易地扶貧搬遷的政策演進(jìn)與創(chuàng)新路徑

翟紹果 張星 周清旭

摘要：易地扶貧搬遷政策對(duì)于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)具有重要意義。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論梳理其演進(jìn)過程后發(fā)現(xiàn)，府際、生產(chǎn)者、專家網(wǎng)絡(luò)在易地扶貧搬遷政策中的影響力日益增強(qiáng)，搬遷形式呈現(xiàn)出從移民自主開展到多方協(xié)同合作的總體特點(diǎn)。目前，該政策在資金支持、組織領(lǐng)導(dǎo)、政策體系與保障力度方面取得了一些進(jìn)展，但還存在瞄準(zhǔn)失焦、執(zhí)行偏差、銜接缺乏、力度不足的問題，需要各網(wǎng)絡(luò)主體通過形成共同價(jià)值選擇、推進(jìn)多元協(xié)同行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)體系優(yōu)化來推動(dòng)政策創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：易地搬遷;貧困治理;政策網(wǎng)絡(luò);政策創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F301;D632.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0015-08

一、問題提出：反貧困戰(zhàn)略中的易地扶貧搬遷議題

改革開放40年來，我國(guó)取得了令人矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但貧困問題依然存在。為了消除絕對(duì)貧困、促進(jìn)共同富裕，精準(zhǔn)扶貧成為反貧工作的新思路，在其實(shí)踐探索中，發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、發(fā)展教育、生態(tài)補(bǔ)償、社保兜底5種模式在各地區(qū)發(fā)揮了重要作用。而對(duì)于生存環(huán)境過于惡劣的深度貧困地區(qū)，在不忽視其他舉措的同時(shí)，更應(yīng)發(fā)揮易地搬遷模式的積極效應(yīng)，化解“一方水土養(yǎng)不活一方人”的發(fā)展困境?！笆濉逼陂g，我國(guó)還需搬遷建檔立卡貧困人口約1 000萬人，新一輪搬遷面臨著搬遷任務(wù)更加繁重、資源約束日益嚴(yán)峻、搬遷對(duì)象更加貧困、后續(xù)工程難度更大等新的挑戰(zhàn)[1]。因此，進(jìn)一步完善和落實(shí)易地扶貧搬遷政策，切實(shí)提升搬遷群眾的安全感、幸福感與獲得感，對(duì)于圓滿完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)有著重要意義。從易地扶貧搬遷的政策演進(jìn)出發(fā)，立足成效與問題，思考政策創(chuàng)新的路徑，一方面有利于豐富貧困治理理論與相關(guān)政策研究，另一方面也有利于為深度貧困地區(qū)開展易地扶貧搬遷實(shí)踐提供參考和支持，助力精準(zhǔn)扶貧。

作為反貧困戰(zhàn)略中的關(guān)鍵議題，易地扶貧搬遷的關(guān)鍵在于通過遷移活動(dòng)更改貧困群體的居住地，以期打破惡劣自然環(huán)境對(duì)其生存、發(fā)展權(quán)利的限制。關(guān)于生存環(huán)境對(duì)遷移活動(dòng)的影響，西方主要采用“生態(tài)移民”與“環(huán)境難民”兩個(gè)概念加以研究。1900年，美國(guó)科學(xué)家考爾斯率先提出“生態(tài)移民”一詞[2]。2007年，國(guó)際移民組織將“生態(tài)移民”明確定義為“由于環(huán)境發(fā)生突然或緩慢變化，對(duì)人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開家園的人或人群”[3]。1976年，Lester Brown提出“環(huán)境難民”[4]。1985年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署研究員EI-Hinnawi將該詞定義為“由于顯著的環(huán)境崩潰導(dǎo)致人們的生活質(zhì)量受到嚴(yán)重影響，甚至生存受到威脅，從而不得不選擇遷移的人”[5]。

國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究則伴隨我國(guó)的易地扶貧搬遷實(shí)踐而逐步發(fā)展。1983年，寧夏回族自治區(qū)通過“吊莊移民”的形式將南部干旱高寒山區(qū)中的貧困村整體遷移到易于耕作的北部平原。隨后，其他省市相繼開展了異地安置人口的嘗試，學(xué)界也開始關(guān)注“異地扶貧開發(fā)”這一命題，如李進(jìn)參對(duì)于中國(guó)異地開發(fā)扶貧模式及經(jīng)驗(yàn)的分析[6]，吳昌學(xué)等人對(duì)于湖北某村異地扶貧情況的調(diào)查[7]。2001年國(guó)家計(jì)委在規(guī)劃易地扶貧搬遷試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)時(shí)，正式提出了“易地扶貧搬遷”這一概念。2006 年國(guó)家發(fā)改委在《易地扶貧搬遷 “十一五” 規(guī)劃》中明確指出“易地扶貧搬遷，亦稱生態(tài)移民”。但相對(duì)于“異地扶貧”和“生態(tài)移民”，“易地扶貧”至今仍是國(guó)內(nèi)研究的主流概念。例如周恩宇等人基于社會(huì)文化轉(zhuǎn)型提出易地扶貧搬遷需在實(shí)施中考慮社會(huì)文化治理要素[8];何得桂等人從社區(qū)管理和政策執(zhí)行出發(fā)認(rèn)為扶貧移民需要?jiǎng)?chuàng)新基層治理[9];汪磊和汪霞基于貴州省的調(diào)查數(shù)據(jù)分析了易地扶貧搬遷前后農(nóng)戶生計(jì)資本的變化及與增收間的關(guān)系[10]。但總的來說，學(xué)界目前多采用實(shí)證分析方法研究易地扶貧搬遷政策在各地實(shí)施過程中的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策，而較少?gòu)暮暧^的視角分析該政策系統(tǒng)的發(fā)展與困境。實(shí)際上，考察易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)過程，總結(jié)其中蘊(yùn)含的規(guī)律，有助于深化政策認(rèn)識(shí)，并進(jìn)一步推動(dòng)政策創(chuàng)新。

二、政策演進(jìn)：從自主搬遷到協(xié)同搬遷的搬遷歷史

作為一項(xiàng)公共政策，易地扶貧搬遷具有主體多元性，各主體共同影響政策的軌跡與實(shí)施效果。20世紀(jì)70年代西方興起的政策網(wǎng)絡(luò)理論，雖然在不同地域和視閾下的定義不同，但其核心始終是政策主體的互動(dòng)及其形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)[11]。因此，政策演進(jìn)與政策網(wǎng)絡(luò)模型有著相當(dāng)程度的內(nèi)在契合性，運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析政策演進(jìn)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

在所有關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的定義中，Rhodes與Marsh的觀點(diǎn)最受認(rèn)可，即政策網(wǎng)絡(luò)是“國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)者在政策互動(dòng)的過程中由于利益關(guān)系形成的組織群落”。Rhodes還提出了政策網(wǎng)絡(luò)的5種類型：（1）政策社群：指有權(quán)參與政策決策和執(zhí)行過程的團(tuán)體或個(gè)人組成的網(wǎng)絡(luò);（2）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：指專業(yè)團(tuán)體或人士形成的網(wǎng)絡(luò);（3）府際網(wǎng)絡(luò)：是以地方政府為代表的組織所形成的網(wǎng)絡(luò);（4）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：指生產(chǎn)者們組成的網(wǎng)絡(luò);（5）議題網(wǎng)絡(luò)：是能夠參與到某種政策議題的討論或會(huì)受到這種議題影響的團(tuán)體或個(gè)人形成的網(wǎng)絡(luò)[12]。根據(jù)Rhodes模型，即按照利益相關(guān)者的資格和相互緊密程度，可將易地扶貧搬遷政策網(wǎng)絡(luò)細(xì)化為政策社群（以高層政府為主體）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（專家學(xué)者）、府際網(wǎng)絡(luò)（以地方政府為主體）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（以企業(yè)為主體）、議題網(wǎng)絡(luò)（以易地扶貧搬遷戶為主體）。在該政策演進(jìn)的不同階段，雖然政策社群始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但五大網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值序列還是產(chǎn)生了一定的變化。我國(guó)的易地扶貧搬遷政策從最初主要強(qiáng)調(diào)議題網(wǎng)絡(luò)自身的主動(dòng)性到逐步發(fā)揮府際網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)作用，再到充分調(diào)動(dòng)多元網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同力量，實(shí)際上是走出了一條從自主搬遷到協(xié)同搬遷的基本路線，具體可以分為以下4個(gè)階段：

（一）1980-1990年，中央鼓勵(lì)、移民自愿階段

“三西”計(jì)劃中的“吊莊移民”為易地扶貧搬遷開創(chuàng)了實(shí)踐先河。1982年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，宣布成立“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，鼓勵(lì)定西、西海固等地貧困農(nóng)民自愿流向河西、河套謀生，遷出地和遷入地政府提供一定支持，并在河西、河套興建水利工程實(shí)現(xiàn)以工代賑，工程結(jié)束后民工可自愿選擇留返。在“三西”計(jì)劃中，專項(xiàng)建設(shè)資金主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)（47%）和林草畜牧業(yè)發(fā)展（21%），開荒、移民只占5.9%[13]。

由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚處于起步階段，政策社群掌握的經(jīng)濟(jì)資源還很有限，對(duì)于易地扶貧搬遷只能開展小范圍試點(diǎn)，形成了兩頭有家、來去自由的“吊莊移民”。這樣原始的搬遷不僅難以保證扶貧效果，甚至連易地的形式都未能真正實(shí)現(xiàn)。很多搬遷戶又自行返回原址生活。

（二）1990-2000年，中央引導(dǎo)、各地跟進(jìn)階段

“八七”扶貧期間形成的開發(fā)式移民，為易地扶貧搬遷提供了模式基礎(chǔ)。1994年中央政府頒布實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，明確指出我國(guó)貧困人口主要分布在中西部，并且面臨著地域偏遠(yuǎn)、交通不便、生態(tài)失調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等多方面困難，是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。1996年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》又再次強(qiáng)調(diào)：“對(duì)缺乏基本生產(chǎn)生活條件的少數(shù)特困村，要按照農(nóng)民自愿的原則實(shí)行開發(fā)式移民?！?/p>

在政策社群指引下，作為府際網(wǎng)絡(luò)成員的西部各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，先后將易地搬遷納入地區(qū)扶貧措施體系中。例如，廣西出臺(tái)了《廣西貧困地區(qū)部分群眾異地安置試點(diǎn)方案》《自治區(qū)石山地區(qū)部分群眾異地安置工作若干規(guī)定》等省級(jí)文件，將大約10.6萬人搬遷到條件較好的地區(qū)[14];云南省于1999年出臺(tái)《云南省人民政府關(guān)于實(shí)施異地開發(fā)扶貧的決定》，對(duì)扶貧移民的政策對(duì)象、資金來源、組織領(lǐng)導(dǎo)等問題進(jìn)行了規(guī)定。

（三）2000-2010年，中央布局、地方協(xié)同階段

央地協(xié)同的深化使得易地扶貧搬遷開始從一個(gè)政策方向逐步轉(zhuǎn)變成有計(jì)劃推行的一項(xiàng)系統(tǒng)工程[13]，實(shí)踐上有巨大成就與突破。在“八七”計(jì)劃基礎(chǔ)上，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》提出要結(jié)合退耕還林還草對(duì)居住在生存條件惡劣地區(qū)的特困人口實(shí)行搬遷扶貧;試點(diǎn)先行，搞好規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn);堅(jiān)持自愿原則;鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市適當(dāng)吸收貧困地區(qū)扶貧搬遷人口。2001年6月，國(guó)家計(jì)委地區(qū)司正式確定西部的寧夏、云南、貴州、內(nèi)蒙為國(guó)家易地扶貧搬遷試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)。2007年，《異地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》系統(tǒng)闡述了易地扶貧搬遷的要求。根據(jù)政策社群的宏觀規(guī)劃，府際網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步制定了細(xì)化政策。例如，2001年初，云南省制訂了《云南省易地開發(fā)扶貧“十五”規(guī)劃》，同年8月頒布了《云南省2001年國(guó)家西部易地開發(fā)扶貧安置試點(diǎn)工程實(shí)施方案》。甘肅省則先后出臺(tái)了《易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程管理辦法（試行）》和《甘肅省易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程竣工驗(yàn)收辦法（試行）》。

（四）2010-2020年，多元參與、精準(zhǔn)發(fā)力階段

“精準(zhǔn)扶貧”理念提出以來，易地扶貧搬遷更加注重多元參與和全程精準(zhǔn)。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要（2011-2020年）》將易地扶貧搬遷作為專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目之一。2012年，《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》提出行政區(qū)內(nèi)缺乏安置資源的，可創(chuàng)造條件跨區(qū)安置，再次強(qiáng)化了府際網(wǎng)絡(luò)成員的互動(dòng)性與凝聚力。2016年來，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)共同推進(jìn)易地扶貧搬遷工作，逐步建立健全政策和制度體系，并于2018年4月制定和發(fā)布《中國(guó)的易地扶貧搬遷政策》白皮書。

綜上，易地扶貧搬遷政策在我國(guó)的歷史演進(jìn)見表1。

表1我國(guó)易地扶貧搬遷政策歷史演進(jìn)

階段政策目標(biāo)政策主體政策背景政策內(nèi)容政策手段

1980-1990年中央鼓勵(lì)移民自愿階段改善土地制度改革后的發(fā)展不平衡政策社群經(jīng)濟(jì)建設(shè)剛剛起步，政策社群可運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)資源有限“三西”計(jì)劃：①鼓勵(lì)定西、西海固等地貧困農(nóng)民自愿流向河西、河套謀生;在河西、河套興建水利工程以工代賑。建立試點(diǎn)區(qū)域，鼓勵(lì)移民自愿，相關(guān)政府提供支持

1990-2000年中央引導(dǎo)各地跟進(jìn)階段解決剩余貧困人口溫飽問題政策社群府際網(wǎng)絡(luò)專家網(wǎng)絡(luò)救濟(jì)式扶貧效益減弱，扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段中央：《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》等;地方：《廣西貧困地區(qū)部分群眾異地安置試點(diǎn)方案》《云南省人民政府關(guān)于實(shí)施異地開發(fā)扶貧的決定》等。中央宏觀引導(dǎo)，西部制定具體政策

2000-2010年中央布局地方協(xié)同階段進(jìn)一步解決剩余貧困人口溫飽問題政策社群府際網(wǎng)絡(luò)專家網(wǎng)絡(luò)綜合扶貧效果日漸式微，貧困問題解決難度日益加大中央：《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《異地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》等;地方：《云南省易地開發(fā)扶貧“十五”規(guī)劃》等中央整體規(guī)劃，西部四?。▍^(qū)）積極協(xié)同

2010-2020年多元參與精準(zhǔn)發(fā)力階段鞏固前期扶貧成果增強(qiáng)扶貧精準(zhǔn)程度政策社群府際網(wǎng)絡(luò)專家網(wǎng)絡(luò)議題網(wǎng)絡(luò)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)傳統(tǒng)易地扶貧協(xié)調(diào)難度大、扶貧資源配置低效，社會(huì)合力沒有形成中央：《中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要（2011-2020年）》，確定14 個(gè)連片特困區(qū)和精準(zhǔn)扶貧體系;地方：將精準(zhǔn)扶貧應(yīng)用于地方易地扶貧搬遷工程，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)、成立省級(jí)扶貧開發(fā)投資有限公司等中央指揮，地方落實(shí)，社會(huì)力量積極參與，共同推動(dòng)易地扶貧精準(zhǔn)化

同時(shí)，議題網(wǎng)絡(luò)也在推動(dòng)著政策不斷完善。一方面，政策社群更加關(guān)注貧困群眾的獲得感，在移民社會(huì)融入與后續(xù)發(fā)展能力等方面推出多項(xiàng)舉措，確保貧困群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，充分體現(xiàn)了政策社群乃至整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)于民意的重視[15]。另一方面，府際網(wǎng)絡(luò)把尊重群眾意愿作為前提，根據(jù)地區(qū)發(fā)展條件，進(jìn)一步發(fā)揮制策施策的主動(dòng)性，如甘肅省在就近搬遷安置模式的基礎(chǔ)上，探索了新開發(fā)土地大規(guī)模集中安置、城鎮(zhèn)化安置、國(guó)有農(nóng)（林）場(chǎng)安置、跨縣區(qū)安置等多種方式。此外，無論是中央規(guī)劃，還是各省市的具體實(shí)踐，都更加重視生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和專家網(wǎng)絡(luò)的作用，出現(xiàn)了越來越多市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資主體和建言、評(píng)估、監(jiān)督的第三方，政策科學(xué)性不斷提高，成為包含產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、教育、醫(yī)療、社會(huì)治理等多項(xiàng)內(nèi)容的復(fù)雜體系。

三、政策困境：從瞄準(zhǔn)失焦到政策乏力的治理不足

隨著工程的縱深推進(jìn)，易地扶貧搬遷在資金支持、組織領(lǐng)導(dǎo)、政策體系與保障力度方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但目前仍然存在瞄準(zhǔn)失焦、執(zhí)行偏差、銜接缺乏、力度不足一系列問題。

（一）資金支持繼續(xù)擴(kuò)大，但瞄準(zhǔn)存在失焦

充足的資金保障是開展易地扶貧搬遷的物質(zhì)基礎(chǔ)。截至 2015 年底，中央累計(jì)安排易地扶貧搬遷中央補(bǔ)助投資363億元，僅“十二五”期間就帶動(dòng)多方資金近 800 億元[1]。此外，農(nóng)發(fā)行取消了貧困地區(qū)地方政府財(cái)力的準(zhǔn)入條件，實(shí)行差別化利率，截至2016年6月底，該行共審批易地扶貧搬遷貸款4 138.4億元，涵蓋搬遷人口668萬人[16]。國(guó)開行則于2016年成功發(fā)行9期易地扶貧專項(xiàng)金融債券，籌集易地扶貧搬遷信貸資金336億元，次年又推出易地扶貧搬遷專項(xiàng)柜臺(tái)債，涉及8個(gè)?。▍^(qū)）共18個(gè)易地扶貧搬遷項(xiàng)目，惠及建檔立卡貧困人口約65萬人次[17]。

盡管資金投入不斷增加，但當(dāng)政策的社會(huì)發(fā)展訴求與政治性訴求存在差異時(shí)，政治性訴求會(huì)干擾甚至取代社會(huì)發(fā)展訴求，產(chǎn)生瞄準(zhǔn)偏差[18]。當(dāng)前，我國(guó)縱向府際關(guān)系總體呈現(xiàn)出“壓力型”的特點(diǎn)，很多地方政府在政策執(zhí)行中，仍以上級(jí)下達(dá)的硬性指標(biāo)為惟一目標(biāo)，一定程度上擱置了群眾的發(fā)展訴求。首先，僅依據(jù)單一的貧困線作為搬遷標(biāo)準(zhǔn)，而忽略農(nóng)戶的醫(yī)療、教育、居住環(huán)境等因素，雖然能夠很快識(shí)別出極端貧困戶，但容易忽視勉強(qiáng)處在臨界線上的群體。其次，有些深度貧困村落經(jīng)濟(jì)分化不明顯，貧困戶指標(biāo)成了“供不應(yīng)求”的稀有資源，致使一些真實(shí)貧困戶在精準(zhǔn)識(shí)別階段“漏出”。此外，易地扶貧搬遷政策本意是為貧困戶服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“避災(zāi)優(yōu)先、扶貧優(yōu)先”的原則。但在深度貧困村中，貧困戶無力分擔(dān)搬遷成本，地方財(cái)政也無法給予充分支持，層層施加的指標(biāo)壓力使得部分村干部將搬遷指標(biāo)給予非貧困戶，出現(xiàn)了“搬富不搬窮”的偏差。搬遷之后，村莊精英們由于自身的資源優(yōu)勢(shì)，容易捕獲更多的政策效益，不僅可能左右搬遷安置工作小組的建房規(guī)劃，在安置區(qū)建成后也可能通過各種渠道優(yōu)先選擇綜合條件更好的房屋[19]。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，但執(zhí)行存在偏差

2001-2015年，國(guó)家發(fā)展改革委在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌搬遷貧困人口680多萬人，央地協(xié)力累計(jì)搬遷1 200萬人以上[1]，其中西部地區(qū)始終是搬遷任務(wù)的重中之重。在中央的高度重視與推動(dòng)之下，西部各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普遍設(shè)立了易地扶貧搬遷辦公室等組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃。同時(shí)，西部地區(qū)還廣泛建立了完善的易地扶貧搬遷政策監(jiān)督和考核機(jī)制，將政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部自評(píng)與第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)合開展。

但在政策實(shí)施環(huán)節(jié)，由于主客觀因素的制約，容易產(chǎn)生不良后果，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差[20]。典型的有以下幾種：（1）僵化式，即易地扶貧搬遷需在短時(shí)間內(nèi)建設(shè)各類工程項(xiàng)目，部分地方政府審批、考核和驗(yàn)收程序僵化，環(huán)節(jié)繁瑣，消耗很多時(shí)間與人力，限制了搬遷工作整體推進(jìn)進(jìn)度。（2）象征式，即部分基層政府沒有對(duì)搬遷的規(guī)模、層次和方式進(jìn)行統(tǒng)籌安排與規(guī)劃，不考慮實(shí)際需求就簡(jiǎn)單采取就近或分散搬遷，搬遷完成后也缺少對(duì)遷入?yún)^(qū)社會(huì)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的思考，移民未來的生產(chǎn)生活沒有保障，存在再次搬遷的風(fēng)險(xiǎn)[21]。（3）選擇式，即易地扶貧搬遷政策本身是具有綜合效益的政策安排，但卻在層層的傳遞與細(xì)化中被分解過濾出對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或者個(gè)人政績(jī)具有最迅速、最明顯效果的部分，使得某些地方政府大搞“房地產(chǎn)開發(fā)”或者“面子工程”以應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的考核。

（三）政策體系不斷完善，但銜接仍顯缺乏

易地扶貧搬遷工程是一項(xiàng)人口分布、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)重新調(diào)整與完善的系統(tǒng)工程[22]，涉及公共服務(wù)供給、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)社會(huì)發(fā)展命題。工程實(shí)施以來，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以脫貧目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，因地制宜確定資金保障機(jī)制、安置模式、扶持形式、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了良好推動(dòng)力。例如，安康市通過集中安置集中配套學(xué)校、醫(yī)院、文化廣場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施，提升了城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)均等化水平，還探索了社區(qū)工廠新模式[23]。

盡管政策體系不斷完善，但易地扶貧搬遷政策卻并未實(shí)現(xiàn)理想的治理過程[24]，表現(xiàn)為政策安排相對(duì)獨(dú)立，缺少對(duì)各個(gè)渠道的綜合考慮。一方面，部分地方政府只是機(jī)械地將搬遷任務(wù)逐級(jí)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建設(shè)任務(wù)逐級(jí)下放到各個(gè)相關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門各行其是，缺乏溝通與配合。一些地方的建設(shè)部門在不了解搬遷戶實(shí)際數(shù)目和需求時(shí)，就先行建設(shè)移民搬遷安置社區(qū)，導(dǎo)致“見戶不見人”[25]。安置區(qū)建設(shè)時(shí)，很多地方的土管所承擔(dān)了搬遷點(diǎn)的選址和房屋的建設(shè)，而扶貧辦負(fù)責(zé)最后的驗(yàn)收工作，這就可能出現(xiàn)安置房不符合扶貧要求而驗(yàn)收不過關(guān)[26]。另一方面，易地扶貧政策涉及戶籍、低保、土地等多項(xiàng)政策，國(guó)家也出臺(tái)了多項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策，包括家電下鄉(xiāng)、危房改造、交通補(bǔ)助等。但目前政策之間的銜接尚不到位，以低保政策為例，現(xiàn)有低保保障標(biāo)準(zhǔn)低且覆蓋面窄，缺乏有效的識(shí)別、監(jiān)管和退出機(jī)制，部分農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)不相統(tǒng)一，還沒有實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

（四）政策保障不斷加強(qiáng)，但力度仍顯不足

由于自然地理?xiàng)l件的限制，西部地區(qū)成為了脫貧攻堅(jiān)及易地扶貧搬遷的主戰(zhàn)場(chǎng)，依托專項(xiàng)資金支持，各省（自治區(qū)、直轄市）針對(duì)移民生計(jì)和后續(xù)發(fā)展不斷加強(qiáng)保障。例如，貴州省提出了“五個(gè)三”的工作措施，即盤活“三地”（承包地、林地、宅基地）、統(tǒng)籌“三就”（就業(yè)、就醫(yī)和就學(xué)）、銜接“三類保障”（低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保障）、建設(shè)經(jīng)營(yíng)性“三個(gè)場(chǎng)所”（經(jīng)營(yíng)性服務(wù)公司、小型農(nóng)場(chǎng)、公共服務(wù)站）、探索建立服務(wù)群眾的“三種機(jī)制”（集體經(jīng)營(yíng)、社區(qū)管理服務(wù)、群眾動(dòng)員組織）[27]。

但在實(shí)踐中，一些地方的政策安排與貧困群眾實(shí)際需求尚不相符。在生計(jì)保障方面，部分地方政府主要提供種植產(chǎn)業(yè)方面的幫扶，包括提供種子、化肥或者家禽、家畜。但對(duì)于極端貧困地區(qū)來說，年輕勞動(dòng)力大多流向城市務(wù)工，家中留守的老人和兒童難以將扶貧資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)資本。此外，很多地方大力引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行模式，例如企業(yè)加農(nóng)戶、合作社等，但移民由于自身環(huán)境、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的限制，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行規(guī)律了解不足，參與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的能力低下，依舊處于產(chǎn)業(yè)鏈中附加值最低的一端，很多資源收益都被外部市場(chǎng)力量捕獲[28]。在適應(yīng)保障方面，一些地方對(duì)移民的社區(qū)管理和社會(huì)融入問題重視不夠。在移民進(jìn)入安置社區(qū)以后，缺乏專業(yè)物業(yè)服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，群眾生活多有不便。同時(shí)，由于移民一定程度上分享了遷入?yún)^(qū)的公共資源，與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖诶婷埽谌狈贤ㄅc協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，容易相互排斥甚至仇視，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

四、政策創(chuàng)新：從府際合作到政策協(xié)同的路徑優(yōu)化

作為貧困治理的重要工具，易地扶貧搬遷政策本身就是一個(gè)復(fù)雜的體系，涉及多元主體與多維內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新和公利增進(jìn)，政策網(wǎng)絡(luò)中的多元主體就必須實(shí)現(xiàn)“跨界”協(xié)同，在共同理念的指引下合力推進(jìn)政策系統(tǒng)的整體優(yōu)化。

（一）政策理念創(chuàng)新：形成易地扶貧搬遷的共同價(jià)值選擇

為了保障易地扶貧搬遷政策不中斷、不走形，府際網(wǎng)絡(luò)必須徹底拋棄為搬而搬的陳舊觀念，拒絕機(jī)械式、粗放式、包攬式搬遷思想，代之以全面深刻的精準(zhǔn)搬遷理念，以高精準(zhǔn)為要求，以大數(shù)據(jù)為支撐，以新發(fā)展為導(dǎo)向。

根據(jù)扶貧開發(fā)總體目標(biāo)與客觀現(xiàn)實(shí)，形成中央和地方各部門全周期的責(zé)任清單、考核目標(biāo)及進(jìn)度計(jì)劃，采取月、季、年相結(jié)合的動(dòng)態(tài)考核方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。在識(shí)別對(duì)象環(huán)節(jié)，應(yīng)堅(jiān)持組織基層干部深入調(diào)查收集建檔立卡貧困戶搬遷意愿，運(yùn)用包括教育、醫(yī)療、住房等多維因素的識(shí)貧指標(biāo)明確“搬遷誰”的問題。在此基礎(chǔ)上摸清致貧原因和脫貧需求，制定相應(yīng)的宣傳與搬遷細(xì)則，逐戶宣傳與簽訂搬遷協(xié)議，使移民愿意搬且搬得出。退出標(biāo)準(zhǔn)同樣需要明確并嚴(yán)格管理，但對(duì)已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶，也要給予一定的政策延續(xù)期，保障扶貧成果。此外，可探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，在府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、安全可信、實(shí)時(shí)共享、分散存儲(chǔ)的易地扶貧區(qū)塊鏈平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)貧困人口數(shù)據(jù)全面掌握、動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)可將鏈上接入紀(jì)檢機(jī)關(guān)、審計(jì)部門等監(jiān)管部門，解決以往的信息篡改、泄露、保存和監(jiān)管困難等問題，打破跨部門間的信息孤島。

同時(shí)，應(yīng)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)和儲(chǔ)備庫。在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡，支持有條件的地方依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、川道等安置搬遷群眾，避免一味追求就近安置可能帶來的新一輪貧困與搬遷。著力加強(qiáng)道路、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)旅游、電子商務(wù)、健康養(yǎng)老等，鼓勵(lì)企業(yè)到安置區(qū)所在地發(fā)展生產(chǎn)，鼓勵(lì)電商、郵政、供銷合作等系統(tǒng)在安置區(qū)所在地建立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)城融合，培育特色小鎮(zhèn)。積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推廣新社區(qū)工廠就業(yè)扶貧模式。構(gòu)建易地扶貧資金整合制度，明確責(zé)任主體、資金比例與資金運(yùn)用等，統(tǒng)籌土地整治、退耕還林、基礎(chǔ)設(shè)施等涉農(nóng)資金，配合農(nóng)村危房改造、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等建設(shè)，全面改善貧困地區(qū)面貌。

（二）政策機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)易地扶貧搬遷的多元協(xié)同行動(dòng)

易地扶貧搬遷時(shí)間緊、任務(wù)重，涉及政策網(wǎng)絡(luò)主體眾多，需要構(gòu)建各方互動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)的協(xié)同治理格局，才能形成扶貧合力，共享發(fā)展成果。

在繼續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)與基層執(zhí)行的同時(shí)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與易地扶貧搬遷，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本的開放范疇，探索構(gòu)建合法合理的投資準(zhǔn)入制度和盈利模式，簡(jiǎn)化準(zhǔn)入流程，理清社會(huì)資本與政府投入間的權(quán)利和義務(wù)，激發(fā)社會(huì)參與的積極性。加強(qiáng)安置區(qū)合作社和龍頭企業(yè)培育，鼓勵(lì)貧困戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、技術(shù)等生產(chǎn)要素入股，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。對(duì)年齡偏大、家庭貧困、缺乏技術(shù)的搬遷戶優(yōu)先安排環(huán)衛(wèi)、園林等公益性崗位，保障搬遷戶收益。建立面向社會(huì)的易地扶貧搬遷數(shù)據(jù)平臺(tái)，將相關(guān)政策和信息及時(shí)發(fā)布，積極對(duì)接各種扶貧資源與團(tuán)體。有條件的大企業(yè)可以自發(fā)進(jìn)行對(duì)口幫扶，定向選擇貧困地區(qū)提供就業(yè)扶持或直接捐贈(zèng)。在制定具體政策的過程中，要充分發(fā)揮專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的作用，提高決策科學(xué)化水平，并建立第三方機(jī)構(gòu)常態(tài)化巡查機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)督。

廣泛發(fā)動(dòng)搬遷群眾依托村規(guī)民約、道德評(píng)議等形式，配合新民風(fēng)建設(shè)行動(dòng)，宣揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，在維護(hù)自身合法利益的基礎(chǔ)上履行脫貧責(zé)任，而不是被動(dòng)配合政策實(shí)施。移民應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督安置房建設(shè)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償、調(diào)劑土地情況及分配等搬遷工作，保障易地扶貧搬遷工作公開、有序、公正進(jìn)行。其次，搬遷戶雖然是需要幫扶的弱勢(shì)群體，其支付能力有限，但卻是這一政策的核心受益人，需在一定范圍內(nèi)自籌搬遷費(fèi)用。此外，還應(yīng)當(dāng)投入時(shí)間和機(jī)會(huì)成本積極參與政府組織的技能培訓(xùn)活動(dòng)，并盡快接受現(xiàn)代社區(qū)居民文化，自覺維護(hù)社區(qū)秩序與公共設(shè)施，積極參與公共生活與社會(huì)治理。

（三）政策內(nèi)容創(chuàng)新：實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷的政策體系優(yōu)化

易地扶貧搬遷作為一項(xiàng)內(nèi)涵豐富的系統(tǒng)工程，關(guān)系貧困群眾生活的方方面面，其構(gòu)成主要包含財(cái)稅、金融、土地、社會(huì)治理、社會(huì)保障、人力資本六大類具體政策，通過創(chuàng)新各項(xiàng)政策內(nèi)容，有助于推動(dòng)彼此有效銜接，強(qiáng)化整體效果。

1.財(cái)稅政策方面。應(yīng)繼續(xù)加大扶持力度，足額安排工作經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌利用相關(guān)資金，保證資金及時(shí)到位，建立易地扶貧搬遷資金拖延和違規(guī)使用責(zé)任追究制度。在不改變資金使用性質(zhì)及用途的前提下，探索將各類扶貧資金量化為村集體或貧困戶的股金入股私人部門，變“一次性”補(bǔ)貼為“持續(xù)性”收益。

2.金融政策方面。應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高貧困戶能力、人品、社會(huì)關(guān)系等條件在貸款評(píng)級(jí)中的權(quán)重。創(chuàng)新投融資機(jī)制，通過產(chǎn)業(yè)扶貧基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、貸款貼息基金、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞角藙?dòng)更多資金，完善P2P網(wǎng)絡(luò)小額信貸平臺(tái)、社區(qū)銀行、農(nóng)村資金互助社等新興金融形式。

3.土地政策方面。應(yīng)通過頒發(fā)權(quán)證等形式推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)明晰，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與投資。綜合運(yùn)用多種安置方式提高土地利用率，對(duì)移民搬遷用地按成本價(jià)劃撥使用。同時(shí)，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和勘測(cè)手段，監(jiān)管宅基地復(fù)墾情況，保證耕地?cái)?shù)目。

4.社會(huì)治理政策方面。搬遷前需對(duì)遷入地居民預(yù)先做好政策宣傳，搬遷后注意構(gòu)建兩類群體的利益協(xié)調(diào)與信息溝通機(jī)制。同時(shí)，不斷完善公共服務(wù)設(shè)施，廣泛建立社區(qū)日間照料中心與“兒童之家”等服務(wù)設(shè)施。對(duì)于集中安置區(qū)配套相應(yīng)規(guī)模的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、人員和資金，引入市場(chǎng)化物業(yè)服務(wù)管理模式，在社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)下配合業(yè)主委員會(huì)等共筑現(xiàn)代社區(qū)秩序。

5.社會(huì)保障政策方面。應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)政投入，拓寬籌資渠道，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，全面覆蓋應(yīng)保移民。加強(qiáng)遷出地、遷入地社保、醫(yī)保、公安等部門的配合，對(duì)信息變動(dòng)、人戶分離、外出務(wù)工等情況做好調(diào)查統(tǒng)計(jì)并進(jìn)行相應(yīng)處理。簡(jiǎn)化社保轉(zhuǎn)移程序，設(shè)置多樣化投保檔次，強(qiáng)化農(nóng)村低保、新農(nóng)保等與易地扶貧搬遷政策銜接，配合健康扶貧治理行動(dòng)，建立健全全面覆蓋搬遷社區(qū)的健康服務(wù)保障體系[29]。

6.人力資本政策方面。應(yīng)建設(shè)縣鄉(xiāng)基層勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌人社、教育、扶貧、婦聯(lián)等部門資源，推進(jìn)職業(yè)技能提升計(jì)劃、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)計(jì)劃和“扶志”教育等。鼓勵(lì)地區(qū)職業(yè)院校發(fā)展，為接受職業(yè)教育的貧困家庭減免學(xué)費(fèi)。依托貧困勞動(dòng)力資源數(shù)據(jù)庫，建立發(fā)達(dá)地區(qū)與安置區(qū)所在地勞務(wù)資源對(duì)接機(jī)制，開展訂單式培養(yǎng)。注意加強(qiáng)搬遷群眾網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)，提高其對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)信息的把握能力。

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