以普惠金融助推上海鄉(xiāng)村振興

■ 朱建江

上海在建設(shè)卓越全球城市的創(chuàng)新之城、文化之城、生態(tài)之城三大目標(biāo)中，最起碼有文化之城和生態(tài)之城兩大目標(biāo)中的60%左右工作量落在上海9個(gè)郊區(qū)的1593個(gè)鄉(xiāng)村。因此，在此期間，沒有上海鄉(xiāng)村的振興，到2035年上海建設(shè)卓越全球城市三大目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)村振興，人地錢是關(guān)鍵。在上海鄉(xiāng)村振興中，要發(fā)揮上海金融中心作用，發(fā)揮上海大型金融機(jī)構(gòu)作用，推進(jìn)“普惠金融”在上海鄉(xiāng)村中的實(shí)施。應(yīng)以“普惠金融”進(jìn)上海鄉(xiāng)村為契機(jī)，加快上海鄉(xiāng)村近99.20萬戶宅基地和近1000平方公里鎮(zhèn)村建設(shè)用地的確權(quán)登記頒證；同時(shí)，加快完善上海鄉(xiāng)村村莊布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)規(guī)劃。這樣，將上海鄉(xiāng)村沉睡的建設(shè)用地與普惠金融結(jié)合起來，上海鄉(xiāng)村振興必將指日可待，上海卓越全球城市必將如期實(shí)現(xiàn)。

一、充分認(rèn)識上海鄉(xiāng)村對建設(shè)卓越全球城市的價(jià)值

上海市制起源于上世紀(jì)30年代，起初是側(cè)重聚落型的，以后逐步演變成地域型。1927年7月7日，上海特別市成立，直屬中央人民政府，上海市開始有直轄市一級建制，此時(shí)上海特別市境域面積為494.69平方公里（不含租界）。1930年7月，上海特別市改稱上海市。1947年上海市域面積為617.95平方公里，大約現(xiàn)上海市市區(qū)外環(huán)線以內(nèi)范圍。1949年5月28日，上海市人民政府成立。為了上海的發(fā)展和上海能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足進(jìn)行城市居民生活所需的副食品供應(yīng)，1958年1月到11月，中央從上海周邊的江蘇省劃入了上海、南匯、川沙、松江、寶山、奉賢、金山、崇明、青浦、嘉定等10個(gè)縣，這樣就形成了目前上海擁有的上海9個(gè)郊區(qū)及大量鄉(xiāng)村。此時(shí)上海已不是真正意義上的城市，而是城鄉(xiāng)為一體的地域型區(qū)域。

改革開放后，我國實(shí)行了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)，整個(gè)要素和商品實(shí)現(xiàn)了市場流動。在要素和商品市場大流通背景下，隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的科技進(jìn)步，我國的副食品供應(yīng)已采取了市場方式配置，而不是計(jì)劃方式配置，再加上上海的區(qū)位、市場容量，上海城市居民的副食品供應(yīng)已不完全依靠上海自身的郊區(qū)和鄉(xiāng)村。城市是個(gè)聚落型區(qū)域，在要素和商品市場流通條件下，城市可以借助市場流通體制，在市域外更遠(yuǎn)的距離配置要素和商品，上?；貧w到城市的本義。盡管這樣，但上世紀(jì)50年代末從江蘇劃入上海的郊區(qū)版圖，對浦東開發(fā)開放背景下的上海及未來全球卓越城市建設(shè)中的上海，還發(fā)揮著下列舉足輕重的作用或價(jià)值。

（一）上海城市擴(kuò)建進(jìn)程中的土地供給

上海常住人口，1990年為1334萬人，2015年為2415.27萬人；城鎮(zhèn)居民人均住房面積，1990年為6.6平方米，2015年為18.1平方米；2015年，上海市域建設(shè)用地面積達(dá)到2915.6平方公里。從1990年到2015年，上海常住人口成倍增長，城鎮(zhèn)居民人均住房面積增長近2倍，因此需要大量的建設(shè)用地，而這些建設(shè)用地主要來自上海郊區(qū)的農(nóng)村集體用地。如果上世紀(jì)上海不從江蘇劃入這些縣歸上海郊區(qū)，恐怕上海在近30年時(shí)間段里，使城市如此成倍擴(kuò)大的可能性是沒有的。

（二）上海城鎮(zhèn)市民穩(wěn)定的副食品供應(yīng)

2015年，上海郊區(qū)還生產(chǎn)糧食12.08萬噸；蔬菜349.35萬噸；西甜瓜26.57萬噸、生梨2.87萬噸、柑橘11.44萬噸、桃7.89萬噸、葡萄9.84萬噸、草莓2.21萬噸等；豬肉16.12萬噸、鮮牛奶27.69萬噸、禽蛋4.89萬噸、海水產(chǎn)品16.95萬噸、淡水產(chǎn)品12.21萬噸、牛羊肉0.61萬噸。這些農(nóng)產(chǎn)品絕大部分是供給上海城鎮(zhèn)居民食用的。也許大家會說，在市場經(jīng)濟(jì)下，上海城鎮(zhèn)居民和食品行業(yè)所需的糧食、水果、畜禽、水產(chǎn)等農(nóng)副產(chǎn)品大都可以從全國乃至全球購買到，但上海市民飲食習(xí)慣中喜好的綠葉菜的60%，至今仍由上海郊區(qū)生產(chǎn)提供。

（三）上海生態(tài)之城主要的生態(tài)空間

到2015年，上海糧食種植面積16.19萬公頃，經(jīng)濟(jì)作物種植面積達(dá)19.97萬公頃，兩項(xiàng)合計(jì)34.16萬公頃，占上海全市市域陸地面積的53%。上海2035城市總體規(guī)劃中提出的建設(shè)更具可持續(xù)的韌性生態(tài)之城中，到2035年上海市域河湖水面率達(dá)到10.5%左右，森林覆蓋率達(dá)到23%左右，市域生態(tài)用地占市域陸域面積的60%以上，以及四大生態(tài)區(qū)域、16條生態(tài)間隔帶、9條市級生態(tài)走廊、固體廢棄物分類設(shè)施布局等，幾乎全在上海9個(gè)郊區(qū)范圍內(nèi)。

（四）上海人文之城的主要文化底色

前面講到，19世紀(jì)50年代初的上海版圖大約600平方公里。至今上海所說的海派文化和紅色文化主要在這600平方公里范圍內(nèi)。而上世紀(jì)50年代從江蘇劃入上海的現(xiàn)上海的主要郊區(qū)，屬我國的吳越文化體系，加上原上海外環(huán)線及內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的上海老城，均屬江南水鄉(xiāng)文化。對現(xiàn)在的上海6340平方公里的市域而言，江南水鄉(xiāng)文化是上海文化的底色，并且唯有江南水鄉(xiāng)文化是覆蓋現(xiàn)在上海市域全境的，而海派文化和紅色文化主要局限于現(xiàn)上海市中心600平方公里的范圍。倘若從歷史角度講，上海江南水鄉(xiāng)文化已有1000多年歷史，而海派文化和紅色文化也只有200年左右的歷史。因此，上海2035城市總體規(guī)劃中提出的建設(shè)更富魅力的幸福人文之城，無論從空間范圍角度講，還是從時(shí)間久遠(yuǎn)角度講，江南水鄉(xiāng)文化都是上海建設(shè)人文之城中的重要內(nèi)容。上海2035城市規(guī)劃中在歷史文化遺產(chǎn)中提到的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村和城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色中提到的自然山水格局，幾乎都在上海郊區(qū)。

當(dāng)然，上海鄉(xiāng)村與我國其他省市鄉(xiāng)村相比，也有其獨(dú)特的優(yōu)勢：

一是上海鄉(xiāng)村擁有上海產(chǎn)業(yè)體系支持。2015年末，上海全市從業(yè)人員達(dá)1361.51萬人，而戶籍人口總數(shù)為1442.07萬人，其中17歲以下的為162.05萬人，60歲以上的為435.95萬人，18歲以上至60歲以下的為844.97萬人。而2015年，上海農(nóng)業(yè)從業(yè)人員為160.07萬人（這部分既有戶籍的，也有外來滬務(wù)農(nóng)人員）。可見，上海鄉(xiāng)村中戶籍勞動人口，只要想從事非農(nóng)就業(yè)，其就業(yè)市場崗位比其他省份鄉(xiāng)村勞動人口條件優(yōu)越。另外，上海市場需求量大，產(chǎn)業(yè)體系健全，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，科技力量雄厚，故從創(chuàng)業(yè)角度講，上海鄉(xiāng)村比其他省市鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)條件更為優(yōu)越。

二是上海鄉(xiāng)村戶籍人口擁有上海戶籍。因此，上海鄉(xiāng)村戶籍人口進(jìn)入上海市域內(nèi)的任何一個(gè)城鎮(zhèn)都不存在遷移落戶的障礙，也不存在人口市民化障礙。上海1442.07萬戶籍人口中，2015年由鄉(xiāng)村遷移落戶市內(nèi)城鎮(zhèn)的有11346人，其中由崇明區(qū)遷入市內(nèi)的就有6947人，多于北京市2018年當(dāng)年積分入戶的全部人數(shù)。

三是上海鄉(xiāng)村擁有上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持。到2015年，按常住人口計(jì)算，上海人均生產(chǎn)總值為103795元，一般公共財(cái)政收入達(dá)到5519.50億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入52962元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為23205元。上海已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的后期，按照國際經(jīng)驗(yàn)，上海已經(jīng)到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。

二、普惠金融助推鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)

國務(wù)院2015年12月31日發(fā)布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中明確：普惠金融（Inclusive Finance）是指立足機(jī)會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當(dāng)前我國普惠金融重點(diǎn)服務(wù)對象。大力發(fā)展普惠金融，是我國全面建成小康社會的必然要求，有利于促進(jìn)金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級，增進(jìn)社會公平和社會和諧。到2020年，建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系，有效提高金融服務(wù)可得性，明顯增強(qiáng)人民群眾對金融服務(wù)的獲得感，顯著提升金融服務(wù)滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務(wù)需求，特別是要讓小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時(shí)獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)，使我國普惠金融發(fā)展水平居于國際中上游水平。普惠金融就是要讓所有人平等享受金融服務(wù)，是針對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)不到低端客戶而提出來的。2006年諾貝爾和平獎得主，孟加拉鄉(xiāng)村銀行總裁尤納斯教授說：“只有每個(gè)人擁有金融服務(wù)的機(jī)會，才能讓每個(gè)人有機(jī)會參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)社會的共同富裕，建立和諧社會與和諧世界?！?/p>

國際社會和我國對普惠金融都十分重視。普惠金融由聯(lián)合國在2005年推廣小額貸款時(shí)提出。2012年6月，G20峰會通過了《G20數(shù)字普惠金融高級原則》《G20普惠金融指標(biāo)體系》《G20中小企業(yè)融資行動計(jì)劃落實(shí)框架》。黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)展普惠金融。黨的十八屆三中全會明確提出發(fā)展普惠金融。2015年《政府工作報(bào)告》提出，大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖。2015年12月31日，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》。2018年10月，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《中國普惠金融發(fā)展情況報(bào)告》，報(bào)告指出截至2017年末，我國銀行業(yè)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到95.99%，銀行業(yè)小微企業(yè)貸款余額30.74萬億元，比2013年末增長73.1%；為1521萬戶小微企業(yè)提供貸款服務(wù)，較2013年末增長21.7%。2017年我國大中型商業(yè)銀行對普惠金融客戶取消收費(fèi)項(xiàng)目335個(gè)，對387個(gè)項(xiàng)目實(shí)行收費(fèi)減免。2018年10月17日，中央財(cái)政下達(dá)2018年普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金100億元，比2017年增加23億元，增長29.85%。2018年1月2日《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確：“普惠金融的重點(diǎn)要放在鄉(xiāng)村。”2018年9月26日由中共中央國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》第三十五章中明確：“指導(dǎo)大型商業(yè)銀行進(jìn)行普惠金融事業(yè)部等專營機(jī)制建設(shè)，完善專業(yè)化的‘三農(nóng)’金融服務(wù)供給機(jī)制?！蹦壳拔覈l(xiāng)村普惠金融產(chǎn)品有如下創(chuàng)新重點(diǎn)：

（一）農(nóng)房抵押貸款

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》以來，我國各地銀行已辦理了農(nóng)房抵押貸款4.9萬宗，貸款額98億元?！敖魇h周日鎮(zhèn)紫云山休閑觀光合作社人工種植中藥鐵皮石斛，由該合作社通過農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，從縣農(nóng)商銀行貸款300萬元建成。截至2018年10月3日，全縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款3808筆56098萬元，累計(jì)扶持農(nóng)戶3431戶，為當(dāng)?shù)匾?guī)?；ɑ堋⑹卟?、水果和中藥種植及特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持，助推當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富?！?017年浙江義烏市頒發(fā)了農(nóng)村住房不動產(chǎn)權(quán)證2萬多本。目前，義烏當(dāng)?shù)?4家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點(diǎn)地區(qū)（33個(gè)）總量的三分之一以上。義烏全市共有宅基地20余萬宗，土地制度改革后，按農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款平均每宗50萬元推算，理論上全市可盤活資產(chǎn)1000億元，撬動了農(nóng)民沉睡的巨額資產(chǎn)，為農(nóng)村發(fā)展提供了新動力。目前全國農(nóng)民工總量已達(dá)到2.87億人，有17.8%進(jìn)城農(nóng)民工已在城市購房；全國有外出農(nóng)民工1.72億人，其中相當(dāng)多的外出農(nóng)民工常年不回鄉(xiāng)；此外，還有一些老年農(nóng)民的在外子女為父母在家鄉(xiāng)購置了城鎮(zhèn)住房。因此，這些農(nóng)民家庭的鄉(xiāng)村住宅一直閑置甚至已經(jīng)開始破敗。中科院2013年報(bào)告測算，全國廢棄宅基地達(dá)1.14億畝，雖然不知道這一數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有多大，但農(nóng)村有很多空心屋閑置在那里得不到利用卻是不爭的事實(shí)，并且這個(gè)數(shù)據(jù)還不小。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)貸款

到2016年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額為3.1萬億元，村均555.4萬元。目前，全國已有超過13萬個(gè)村組完成了集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，確認(rèn)集體成員超過1億人。全國現(xiàn)在共有23.8萬個(gè)村，75.9萬個(gè)村民小組，建立了集體經(jīng)濟(jì)組織，占總村數(shù)的40.7%，村民小組占比超過15%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國農(nóng)村獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，據(jù)筆者了解，上述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)，大多不包括農(nóng)村集體土地價(jià)值和農(nóng)村公益資產(chǎn)價(jià)值，主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工業(yè)廠房、倉儲、建設(shè)用地等經(jīng)營性資產(chǎn)構(gòu)成，并且這些經(jīng)營性資產(chǎn)是有收入的，可作為貸款抵押物。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款

截至2017年底，我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證省份已達(dá)28個(gè)，確權(quán)面積達(dá)11.1億畝，占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%。并且這些經(jīng)確權(quán)登記頒證的承包權(quán)，按我國已修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，在第二輪土地承包到期后再延長了30年，并可進(jìn)行土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)、融資、擔(dān)保等。因此，普惠金融也可以對這部分經(jīng)確權(quán)登記頒證的承包土地經(jīng)營權(quán)開展抵押貸款。

（四）鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農(nóng)村電商經(jīng)營貸款

2018年1—6月，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入4200億元，同比增長15%；全國農(nóng)村電商超過980萬家，帶動就業(yè)2800萬人。預(yù)計(jì)全國全年，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)營業(yè)收入可接近萬億元大關(guān)，農(nóng)村電商帶動就業(yè)可接近3000萬人。這部分休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游在土地出讓前的土地整理、土地出讓后的投資經(jīng)營、農(nóng)村電商中的流動資金等都需要融資貸款。

2015年底，上海鄉(xiāng)村還有農(nóng)戶99.20萬戶；2009年6月底，上海村級凈資產(chǎn)就達(dá)261.1億元，村均1521.6萬元；2008年底，農(nóng)戶承包地面積250.3萬畝；2009年，對400個(gè)上海村一級集體建設(shè)用地調(diào)查，村均經(jīng)營性建設(shè)用地為230畝。因此，上海普惠金融產(chǎn)品重點(diǎn)基本也可以圍繞宅基地抵押貸款、經(jīng)營權(quán)抵押貸款、集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)營貸款等展開。

三、普惠金融助推上海鄉(xiāng)村的配套基礎(chǔ)工作

（一）土地確權(quán)登記頒證

按照我國銀行貸款制度，宅基地抵押貸款、經(jīng)營權(quán)抵押貸款、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地和房產(chǎn)抵押貸款、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)營貸款，其前提都需要對涉及的土地及房屋權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)登記和頒證。而這一點(diǎn)全國各地凡是進(jìn)行上述貸款的，前提是用作抵押的權(quán)屬或資產(chǎn)須完成確權(quán)登記頒證。而上海鄉(xiāng)村，除了村級集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)基本完成確權(quán)登記頒證外，宅基地及房屋和集體經(jīng)營性建設(shè)用地及房屋，大部分是沒有完成確權(quán)登記頒證的。這樣，按現(xiàn)在金融制度，金融機(jī)構(gòu)就無法完成貸款程序。

（二）完善相應(yīng)配套規(guī)劃

承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地的確權(quán)登記頒證，一般都需要相應(yīng)規(guī)劃依據(jù)。例如，承包地是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，宅基地在村莊布局及村莊規(guī)劃上是否保留，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃中是否需要復(fù)墾，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地是否在相應(yīng)規(guī)劃中得到安排等等。而上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)規(guī)劃，大部分區(qū)鎮(zhèn)村沒有完成編制和報(bào)批。

除了上述配套工作外，為了促進(jìn)普惠金融助推上海鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，按照國務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，還需要配套健全多元化廣覆蓋的金融機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)手段，加快推進(jìn)普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善普惠金融法律法規(guī)，發(fā)揮政策引導(dǎo)和激勵作用，加強(qiáng)普惠金融教育與普惠金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等?！?/p>