見，以“通知”的形式直接取消了施行十余年的招生考試制度，本身就是對教育法制的嚴(yán)重破壞和致命沖擊。

(三)教育立法的恢復(fù)和繁榮階段(1977年至今)

改革開放以后，中國教育立法伴隨著整個社會的“撥亂反正”進入了新的歷史發(fā)展階段，國家不僅恢復(fù)了相關(guān)教育立法的沿用與執(zhí)行，使教育戰(zhàn)線重新回到正常發(fā)展的軌道，而且陸續(xù)出臺了一批基礎(chǔ)性法律，開啟了新時期教育法治建設(shè)的歷程。例如，由全國人大常委會于1980年審議通過的《學(xué)位條例》是中國首部教育法律，解決了學(xué)位授予無法可依的難題，雖然在名稱上被冠以“條例”，其實際效力卻屬于法律層級。1986年出臺的《義務(wù)教育法》標(biāo)志著基礎(chǔ)教育法治化的全面推進，這是繼《學(xué)位條例》之后的第二部教育法律。1993年出臺的《教師法》進一步明確了教師職業(yè)的權(quán)利義務(wù)、資格準(zhǔn)入、福利待遇、考核獎勵等各項規(guī)范，成為又一部重要的教育立法。1995年更是關(guān)鍵之年，作為教育領(lǐng)域“龍頭法”的《教育法》正式通過，將整個教育體系納入法制軌道，也為其他專項教育立法的出臺提供了依據(jù)和準(zhǔn)繩。緊隨其后，《職業(yè)教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)、《國家通用語言文字法》(2000年)、《民辦教育促進法》(2002年)先后出臺，形成了如今教育法規(guī)范體系中的8部基本法律，奠定了教育法制的主體框架。

與此同時，為了細化教育基本法律的具體內(nèi)容，10余部教育行政法規(guī)、100余部地方性教育法規(guī)以及200多部教育部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也相應(yīng)出臺，同樣是改革開放以來教育立法取得顯著成績的體現(xiàn)。(3)葉齊煉：《完善我國教育法律體系的思考》，《中國高教研究》2019年第2期。如《高等教育自學(xué)考試條例》(1988年)、《中外合作辦學(xué)條例》(2003年)以及《民辦教育促進法實施條例》(2004年)，等等，均對依法治教、依法治校的切實推進具有重要的現(xiàn)實意義?？梢哉f，經(jīng)過新中國成立70年，尤其是改革開放40年的制度建設(shè)歷程，中國教育法規(guī)范體系已經(jīng)初步建成，結(jié)構(gòu)基本完備、內(nèi)容較為全面、層次相對清晰、功能較為明確，不僅作為教育法治的前提和基礎(chǔ)，而且成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

二、新中國70年教育立法的總體軌跡

我們認為，以“文化大革命”和“改革開放”為界，可將新中國70年教育立法的發(fā)展分為前20年、中間10年和后40年三個階段。這是三個相互聯(lián)系又有重大區(qū)別的時期，總體上呈現(xiàn)出政策法律化、法律體系化和權(quán)利中心化的趨向，當(dāng)然在實踐探索過程中既有寶貴的經(jīng)驗，也有失誤的教訓(xùn)，值得后來者總結(jié)和反思。

(一)政策法律化

在中國，政策對法律的影響甚為深遠，良性互動持續(xù)不斷，尤其是中共中央頒布的文件對國家立法活動發(fā)揮了重要的指引作用，在教育領(lǐng)域亦有著鮮明體現(xiàn)?？梢哉f，教育政策的調(diào)整與教育立法的制定、修改之間是相輔相成、密不可分的，以致呈現(xiàn)出“教育政策法律化”的特征。(4)勞凱聲、蔣建華：《教育政策與法律概論》，北京師范大學(xué)出版社2015年版，第63頁。在社會主義建設(shè)初期(1949—1966年)，中國大部分教育立法是以“條例”“決定”“規(guī)程”等形式出現(xiàn)，僅從名稱上就可以看出濃厚的政策色彩。改革開放以后，中國教育立法在形式上逐步走向規(guī)范化，如一般使用專屬名稱、采取條款形式表述、啟動分章形式、規(guī)定法律責(zé)任章節(jié)等，然而政策仍作為法律的重要基礎(chǔ)。它表明黨的教育主張和方針要求立法機關(guān)通過立法的方式去貫徹落實。例如，中共中央于1985年發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，對教師隊伍建設(shè)提出了數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的總體要求，并對教師隊伍的培訓(xùn)、考核、補充和管理作出了規(guī)定。這不僅構(gòu)成了后來《教師法》章節(jié)設(shè)計的總體框架，而且在具體內(nèi)容上提供了有益參考。同時，也正是依托《教師法》的立法轉(zhuǎn)化，《關(guān)于教育體制改革的決定》中許多原則性、宏觀性的政策要求能夠得到具體落實和一體遵循，并始終延續(xù)至今。隨著依法治教的不斷推進，雖然仍有許多教育政策文件未被轉(zhuǎn)化為法律，但也被納入法治軌道予以同等對待，如教育部在《依法治教實施綱要》中對規(guī)范性文件的起草程序，特別是合法性審查提出了明確要求，使得教育政策的合法性得以強化。(5)申素平等：《從法制到法治——教育法治建設(shè)之路》，華東師范大學(xué)出版社2018年版，第31頁。

(二)法律體系化

新中國成立70年、尤其是改革開放40年來，教育立法經(jīng)歷了一個由點到線、由線到面、再由面到體的發(fā)展歷程，從最初零散的教育法規(guī)、規(guī)章的制定，到一批基礎(chǔ)性、主干性的教育立法的頒布，再到大量配套性的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的出臺，形成了一個涵蓋較為全面、層次較為分明、分工較為科學(xué)的立體式法律框架，且在修法中試行“一攬子修訂”的策略，充分考慮了立法規(guī)范的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。

首先，從縱向來看，中國現(xiàn)行教育立法體系由多個效力位階的規(guī)范文本共同構(gòu)成：憲法既是國家的根本大法，也是各項教育立法的直接依據(jù)，在此之下包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。除了這些被《立法法》所明確肯認的規(guī)范外，還有其他規(guī)范性文件和校內(nèi)文件(如大學(xué)章程)，這些文本雖然不具有“法源”地位，但對教育教學(xué)活動也發(fā)揮著極其重要的約束作用，成為依法治教的重要依托。

其次，從橫向來看，教育立法涉及面廣泛，涵蓋基礎(chǔ)教育(如《義務(wù)教育法》《幼兒園管理條例》《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》等)、職業(yè)教育與成人教育(如《職業(yè)教育法》《中等職業(yè)學(xué)校職業(yè)指導(dǎo)工作規(guī)定》等)、高等教育(如《高等教育法》《學(xué)位條例》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》)等各個學(xué)段，牽涉組織體的法律地位與權(quán)責(zé)劃分、個體的權(quán)利與義務(wù)、教育爭議的預(yù)防與處理等方方面面。僅以學(xué)校為例，教育立法不僅規(guī)范公立學(xué)校，還包括私立學(xué)校(如《民辦教育促進法》)，甚至延伸至中外合作辦學(xué)機構(gòu)(如《中外合作辦學(xué)條例》)。

再次，從發(fā)展的眼光看，立法既包括制定新法，也包括修改舊法，教育法律的修訂也呈現(xiàn)出規(guī)劃性、體系化的特點。如教育部曾于2015年創(chuàng)造性地提出了“一攬子”修訂教育法律的立法模式，建議對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等三部法律進行集中研究、一并修改，同樣也是教育法規(guī)范體系協(xié)調(diào)性與聯(lián)動性的有力體現(xiàn)，旨在減少“法律打架”的現(xiàn)象。當(dāng)然，彼時的《民辦教育促進法》由于涉及分類管理改革等爭議較大的問題而未能及時提交表決，盡管如此，并不能否定“一攬子修法”的必要性，畢竟“一攬子修法”有別于“一攬子通過”，法律修訂的啟動、調(diào)研、論證以及步入正式的法定程序乃至最終經(jīng)由立法機關(guān)審議而通過，需要經(jīng)歷一個漫長的過程。(6)湛中樂：《大學(xué)治理的重要保障——兼評〈中華人民共和國高等教育法〉的修改與完善》，《中國高教研究》2016年第6期。

(三)權(quán)利中心化

從義務(wù)重心到權(quán)利重心是法的發(fā)展規(guī)律。中國《立法法》第5條明確規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，以人為本，突出保障公民的權(quán)利。這一點在教育立法的制度變遷中體現(xiàn)得尤為明顯。受法律工具主義的影響，中國傳統(tǒng)的教育立法一度呈現(xiàn)出“為管理者立法”的色彩，偏于權(quán)力控制而乏于權(quán)利關(guān)照，重于權(quán)威塑造而輕于學(xué)術(shù)自治，多于直接管理而少于間接調(diào)控，保留了過多的特別權(quán)力關(guān)系理論的色彩。應(yīng)當(dāng)說，在教育立法初創(chuàng)時期乃至改革開放以后，這種強調(diào)管理、權(quán)力和效率的立法理念流行于許多立法中。例如，作為第一部教育法律的《學(xué)位條例》采取統(tǒng)一的國家學(xué)位制度，不僅直接干預(yù)高校學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的制定，而且建立了以分配數(shù)量指標(biāo)為特征的學(xué)位授權(quán)審核方式，在制度設(shè)計和程序運作中體現(xiàn)了傳統(tǒng)高權(quán)行政的鮮明特點。(7)湛中樂：《大學(xué)法治與權(quán)益保護》，中國法制出版社2011年版，第157頁。

但隨著教育法治理念的樹立以及公民權(quán)利意識的覺醒，中國教育立法向更為重視權(quán)利和法益的方向不斷轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，學(xué)生、教師以及作為組織體的學(xué)校共同構(gòu)成了權(quán)利保護的多元對象。例如，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》出臺于20世紀(jì)90年代，先后于2005年和2017年經(jīng)歷了兩次重大修訂，無論是在總則中新增“保障學(xué)生合法權(quán)益”的立法目的，還是在具體列舉上對學(xué)生權(quán)利有所拓展，抑或在學(xué)籍管理、申訴處理等方面健全正當(dāng)程序要求，均強調(diào)了教育行政法的控權(quán)作用以及對學(xué)生權(quán)益的特別關(guān)照，蘊含著從“管理法”向“控權(quán)法”甚或“平衡法”轉(zhuǎn)型的深刻法治精神。(8)湛中樂：《保障學(xué)生正當(dāng)權(quán)利，規(guī)范高校管理行為》，《中國高等教育》2017年第9期。再如，從現(xiàn)行《教師法》的章節(jié)設(shè)置與具體條文來看，它不僅把教師權(quán)益保障列為立法宗旨的首位，而且通過第二章詳細列舉了教師享有的六項權(quán)利，這些都是非常值得肯定的。又如，《民辦教育促進法》相較于之前的《社會力量辦學(xué)條例》不僅明確了分類管理原則，肯認了舉辦者自主選擇營利性辦學(xué)方式的權(quán)利，而且對民辦學(xué)校舉辦者及其教職工的合法權(quán)益作了專門規(guī)定，更加凸顯了保護與規(guī)范并行的理念。

三、中國現(xiàn)行教育立法的主要問題

新中國成立70年來，教育立法與教育事業(yè)發(fā)展始終風(fēng)雨同行，由于受到政治、經(jīng)濟等因素的干擾和影響，具有明顯的階段性，經(jīng)歷了初創(chuàng)、停滯、恢復(fù)與繁榮的發(fā)展變遷，并且呈現(xiàn)出政策法律化、法律體系化以及權(quán)利中心化的總體特征。但在教育立法變遷史的整體性梳理基礎(chǔ)上，我們更需要進行建設(shè)性反思。距離教育現(xiàn)代化的目標(biāo)，中國教育立法尚有一定差距，具體表現(xiàn)如下：

(一)教育政策向法律轉(zhuǎn)化的限度尚待進一步厘清

從理論上看，法律固然擁有政策所難以企及的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，但并非所有教育政策的要求都有法律化的必要，教育政策不僅發(fā)揮著某些教育立法無法替代的正向功能(如靈活性、具體性和號召性等)，而且教育立法本身也受到立法語言精準(zhǔn)性、立法體系周延性以及立法技術(shù)科學(xué)性等要求的限制。顯然，并非所有的教育政策都能上升為法律，教育政策的法律化需要滿足一定的條件。(9)袁振國：《教育政策學(xué)》，江蘇教育出版社1996年版，第119-120頁。

曾經(jīng)長期經(jīng)歷法律虛無主義的教育領(lǐng)域，在實現(xiàn)依法治教、依法治校的過程中難免會出現(xiàn)泛法制主義的傾向，即將教育方針、政策或?qū)嵺`經(jīng)驗盲目地上升到法律的高度，這種做法固然有讓法律與時俱進的益處，但也導(dǎo)致許多立法的政策化色彩過于濃厚，不僅壓縮了教育政策的存在空間，而且也削弱了教育立法的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。即使是改革開放以后，中國教育立法技術(shù)日漸成熟，法律文本中仍然大量使用政策性語言和不確定概念，如“鼓勵”“支持”“加強”“扶持”等。再如，《學(xué)位條例》第2條關(guān)于學(xué)位授予政治標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定就值得商榷，隨著高等教育頻繁的國際化交流，學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為各國學(xué)位質(zhì)量互認的重要基礎(chǔ)，不宜摻雜過多的意識形態(tài)色彩，如何用法治概念替代政治概念需要進一步思考。又如，關(guān)于教師的義務(wù)，《教師法》明確要求教師不斷提高思想政治覺悟和業(yè)務(wù)水平，此類表述側(cè)重政策宣傳或道德要求，并不適合作為法律義務(wù)，也難以施加法律責(zé)任予以保障。

(二)部分領(lǐng)域還存在法律規(guī)范缺位的現(xiàn)象

教育法規(guī)范體系不健全，傳統(tǒng)立法的慢節(jié)奏與低效率難以適應(yīng)教育現(xiàn)代化對教育法治的迫切需求，比較突出地體現(xiàn)在學(xué)前教育、考試、學(xué)校、終身教育和家庭教育等五個方面。中國曾通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》，設(shè)置了“六修五立”的教育立法計劃，除《職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》和《教師法》之外，其他法律的修訂已經(jīng)完成，但上述五項立法工作遲遲沒有跟進。據(jù)我們了解，相關(guān)部門對《學(xué)前教育法》《學(xué)校法》《終身教育法》《家庭教育法》《考試法》的立法調(diào)研或論證工作已持續(xù)多年，但尚未呈現(xiàn)出突破性的進展，這顯然不利于教育工作法治化水平的提升。例如，對于考試作弊問題，較為直接的規(guī)范適用依據(jù)只有《國家教育考試違規(guī)處理辦法》，無論從效力層級還是從處罰力度來看，都是相對有限的，迫切需要專門性法律來規(guī)范各類考試行為，并與《刑法》中關(guān)于考試作弊犯罪的規(guī)定形成有效銜接。再如，家庭教育對個體成長的作用極其關(guān)鍵，在國民教育體系中的地位格外突出，但其法律規(guī)范僅可散見于《教育法》《未成年人保護法》《民法總則》《婚姻法》等，且存在權(quán)責(zé)不清、事權(quán)不專、保障不力等問題，迫切需要通過專門立法予以規(guī)范。又如，作為辦學(xué)主體的學(xué)校在社會生活中扮演的角色具有多重性，與政府、教師與學(xué)生之間的法律關(guān)系也錯綜復(fù)雜，然而至今尚無一部《學(xué)校法》來專門明確學(xué)校的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)和責(zé)任邊界。

即使是在已經(jīng)出臺法律予以調(diào)整的領(lǐng)域內(nèi)，由于客觀形勢的變化以及原有立法技術(shù)或立法模式的局限性，現(xiàn)行法律所呈現(xiàn)出的缺陷、漏洞與問題也日趨明顯，尤其是許多立法條款過于原則、簡單、抽象，不具有可操作性乃至可訴性。以《學(xué)位條例》為例，該部立法作為新中國首部教育法律，頒行至今已運行近40年，僅于2004年修訂過一個條款，某些法律規(guī)范嚴(yán)重滯后，不僅“條例”的名稱不符合“法律”的身份，而且專業(yè)學(xué)位制度、省級學(xué)位委員會、學(xué)位質(zhì)量保障體系以及學(xué)位行政爭議解決機制等均面臨法律空白，已經(jīng)不能適應(yīng)學(xué)位與研究生教育的發(fā)展實踐，迫切需要較大程度的修訂。(10)馬懷德主編：《學(xué)位法研究——〈學(xué)位條例〉修訂建議及理由》，法制出版社2014年版，第195-196頁。再如，《教師法》實施20余年未作過大的改動，教師法律地位缺乏明確的規(guī)定、權(quán)利救濟制度過于粗疏、教師資格管理內(nèi)容已經(jīng)落后于時代變化、福利待遇的規(guī)定也亟需強化，這些短板明顯削弱了《教師法》的實施效果。

(三)教育法律規(guī)范體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性較弱

所謂的“教育法律體系”，不僅要在形式上具備不同效力層級法律文本的完備性，而且要在實質(zhì)內(nèi)容上實現(xiàn)協(xié)調(diào)互動和有機銜接，要在增加教育立法數(shù)量的同時更加關(guān)注法律的質(zhì)量和有效性。在新中國成立之后很長一段時間內(nèi)，中國教育立法數(shù)量極其有限，不同規(guī)范文本之間的分工協(xié)作問題并不突出，因此體系化問題不是主要問題。但是，隨著教育立法的數(shù)量越來越多，一般規(guī)定與特殊規(guī)定、上位法與下位法、基礎(chǔ)性立法與配套性立法的角色日漸分明，加之中國在教育領(lǐng)域采取分散立法的模式，不同時期出臺的法律、法規(guī)、規(guī)章并存，許多規(guī)定之間存在“沖突打架不一致”“交叉重復(fù)不協(xié)調(diào)”“權(quán)責(zé)脫節(jié)不銜接”等問題，難以有效維護教育法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，嚴(yán)重制約著制度合力的形成。例如，《教師法》為了充分保障教師職業(yè)的福利待遇，要求教師工資水平不得低于或者高于“國家公務(wù)員”的平均工資水平；而隨后出臺的《義務(wù)教育法》在關(guān)于教師工資水平的規(guī)定上比照的是“當(dāng)?shù)毓珓?wù)員”，且要求應(yīng)當(dāng)不低于后者，這就導(dǎo)致地域以及所處學(xué)段成為影響教師工資收入的重要因素，若某地的公務(wù)員工資水平低于全國平均水平，則適用《義務(wù)教育法》的中小學(xué)教師不僅在收入上低于其他地區(qū)同類教師，而且也可能與本地區(qū)其他學(xué)段教師形成較大差距，此種規(guī)定顯然不利于該地義務(wù)教育階段的教師。(11)湛中樂：《論我國教育法規(guī)范體系的完善》，《中國高等教育》2019年第8期。

(四)爭議解決與權(quán)利救濟制度有待進一步健全

中國現(xiàn)行教育立法呈現(xiàn)的嚴(yán)重缺陷在于：重視實體法規(guī)則而輕視程序法制度，尤其是許多單行法規(guī)范未能建立相應(yīng)的、行之有效的爭議解決機制，沒有充分保障公民和法人的合法權(quán)益。如《學(xué)位條例》包含了濃厚的管理因素和色彩，缺乏學(xué)位爭議解決與權(quán)利救濟渠道；《教師法》關(guān)于教師申訴制度僅有1個條款，對教師能否提起復(fù)議、訴訟也語焉不詳；《高等教育法》也停留于權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等實體規(guī)范層面，缺乏具體而可操作的權(quán)利救濟制度。由于現(xiàn)行許多教育立法出臺于20世紀(jì)，立法者受到“重管理、輕救濟”的傳統(tǒng)觀念影響，且彼時首要的立法任務(wù)是回應(yīng)各項教育制度建立的迫切需求，解決經(jīng)濟建設(shè)中人才培養(yǎng)脫節(jié)的突出矛盾。因此，教育行政爭議的解決與當(dāng)事人的權(quán)利救濟并不具有緊迫性甚或必要性。但不可否認的事實是，隨著教育事業(yè)的迅猛發(fā)展以及社會權(quán)利意識的覺醒，教育領(lǐng)域的矛盾糾紛愈演愈烈，現(xiàn)行立法很難為糾紛當(dāng)事人提供有效的救濟，通過教育立法明確多元化糾紛解決機制勢在必行。正如有的學(xué)者所言，新時代教育立法的價值取向要從規(guī)范管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刂贫日x、整體利益平衡和教育主體權(quán)利保護。(12)王大泉：《新時代教育立法理念與任務(wù)的變化》，《中國高教研究》2019年第3期。換言之，從“管理法”走向“控權(quán)法”乃至“平衡法”是中國教育法發(fā)展的必由之路。

四、中國教育立法的未來進路

回望歷史，正是為了鏡鑒未來。中國教育立法在存在前述諸多問題的背景下，全面建成內(nèi)容科學(xué)、配套完備、程序嚴(yán)密、運行有效的教育立法體系，已經(jīng)成為中國教育法治發(fā)展的重大使命。

(一)立法技術(shù)：厘清教育政策與法律的關(guān)系

中國教育立法含有許多宣示性、抽象性、政策性的表述，不僅缺乏可操作性，而且模糊了政策與法律的關(guān)系，降低了教育法規(guī)范的權(quán)威性和規(guī)范性，容易使教育法過度淪為“軟法”。未來的教育立法應(yīng)當(dāng)特別注意把握好政策與法律之間的關(guān)系，既要積極推動教育政策向法律轉(zhuǎn)化，賦予其更高的效力，也要特別注意政策法律化的限度。

一方面，教育政策尤其是政策中的方向指引或者重大部署，往往包含著制定或者修改教育立法的信號，迫切需要依靠具有權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性的法律對政策要求進行保障和落實。因此，教育立法要更好地與教育政策相互銜接，這是堅持依法治教原則的基本要求，也體現(xiàn)了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的要求。例如，《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》已經(jīng)明確了公立中小學(xué)教師作為國家公職人員的特殊法律地位，亟待立法予以確認和規(guī)范，這應(yīng)該作為本次《教師法》修訂的重大創(chuàng)新和主要內(nèi)容，并且需要從提高教師職業(yè)入職門檻、改革教師職級晉升體系、完善教師待遇保障機制等多個方面予以具體體現(xiàn)。

另一方面，教育政策向教育法律的轉(zhuǎn)化不僅要及時，更要適度，這是一個需要進行精心梳理、審慎權(quán)衡、塑造定型的過程。法律規(guī)范固然有原則與規(guī)則兩種形態(tài)，但必須以具體、細致、精準(zhǔn)的規(guī)則為主，在形式上滿足假定條件、行為模式、法律后果的邏輯結(jié)構(gòu)，既完整又便于操作，在內(nèi)容上規(guī)定權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)、責(zé)任等事項，切實提高法律規(guī)范的針對性。換言之，教育立法不宜簡單照搬政策文件，摻雜過多抽象、概括、彈性的原則性規(guī)定，導(dǎo)致法律的引導(dǎo)、預(yù)測、評價、強制等作用流于形式。

(二)立法布局：建立健全教育法律規(guī)范體系

盡管中國目前在形式上已經(jīng)存在相對完整的教育法規(guī)范體系，整體數(shù)量較為龐大、效力位階較為分明、調(diào)整內(nèi)容較為全面，但內(nèi)部的銜接性、協(xié)調(diào)性和互補性尚不完善。這就很容易造成不同規(guī)范文本之間的邊界不清、疊床架屋、相互掣肘，甚至矛盾沖突，迫切需要解決好體系化問題以保障整個教育法律規(guī)范體系在宏觀上架構(gòu)合理，在中觀上文本完備，在微觀上銜接協(xié)調(diào)、相互保障、相互促進。

首先，在總體布局上，應(yīng)當(dāng)加強教育立法的系統(tǒng)性規(guī)劃，努力克服教育立法中的部門化傾向。中國現(xiàn)行的教育法律、法規(guī)和規(guī)章基本制定于20世紀(jì)八九十年代，所要調(diào)整的關(guān)系主要局限于體制內(nèi)，涉及內(nèi)部行政、財政投入、人事管理和人員考核等幾個有限的方面，而目前教育行政管理的范疇已經(jīng)拓展至包括網(wǎng)絡(luò)教育、民辦教育、校外培訓(xùn)、中外合作辦學(xué)、校企合作、產(chǎn)教融合等非常寬廣的領(lǐng)域，政府管理手段也從直接管理逐步走向規(guī)則制定、監(jiān)督檢查、爭議解決等間接管理方式，且日益需要綜合多樣的治理手段。這種趨勢決定了立法者必須摒棄部門化思維，加強教育領(lǐng)域立法而非教育部門立法，要站在更高起點來謀劃和推進教育立法工作。

其次，在橫向布局上，應(yīng)當(dāng)確保教育領(lǐng)域的各個方面都做到“有法可依”，提升覆蓋范圍的周延性，且同位法之間應(yīng)做到各有分工，互相協(xié)調(diào)，強化調(diào)整內(nèi)容的精準(zhǔn)度。盡管部分教育單行法之間不可避免地存在內(nèi)容交叉，但調(diào)整內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基本明確，彼此界限必須相對清晰。同時，要針對法律調(diào)整薄弱或者空白的領(lǐng)域進行及時的“查漏補缺”，如學(xué)前教育法、學(xué)校法、終身教育法、家庭教育法、考試法等方面的基礎(chǔ)主干法律尚付闕如，只有加快出臺這些單行立法，才能避免教育立法體系失之于散的問題。

再次，在縱向布局上，應(yīng)注意法律與法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的配套銜接，不僅在立法精神上保持一致，而且在具體的規(guī)則設(shè)置上應(yīng)注意銜接，不要有重復(fù)或者沖突。詳言之，教育立法應(yīng)當(dāng)將憲法和《教育法》作為立法依據(jù)，上位法應(yīng)該保持一定的彈性，往往是粗線條、比較原則的，多為創(chuàng)制性規(guī)范，不宜過于細致，須給下位立法預(yù)留規(guī)則設(shè)計的空間，而下位法的針對性、可操作性更強，多為執(zhí)行性規(guī)范，必須與上位文本保持一致、銜接呼應(yīng)，不得與上位規(guī)定相抵觸。如《職業(yè)教育法》至今尚無配套的行政法規(guī)，導(dǎo)致校企合作、工學(xué)結(jié)合、頂崗實習(xí)等環(huán)節(jié)仍然難以擺脫無法可依的困境，必須加快出臺配套立法，促進職業(yè)教育立法體系的結(jié)構(gòu)平衡和協(xié)調(diào)。

(三)立法內(nèi)容：強化程序法及權(quán)利救濟制度

從立法的內(nèi)容來看，有實體立法和程序立法這兩種立法形式的區(qū)分。(13)周旺生：《立法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第137頁。教育法治既是實體法治，亦是程序法治，不僅要確定教育法律關(guān)系中各方主體的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)、責(zé)任，也要提供權(quán)利救濟和爭議解決渠道，不僅要重視完善實體法規(guī)則，也應(yīng)當(dāng)加強程序法規(guī)范。教育立法初創(chuàng)時期多為實體法規(guī)定，對程序法治的理念相當(dāng)陌生，不夠重視權(quán)利救濟和程序規(guī)范，也正是由于程序性規(guī)定的缺失，導(dǎo)致實體性規(guī)定的執(zhí)行不力和內(nèi)容虛置。伴隨著教育法律的不斷出臺和程序正義理念的逐漸強化，教育立法中的程序性規(guī)定逐漸增多，比較有代表性的是2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在第55條中首次提出“程序正當(dāng)原則”，并明確了涉事學(xué)生的陳述、申辯等程序性權(quán)利，盡管這些內(nèi)容僅針對學(xué)生處分領(lǐng)域，但在整個教育法發(fā)展進程中具有極其重要的意義。

良法是對立法質(zhì)量的要求，而這個質(zhì)量的最根本、最重要標(biāo)準(zhǔn)就是尊重和保障權(quán)利。在教育法的制度設(shè)計中，自治與法治、程序與實體、行政與學(xué)術(shù)皆以權(quán)益保護為核心，教育立法中的權(quán)益保護涵蓋教師、學(xué)生以及作為組織體的學(xué)校，這些共同構(gòu)成多元化的法益主體。為了使權(quán)益保障落在實處，各類教育立法必須強化程序法尤其是權(quán)利救濟制度建設(shè)，如《教師法》關(guān)于教師申訴制度的規(guī)定僅有1條內(nèi)容，對于申訴事項、管轄、申訴程序、申訴處理決定的形式及其效力等內(nèi)容都缺乏細化規(guī)定，極大地削弱了申訴制度的實效。因此，申訴制度的完善尤其是程序性規(guī)定的健全理應(yīng)成為本輪《教師法》修改的重中之重。再如，《學(xué)位條例》作為中國首部的教育法律，不僅缺乏必要的程序性規(guī)定，而且缺少對學(xué)位申請者和學(xué)位授權(quán)審核申請者的權(quán)益保護，由此引發(fā)了系列法律爭議，如“西北政法大學(xué)申博案”“劉燕文案”“何小強案”等。因此，在《學(xué)位條例》修訂過程中需要全面確立正當(dāng)程序制度，尤其是在學(xué)位立法中明確將學(xué)位爭議納入行政復(fù)議和行政訴訟范疇，為學(xué)位爭議的當(dāng)事人提供無漏洞的法律救濟。

(四)立法方式：協(xié)同推進立廢改釋并舉工作

從發(fā)展的角度來看，教育立法應(yīng)該堅持立、改、廢、釋并舉，尤其是在國家立法資源有限的前提下，更應(yīng)該建立常態(tài)化的教育法律修改機制，堅持“一攬子修正”的打包修法模式，體現(xiàn)出系統(tǒng)立法的思維，始終確保教育法規(guī)范體系保持良法特質(zhì)。同時，要積極發(fā)揮立法機關(guān)對教育法律的解釋作用，使之適應(yīng)實踐的需求，始終保持新的活力和解釋力。

目前，許多教育立法出臺于20世紀(jì)，由于受中國當(dāng)時整體法制建設(shè)水平和立法傾向的限制，已嚴(yán)重滯后于實踐、滯后于時代，迫切需要作出修改使其與時俱進。同時，許多教育政策或者教育改革實踐已經(jīng)在事實上突破了現(xiàn)行法律框架，如在學(xué)位授權(quán)方面，中國自20世紀(jì)90年代起逐步推進分級管理制度，事實上擴大了地方的統(tǒng)籌權(quán)和審批權(quán)以及一些高校的自主權(quán)限，由此形成的三級管理體制(尤其是省級學(xué)位委員會的出現(xiàn))已然突破了傳統(tǒng)學(xué)位立法的規(guī)定。改革往往意味著打破先例，挑戰(zhàn)舊秩序，與現(xiàn)行法律制度在一定時空內(nèi)確實存在矛盾，如發(fā)端于安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不管取得了多大成功，也不能否認其突破了以公社為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟體制，后者為憲法所明確肯認，以致有的學(xué)者將此類改革稱為“良性違憲”或“良性違法”。(14)姜明安：《中國依憲治國和法治政府建設(shè)的主要特色》，《政治與法律》2019年第8期。在教育法治建設(shè)尚不健全的改革開放初期，教育改革與教育立法的對峙常常被賦予道德正當(dāng)性和現(xiàn)實必要性，甚至表現(xiàn)出“沒有違法，就沒有改革”的邏輯外觀，然而隨著教育法治建設(shè)的不斷深化，形式法治與實質(zhì)法治應(yīng)當(dāng)趨于統(tǒng)一，而不能在改革的名目下彼此割裂。正如《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所強調(diào)的，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。為了消解改革與立法的“二律背反”，必須協(xié)同推進法律的立廢改釋工作，并在教育領(lǐng)域引入立法后評估機制，使其成為教育法立廢改釋的必經(jīng)程序，更有效地提高教育法的質(zhì)量。近年來，北京、沈陽等地立法機關(guān)曾針對本地學(xué)前教育立法展開了立法后評估，并對地方條例的修改提出了針對性建議，盡管這只是地方性的零星探索，但我們認為這是一個可以努力的方向，值得形成普遍化和制度化的立法機制。

五、余論

在新中國成立以來的70年間，教育立法的完善與教育事業(yè)的發(fā)展進步密不可分，只有扎根教育現(xiàn)代化的實踐，并在政策性與法定性、單一性與體系化、權(quán)利與權(quán)力的平衡中實現(xiàn)自身的健康成長，才能通過立法演進更好地推進中國教育的改革發(fā)展。如同其他法律部門一樣，對教育法問題的研究從來離不來歷史的研究范式。系統(tǒng)地分析教育立法演進的經(jīng)驗和問題，尤其有助于教育法的理論深化和制度完善。我們期待早日真正建成內(nèi)容科學(xué)、配套完備、程序嚴(yán)密、運行有效的教育立法體系，進而實現(xiàn)教育領(lǐng)域的良法善治，為教育現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮引領(lǐng)和保障作用。