貧困治理轉(zhuǎn)型與“治理型貧困”的興起

許漢澤

[摘要]中國的貧困治理經(jīng)歷了“發(fā)展式扶貧階段”“開發(fā)式扶貧階段”和“綜合性治理階段”三次轉(zhuǎn)型，每個階段展現(xiàn)出來的貧困特征與國家的治理手段各異。在進入綜合性治理階段之后，政府的干預性逐漸加強，其治理手段也愈發(fā)精細化和技術(shù)化，但是卻遭遇了由這些治理行為本身所引發(fā)的“瞄準偏離”、“精英俘獲”、“扶貧致貧”、“門檻效應”等一系列“治理型貧困”的困境。化解“治理型貧困”的困境，應該減少過度干預、調(diào)整識別方法、進行基層賦權(quán)以及尊重地方知識等。

[關(guān)鍵詞]貧困治理；治理轉(zhuǎn)型；治理型貧困

一、引言

改革開放以來中國在減貧領(lǐng)域取得了巨大成就。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，伴隨著經(jīng)濟的快速增長以及政府扶貧開發(fā)工作的深入開展，中國貧困人口數(shù)量大幅減少。按照中國的扶貧標準，我國貧困人口在1978-2010年累計減少2.5億，按照國際扶貧標準，我國貧困人口累計共減少6.6億，全球貧困人口數(shù)量減少的93.3%來自于中國的貢獻。其中僅2014年一年，中國農(nóng)村貧困人口就減少了1232萬之多。但是，當前我國扶貧治理工作卻面臨著扶貧投資邊際效應遞減、扶貧治理體系架空懸浮、農(nóng)村貧困地區(qū)內(nèi)部分化加劇、扶貧效果缺乏評估與監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境承載壓力增大等諸多困境。甚至有學者認為，過去10多年中我國社會中貧困群體與富裕群體之間的福利差距不是收斂，而是呈平行移動和放大的趨勢，并使貧困人口陷入了“結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱”。從政府治理層面來講，我們需要對貧困治理本身進行反思：我國扶貧治理困境的表現(xiàn)及機制是什么？貧困治理在不同歷史時期又有什么差異？為什么會出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象？本文首先梳理改革開放以來中國貧困治理的三次轉(zhuǎn)型，并提出了“治理型貧困”的概念與分析框架，結(jié)合筆者在滇南南縣的調(diào)研情況闡述其產(chǎn)生與運作機制，最后提出政策建議。

二、貧困治理轉(zhuǎn)型與貧困治理困境的出現(xiàn)

（一）貧困治理的三次轉(zhuǎn)型

從歷史上來看，上個世紀80年代以來中國農(nóng)村的貧困治理主要經(jīng)歷了三個時期：制度變革下經(jīng)濟快速增長的“發(fā)展式扶貧階段”（1978-1985），政府主導下大規(guī)模的農(nóng)村“開發(fā)式扶貧階段”（1986-2000），開發(fā)式扶貧與多項惠農(nóng)減貧政策并舉的“綜合性扶貧治理階段”（2000以后）。其中每個階段的貧困特征、扶貧治理手段及代表性政策各不相同。

1978-1985年的“發(fā)展式扶貧階段”，主要依靠體制改革后經(jīng)濟快速增長促進貧困人口的迅速減少。首先政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，確立了優(yōu)先發(fā)展消費品工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)業(yè)方面建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改革購銷體制和農(nóng)村商品流動體制，提高了農(nóng)產(chǎn)品價格，大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。在這個階段國家還沒有專門針對農(nóng)村貧困制定大規(guī)模扶貧計劃，扶貧治理和經(jīng)濟發(fā)展治理高度重合。該階段，中國農(nóng)村貧困人口平均每年減少1786萬人，沒有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億，占農(nóng)村人口比例由1978年的30%左右下降到1985年的15%。

在1986-2000年的“開發(fā)式扶貧階段”，中國政府從1986年開始進行大規(guī)模、全方位的扶貧開發(fā)。此前的扶貧政策可以認為是救濟式扶貧，以發(fā)放救濟金，解決貧困人口基本生存問題為主，不具有可持續(xù)性。而之后的開發(fā)式扶貧則是在政府的支持之下，利用貧困地區(qū)現(xiàn)有的資源進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，形成獨立的生產(chǎn)和發(fā)展能力，依靠地區(qū)自身資源來解決脫貧和發(fā)展問題。這個階段的標志性事件是1986年國家成立專設(shè)扶貧機構(gòu)——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，相關(guān)省、市、縣級政府也成立了相應的組織機構(gòu)，扶貧開發(fā)工作被正式納入到國家正式體制中，此后各種專項扶貧資金與扶貧項目開始源源不斷地輸入向貧困地區(qū)。

2000年以后中國的貧困治理進入“綜合性治理階段”。在經(jīng)歷30多年的經(jīng)濟發(fā)展和20多年的農(nóng)村扶貧開發(fā)之后，我國農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)從原來經(jīng)濟普遍落后的生存性貧困轉(zhuǎn)化成為以相對資產(chǎn)和福利剝奪為主要特點的相對貧困。農(nóng)業(yè)增長減貧空間的減小、致貧原因的多樣化以及開發(fā)式扶貧主體缺失等情況，更需要多部門協(xié)調(diào)參與以及政府轉(zhuǎn)移支付的支持，為了確保扶貧資源分配以及使用的公平性，瞄準的要求也越來越高，瞄準單位由過去的貧困縣縮小到貧困村，并大范圍開展“整村推進”等綜合性貧困治理項目。在這個階段，政府在繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的同時，出臺了多項惠農(nóng)親貧政策，形成了多部門、多政策共同參與綜合治理的“大扶貧”格局。

（二）貧困治理困境的凸顯

從國家治理角度來看，扶貧進入綜合性治理階段以后，貧困治理的手段也越來越技術(shù)化、精細化。但從基層扶貧實踐來看，我國農(nóng)村扶貧工作仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。以扶貧項目瞄準為例，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在2009年的項目村和項目戶中，當年希望得到的扶貧項目與2010年本村實施的項目保持一致的村只占項目村的5.7%，說明項目安排與項目需求有較大差距。荀麗麗研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古某地政府主導移民搬遷項目由于忽視地方知識與農(nóng)民需求而成為失敗的實驗。馬良燦在貴州調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在當?shù)赝茝V的大棚蔬菜種植項目、畜牧養(yǎng)殖項目等都遭遇失敗。

可以說，貧困已經(jīng)由社會、經(jīng)濟、文化等單一層面的問題，逐漸轉(zhuǎn)化成為一種綜合性的治理難題，貧困治理面臨的已經(jīng)不只是能否精確瞄準以及基層政府之間的資源競爭，而是愈發(fā)技術(shù)化與精細化的治理方式所帶來的治理困境以及對于國家干預方式本身的反思。

三、“治理型貧困”及其產(chǎn)生的機制分析

（一）“治理型貧困”的產(chǎn)生背景與具體表現(xiàn)

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，本意是控制、引導和操作。目前全球政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance）。十八屆三中全會首次明確提出要“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，這標志著我國政府在治理結(jié)構(gòu)、功能方面正發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。從某種程度上來說治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足，但是治理并不是萬能的，它也內(nèi)在地存在著諸多缺陷，它并不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多資源進行有效配置。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。因為隨著社會結(jié)構(gòu)日益復雜，不可能實現(xiàn)對治理對象的總體性控制和完全準確的預測，所以并不是所有的治理都可以達到“善治”（good governance）的目標，治理行為背后也隱藏著很大的失敗風險?！爸卫硇拓毨А本褪侵卫硎г诜鲐氼I(lǐng)域的突出表現(xiàn)。我們認為“治理型貧困”有以下兩層含義：第一，從宏觀層面來講，指的是目前經(jīng)濟持續(xù)增長對減貧的涓滴效應逐漸減弱的情況下，扶貧工作面臨著治理困境；第二，從微觀角度來看，是指隨著政府治理功能的轉(zhuǎn)型，國家的扶貧政策與手段也越來越精細化和技術(shù)化，但國家的干預行為也產(chǎn)生了很多意料之外的后果，即治理行為本身所造成的治理困境，本文主要從微觀角度對后者展開分析與討論。

國家的大量轉(zhuǎn)移支付和扶貧項目，雖然在很大程度上降低了貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率，促進了當?shù)氐难杆侔l(fā)展。但是，國家巨額財政資源投入在扶貧實踐中并未達到預期效果，扶貧治理的實踐與國家政策的表達發(fā)生了偏離，導致了大量“治理型貧困”現(xiàn)象的發(fā)生。從歷史上來看，“治理型貧困”的產(chǎn)生有著特定背景，在經(jīng)歷了1990年代市場化改革以及新世紀的行政科層化改革之后，我國的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)從雙軌二元社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了技術(shù)化的治理結(jié)構(gòu)。技術(shù)治理表現(xiàn)在扶貧領(lǐng)域就是諸如整村推進、精準扶貧、定點扶貧、聯(lián)村包片等一系列精細化扶貧手段的使用與推行。技術(shù)化治理帶來了效率的提高，但是也產(chǎn)生了風險。“治理型貧困”主要是由于政府干預或治理結(jié)構(gòu)本身原因，直接或間接導致扶貧工作“內(nèi)卷化”、農(nóng)民致貧的困境，其具體表現(xiàn)為瞄準偏離、資源流失、精英俘獲、扶貧返貧、門檻效應、社會不平等加劇等等。

筆者與所在團隊成員曾于2015年3月、8月在滇南南縣進行了40天駐村調(diào)研，深入訪談了當?shù)胤鲐氜k的工作人員、鄉(xiāng)村干部以及貧困戶等各個不同群體，力求全面了解當?shù)氐呢毨е卫砬闆r。南縣位于云南省南部，是國家級貧困縣，現(xiàn)有貧困鄉(xiāng)3個，貧困行政村20個，建檔立卡總數(shù)為6729戶，25782人，貧困發(fā)生率為13.25%。南縣自然資源豐富，平均每戶有土地七八十畝，氣候條件較好，全年都可耕種。在生計方面，當?shù)剞r(nóng)民主要以種植橡膠、香蕉、砂仁等經(jīng)濟作物為主，少有外出務(wù)工者。筆者認為，南縣的貧困并非因為資源匱乏自然條件惡劣而形成的經(jīng)濟型貧困，近些年來治理行為本身卻導致了越來越多“治理型貧困”的發(fā)生，很多扶貧政策和項目往往到了基層難以推行甚至產(chǎn)生相反的結(jié)果。下文筆者將結(jié)合在南縣的實地調(diào)研情況，深入分析導致了“治理型貧困”發(fā)生的機制原因。

（二）“治理型貧困”的產(chǎn)生機制

1.貧困識別的悖論：難以找出貧困人口

中央最早于2014年初就明確提出實施精準扶貧戰(zhàn)略，精準扶貧是區(qū)別對待不同貧困區(qū)域與不同貧困戶，改變以往“撒胡椒面”式的扶貧工作方式，集中力量運用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳首R別、精確幫扶、精確管理的貧困治理方法。從理論上來講，精準識別出貧困人口是精準扶貧戰(zhàn)略的首要任務(wù)。但在實際工作中卻遭遇到了難于確定和識別出誰是真正貧困人口的問題。從貧困人口識別的實際情況來看，貧困人口規(guī)模和數(shù)量并不是采用逐戶普查方法得來，而是由統(tǒng)計部門抽樣之后自上而下測算并逐步分解而得。市、縣一級的貧困人口規(guī)模由國家統(tǒng)計局調(diào)查總隊根據(jù)當?shù)厝丝跀?shù)和低收入人口發(fā)生率測算而得；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級的貧困人口規(guī)模則根據(jù)本地的貧困發(fā)生率并結(jié)合農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)計算得出，以此進行貧困指標的分配。

由于貧困戶的指標是政府自上而下分配而來，名額有限。到了村莊層面就面臨難以分配的困境。在村莊內(nèi)部最容易確定的是最貧困和最富裕的那幾個農(nóng)戶。但是村莊內(nèi)部是熟人社會，對于處于中間部分的農(nóng)戶，因為收入差距不大，如果分配給A戶，B戶有意見，如果分配給B戶，A戶就有意見，在這種情況下很容易出現(xiàn)矛盾和糾紛。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部對此采取的策略是，首先將村內(nèi)最貧困的確定為貧困戶，剩下的名額或者進行輪流，或者分配給親戚朋友，貧困戶的確定最終成了“輪流分配”和“差序分配”。在貧困識別中難以確定貧困戶，主要在于自上而下制造出來的貧困指標遭遇了鄉(xiāng)村熟人社會的邏輯。

2.“抓兩頭”：“示范村”和“薄弱村”的扶貧實踐

以南縣為例，自上而下的扶貧項目眾多，僅專項扶貧資金就有1500萬。其中包括4個整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、安居工程、革命老區(qū)、貼息貸款以及互助資金等。但是并不是所有的貧困村都有同等機會獲取相應的項目和資源。政府在開展扶貧工作時存在一個“抓兩頭”的行動邏輯。即在資源有限的情況下傾向于把資源分配給“示范村”和“薄弱村”。當?shù)胤鲐氜k工作人員說：“我們專項扶貧資金每年只有1500萬，但是省級貧困村就有20多個，只能把項目分給最好的和最差的村莊，要是平均下來每個村不到70多萬，根本不夠分”。

“示范村”和“薄弱村”分別代表了發(fā)展條件相對較好和較差兩種狀態(tài)的村莊?！笆痉洞濉敝阅軌颢@取資源主要是因為基礎(chǔ)較好，有能力進行項目的前期投入，可以快速、較快的完成項目任務(wù)?！笆痉丁弊鳛橐环N具有中國特色的國家治理機制，也是國家對社會進行改造的有效手法?；鶎诱Ｍ匈Y源打造“示范村”，在日常工作中“樹立典型”，更好地帶動其他村莊發(fā)展?！氨∪醮濉本褪亲钬毨У拇迩f，在資源項目有限的情況下，政府也會照顧最薄弱、貧困的村莊，保證他們生活的基本需求以及最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。扶貧資源大致可以分為兩類，一類是非競爭性的，一類是競爭性的。競爭性的扶貧資源主要是一些要求有配套或者門檻的資源?！笆痉洞濉痹谫Y源競爭中具備優(yōu)勢，會獲取這些競爭性的資源，而“薄弱村”得到的則是那些非競爭性的項目資源?！白深^”的行動邏輯造成了許多處于中間水平的貧困村被忽視，進一步加劇了村莊之間的分化與不平等。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧：國家主導型產(chǎn)業(yè)的困境

在政策設(shè)計層面來看，產(chǎn)業(yè)扶貧就是圍繞某種資源、產(chǎn)品或服務(wù)，建立一套完整的市場化的經(jīng)營方式、組織形式及生產(chǎn)鏈條，實現(xiàn)扶貧方式從“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，提高貧困地區(qū)競爭力，使貧困群體逐漸擺脫貧困的治理方式。但是，政策設(shè)計尤其具體產(chǎn)業(yè)的選擇，容易與貧困地區(qū)實際情況相脫離。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)扶貧項目難以達到預期效果，甚至有些產(chǎn)業(yè)項目不受農(nóng)民歡迎，以失敗告終。這主要有以下四個方面原因：第一，政府推廣的產(chǎn)業(yè)項目是基于一般的市場規(guī)律，沒有過多考慮當?shù)氐膶嶋H情況與地方性知識。比如在南縣N鎮(zhèn)推行的普洱茶項目，由于當?shù)睾０屋^高，茶葉質(zhì)量和產(chǎn)量低，并沒有達到預期效益。第二，打造一個品牌和產(chǎn)業(yè)需要一定時間，一兩年之內(nèi)很難見效，以當?shù)叵鹉z種植為例，橡膠樹一般種植七八年才能有收益。但政府推行的產(chǎn)業(yè)都是短平快項目，希望一兩年之內(nèi)就能使農(nóng)民脫貧致富。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期性與政府項目的短期性產(chǎn)生了矛盾，影響產(chǎn)業(yè)的選擇與打造。第三，在打造產(chǎn)業(yè)時往往容易選擇“公司+農(nóng)戶”以及“合作社”模式。但是在這種組織模式之下，中小農(nóng)戶容易遭到排斥，農(nóng)民淪為農(nóng)業(yè)資本以及大戶的雇傭者，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益大多被資本所獲取，貧困農(nóng)戶沒有因此更多地享受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的好處。第四，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往會給貧困戶帶來較大的機會成本，以南縣推廣冬瓜豬養(yǎng)殖為例，貧困戶在豬舍修建以及種豬方面可獲得補貼，但是養(yǎng)豬屬于勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，貧困農(nóng)戶選擇養(yǎng)豬后只能呆在家里，從而失去了外出打工的收益。