集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配問題研究綜述

于浩洋

[摘要]如何妥善處理好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益分配問題是集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵之一。從參與收益分配的主體和分配方式以及相關(guān)制度建設(shè)三個方面對現(xiàn)有研究進(jìn)行梳理，以對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配問題及改革方向形成一個較為清晰的認(rèn)識。研究發(fā)現(xiàn)，完善土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和集體內(nèi)部收益分配制度是進(jìn)一步實現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營性建設(shè)用地;收益分配;土地增值

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革作為中央新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，改革試點已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵的收官階段，學(xué)界對改革試點的經(jīng)驗與問題進(jìn)行了充分的探討和總結(jié)。如何妥善處理好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益分配問題被認(rèn)為是影響最大、矛盾最集中的核心問題之一（王小映，2014;陳紅霞，2017）。圍繞“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的改革目標(biāo)，許多學(xué)者從不同的理論視角進(jìn)行了解讀，并對改革實踐中出現(xiàn)的不同分配模式進(jìn)行評析和對比，形成了豐富的研究成果。本文將從參與收益分配的主體和政府與集體、集體內(nèi)部的分配方式以及制度設(shè)計的完善等方面對相關(guān)研究成果進(jìn)行綜述，以期為進(jìn)一步的研究和改革實踐提供可能的參考。

1 對收益分配主體的研究——政府是否應(yīng)參與分配

1.1 理論層面：土地增值收益分配關(guān)系的重構(gòu)

蓋凱程和于平（2017）認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實質(zhì)就是土地增值收益在各利益主體之間的重構(gòu)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，政府不再是直接相關(guān)的土地權(quán)利主體，但在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地用途規(guī)劃與管制以及相關(guān)制度建設(shè)等方面的職能又對集體建設(shè)用地的增值和入市產(chǎn)生深刻影響，因而入市收益分配的依據(jù)和政府的身份定位也要產(chǎn)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

1.1.1 政府參與分配的依據(jù)：從“產(chǎn)權(quán)原則”到增值貢獻(xiàn)。“絕對產(chǎn)權(quán)學(xué)派”從絕對的土地所有權(quán)出發(fā)，認(rèn)為入市流轉(zhuǎn)收益應(yīng)全部歸集體土地所有權(quán)人，即農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，政府無權(quán)參與分配。但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配并不只是基于產(chǎn)權(quán)原則的分配，還涉及到復(fù)雜的土地增值問題，政府能否參與入市收益分配實質(zhì)上是土地增值的分配問題（王小映，2014）。

很多學(xué)者圍繞集體經(jīng)營性建設(shè)用地基于政府的公共行為而產(chǎn)生的土地增值分析了政府參與入市收益分配的合理性。陳紅霞（2017）認(rèn)為集體建設(shè)用地的增值實際上是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的外部正效應(yīng)。楊雅婷（2015）認(rèn)為國家基于對集體經(jīng)營性建設(shè)用地地租的貢獻(xiàn)而應(yīng)當(dāng)參與流轉(zhuǎn)收益分配。楊慶媛等（2017）認(rèn)為政府應(yīng)獲得部分土地增值收益以體現(xiàn)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入對土地價值增值的貢獻(xiàn)。趙振宇等（2017）認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生增值的重要原因之一是地方政府對于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的投入改變了土地利用條件，使土地使用者愿意支付一定的租金，所以地方政府可以通過收取管理費用或土地增值稅等形式參與入市增值收益分配過程。

1.1.2 政府角色的轉(zhuǎn)變：從土地所有者到公共管理者。從土地增值的產(chǎn)生來分析入市收益分配問題，核心仍然是對土地增值收益分配如何“公私兼顧”的討論，但涉及的權(quán)利主體、利益關(guān)系的重構(gòu)使得政府的身份定位和職能也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。張曉山等（2015）指出，理清政府與市場邊界、建立張弛有度的“政農(nóng)關(guān)系”是高效開展入市的重要前提條件。施建剛和徐奇升（2015）認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府受主觀自利和體制因素兩方面影響而存在過度行政干預(yù)、治理隱性流轉(zhuǎn)乏力和流轉(zhuǎn)制度供給不足等偏差行為。

申端帥等（2019）將入市中的政府職責(zé)概括為構(gòu)建制度環(huán)境、培育市場、市場準(zhǔn)入管理、協(xié)調(diào)收益分配和維護市場秩序等方面。王小映（2014）提出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地因規(guī)劃管制引起的個別性的土地增值要歸于作為公共管理者的政府，而不是作為土地所有者的政府。這就要求在入市收益分配中，政府作為公共管理者必須完善城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和改革完善土地財產(chǎn)補償和土地增值公平分享的政策體系。

1.2 現(xiàn)實層面：土地財政背景下的現(xiàn)實需要

地方政府土地財政模式已介入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)（劉守英，2018）。王玉波（2016）認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地入市必然對地方政府長期倚重的土地財政造成沖擊，社會經(jīng)濟發(fā)展情況不同的地區(qū)受影響程度不同，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施和調(diào)控政策，但大都免不了地方政府要從入市收益中“分一杯羹”。文蘭嬌等（2018）發(fā)現(xiàn)，盡管大部分出讓收益歸農(nóng)民集體，但從交易稅費中的“土地增值收益調(diào)節(jié)金”等名目可以看出地方政府對集體建設(shè)用地交易“舍不得放手”。楊雅婷（2015）通過博弈模型同樣發(fā)現(xiàn)，地方政府參與流轉(zhuǎn)收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度順利改革和推行的一個重要保障。岳永兵和劉向敏（2018）認(rèn)為，政府參與分配其實也是在當(dāng)前土地財政模式下，對政府放棄征地賣地收益的補償，這一觀點較為直接明確地揭示了政府參與分配的現(xiàn)實意義。

有學(xué)者進(jìn)一步厘清了土地財政背景下政府在集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與收益分配中的身份定位及其與集體、農(nóng)民之間的關(guān)系。伏紹宏等（2017）認(rèn)為政府征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金從本質(zhì)上看并不是國家與集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民進(jìn)行的利益平等切割，而應(yīng)屬國家強制征收行為，收益分配表述在集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民間更為適宜。伍振軍和林倩茹（2014）認(rèn)為政府是市場監(jiān)管者而非市場主體，不能參與收益分配，其收益主要通過建立不動產(chǎn)制度，征收土地增值稅來實現(xiàn)。這些學(xué)者將政府通過征收稅費獲得的收益與參與收益分配區(qū)分開來，更加強調(diào)了政府作為公共管理者的定位。

1.3 小結(jié)

與國有建設(shè)用地出讓相比，政府不再是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地權(quán)利主體，從產(chǎn)權(quán)原則的角度無權(quán)參與初次分配。但政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地用途規(guī)劃與管制等公共職能的發(fā)揮而對集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值做出貢獻(xiàn)或產(chǎn)生影響，因而有權(quán)參與二次分配，這一點已在大多數(shù)學(xué)者中產(chǎn)生共識。同時考慮到土地財政轉(zhuǎn)型階段的現(xiàn)實需要，政府可以以公共管理者的身份通過收取管理費用或土地增值稅等形式來參與分配過程，收取的稅費應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會保障等用途。

2 對分配方式的研究——如何保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入

黃小虎（2003）較早就提出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度和土地征收制度改革的目標(biāo)是一致的，核心都是在土地流轉(zhuǎn)的收益分配比例上讓利于民。在實踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為農(nóng)民帶來的土地財產(chǎn)性收入往往取決于政府與集體經(jīng)濟組織之間和集體內(nèi)部兩個層次的分配關(guān)系。

2.1 政府與集體間的分配

謝保鵬等（2018）研究發(fā)現(xiàn)，征收模式下農(nóng)民集體獲取土地增值收益比例為23%;入市模式下，農(nóng)民集體獲取土地增值收益比例為64%（高調(diào)節(jié)金）或84%（低調(diào)節(jié)金）。由此可見，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革明顯改變了政府與農(nóng)民集體對土地增值收益的分配格局，提高了農(nóng)民集體享有的土地財產(chǎn)性收益，而政府從入市收益中提取調(diào)節(jié)金的高低是決定農(nóng)民集體收益提高程度的關(guān)鍵之一。學(xué)者們對政府與農(nóng)民集體間分配方式的討論也大多圍繞土地增值收益調(diào)節(jié)金。當(dāng)前試點地區(qū)對調(diào)節(jié)金的性質(zhì)定位往往不夠明晰，征收方式大多模糊了入市收益與土地增值收益的差異，這也是引起學(xué)者們關(guān)注較多的兩個問題。

2.1.1 土地增值收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)問題。當(dāng)前在理論和實踐中普遍存在著對土地稅、地租、地費界定不清的問題（曲福田等，2018）。王小映等（2006）將農(nóng)地轉(zhuǎn)用中政府取得的土地增值收益分為稅費形式的初次土地增值收益和土地出讓金形式的二次土地增值收益，其中土地出讓金的本質(zhì)是使用年限內(nèi)的地租收益，這一點已形成共識。但入市中政府征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)在實踐中仍不明晰（林超等，2019），主要原因還是在于政府的管理、投資等行為對入市具有深刻影響，與交易主體之間產(chǎn)生了經(jīng)濟交換關(guān)系，而不僅僅是憑借政治權(quán)力對交易主體強制征稅的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是在試點階段，調(diào)節(jié)金往往有著管理費用和土地增值稅的雙重性質(zhì)。

財政部2016年發(fā)布的關(guān)于土地增值收益調(diào)節(jié)金的暫行辦法規(guī)定以土地增值收益的20%～50%征收調(diào)節(jié)金，由此可見在制度設(shè)計中調(diào)節(jié)金的本質(zhì)更接近于土地增值稅。但在改革實踐中，試點地區(qū)普遍以入市成交價款為基數(shù)征收（周應(yīng)恒和劉余，2018），雖然在一定程度上是由于對調(diào)節(jié)金性質(zhì)把握不準(zhǔn)確（林超等，2019），混淆了國家、土地所有者、土地使用者之間基于權(quán)利義務(wù)關(guān)系的土地稅與基于經(jīng)濟交換關(guān)系的地費（曲福田等，2018），但考慮到改革試點階段政府在入市中承擔(dān)著制度建設(shè)、市場培育與管理等職責(zé)（申端帥等，2019），在資金和管理投入的前提下，政府以成交價格為基數(shù)征收調(diào)節(jié)金作為管理費用，在理論和實踐中也具有一定的合理性，伏紹宏等（2017）就認(rèn)為調(diào)節(jié)金應(yīng)屬行政事業(yè)性收費，王小映（2014）也認(rèn)為在試點階段和市場開放前期，土地增值收益可以以費的形式按照土地出讓總價款的一定比例征收，在逐步建立完善不動產(chǎn)稅制后再以土地增值稅的形式征收。吳昭軍（2019）則認(rèn)為由于征稅目的不同、入市環(huán)節(jié)不適合以增值額為計稅依據(jù)以及集體土地增值收益不屬于我國現(xiàn)行土地增值稅的征稅對象，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)不適用土地增值稅，建議增設(shè)集體土地入市所得稅。

2.1.2 土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收問題。調(diào)節(jié)金征收基數(shù)方面，《暫行辦法》規(guī)定以土地增值收益為基數(shù)，但林超等（2019）對比若干試點縣市的征收模式發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)試點區(qū)以成交總價為集體建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金征收基準(zhǔn)，模糊了政府與集體二者在土地增值收益形成的貢獻(xiàn)度。岳永兵和劉向敏（2018）認(rèn)為增值收益計算比較繁瑣，入市地塊的開發(fā)和取得包含大量的直接成本和間接成本，構(gòu)成復(fù)雜，國家尚無可參照的標(biāo)準(zhǔn)。蒲方合（2017）也認(rèn)為出讓環(huán)節(jié)土地增值收益調(diào)節(jié)金征收中存在的一個關(guān)鍵問題就是出讓所取得的土地增值收益很難確定;周應(yīng)恒和劉余（2018）認(rèn)為，如果按照增值收益征收調(diào)節(jié)金，一個關(guān)鍵矛盾就在于成本核算的過程“誰來算”和“算誰的”，因此以出讓總價為基數(shù)是協(xié)調(diào)各方利益的一種選擇，滿足了現(xiàn)階段操作便捷性的現(xiàn)實需求。而伏紹宏等（2017）發(fā)現(xiàn)，這種為協(xié)調(diào)各方利益、方便實際工作而對土地增值收益進(jìn)行的模糊處理反而會成為調(diào)節(jié)金征收金額及比例受到一些集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民質(zhì)疑的重要原因。

調(diào)節(jié)金征收的類別和比例方面，當(dāng)前各試點地區(qū)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，雖然這主要與各地不同的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、土地市場現(xiàn)狀、政策背景等相關(guān)，但林超等（2019）認(rèn)為存在征收類別劃定缺乏長效性和征收比例范圍設(shè)定過于寬泛的共性問題，并指出原因：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍不夠明確;對土地增值收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)把握不準(zhǔn)確;《暫行辦法》對征收實施辦法規(guī)定過于寬松。吳昭軍（2019）指出，不同地區(qū)和同一地區(qū)不同地塊的調(diào)節(jié)金征收比例差距較大，難以在法理和制度上獲得支撐，公正性和合理性欠缺;另一方面，因缺乏確定性和統(tǒng)一性，難以為未來構(gòu)建普遍適用的正式制度提供支持。

2.2 集體內(nèi)部的分配：集體經(jīng)濟組織發(fā)展與農(nóng)民增收的長效機制

高圣平和劉守英（2007）指出，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地增值收益的成果。楊慶媛等（2017）將入市后農(nóng)民直接和間接增加的土地財產(chǎn)性收益分為直接分紅的租金、集體經(jīng)濟組織股權(quán)分紅的股金、農(nóng)民就業(yè)方式轉(zhuǎn)變的薪金和入市收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等福利事業(yè)的公益金四類。集體內(nèi)部的分配作為與農(nóng)民利益最直接的一層分配關(guān)系，不同分配形式都應(yīng)以直接或間接增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益為目的。

2.2.1 集體內(nèi)部分配的法理基礎(chǔ)。分析入市收益集體內(nèi)部分配關(guān)系的一個關(guān)鍵是從集體產(chǎn)權(quán)制度出發(fā)分析集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)及其與農(nóng)民成員權(quán)的關(guān)系。張曉山等（2015）認(rèn)為我國農(nóng)村集體所有權(quán)是一種“新型的總有”，不同于歷史上以團體成員共同生存為目的的總有制度，是更接近于個人支配的權(quán)利形態(tài)，有利于財產(chǎn)的最有效利用和流轉(zhuǎn)。而集體成員的這些權(quán)利是何種性質(zhì)的權(quán)利，學(xué)界也進(jìn)行了廣泛的探討，其中王瑞雪（2006）認(rèn)為“成員權(quán)是以土地權(quán)利為核心的身份權(quán)”，強調(diào)了土地資源在集體資產(chǎn)中的核心地位。臧之頁和孫永軍（2018）進(jìn)一步指出，《民法總則》以法律形式明確了集體經(jīng)濟組織的市場經(jīng)營主體地位，未來的集體經(jīng)濟組織必然是“公司化”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)本質(zhì)上就是“股東權(quán)”，類似于股東基于財產(chǎn)性投入而對公司享有的股權(quán)，這一觀點從法理上構(gòu)建了集體留存入市收益和集體內(nèi)部股權(quán)分紅的理論基礎(chǔ)。

2.2.2 集體內(nèi)部分配管理。對于入市收益集體留存部分的管理，陳紅霞（2017）提出嘗試建立固定收益與長期分紅相結(jié)合的集體內(nèi)部收益分配模式。固定收益即直接分紅，而“長期分紅”是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和集體經(jīng)濟組織運行的實際情況，采用土地入股、年租制、建設(shè)物業(yè)收取租金等方法，將入市收益長效化。趙振宇等（2017）建議，集體留存的入市收益管理可以在目前“村賬鎮(zhèn)管”的基礎(chǔ)上參考國資委的管理模式，政府確立專門負(fù)責(zé)管理農(nóng)民集體資產(chǎn)的行政管理部門，加強對集體改制和集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、監(jiān)管與審查等公共事務(wù)的指導(dǎo)。

但曲福田和田光明（2011）指出，我國大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟組織缺乏有效行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，成員也缺乏行使集體所有權(quán)的內(nèi)在動機。陳小君（2017）認(rèn)為我國私法權(quán)利體系對成員權(quán)制度缺少關(guān)注，對農(nóng)民集體及其成員權(quán)缺乏細(xì)致深入的研究。面對農(nóng)村集體成員權(quán)的理論研究不足和實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治能力的現(xiàn)狀，很多學(xué)者對入市收益分配中股份制能否有效推行，能否切實保障農(nóng)民知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)存有疑慮。岳永兵和劉向敏（2018）認(rèn)為，集體留存入市收益的比例應(yīng)與其民主自治能力成正比，體現(xiàn)成員對村民自治管理的信任程度。而趙振宇等（2017）認(rèn)為，股份制的推行或許能對集體經(jīng)濟組織發(fā)展起到反饋促進(jìn)作用，集體每年兌現(xiàn)的土地分紅使農(nóng)民認(rèn)識到保留集體成員身份具有實際的經(jīng)濟意義，進(jìn)而驅(qū)動集體成員關(guān)注集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，從而形成集體經(jīng)濟組織向規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)在動力，為入市收益分配奠定有利的主體基礎(chǔ)。

此外，集體成員的社會保障也是集體內(nèi)部分配中的一個關(guān)鍵問題。周應(yīng)恒和劉余（2018）認(rèn)為，入市與征收“收益相當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)考慮社會保障等潛在收益，盡管農(nóng)民在征收的過程中實際獲取的資金收益不高，但其獲取的社會保障指標(biāo)是一項重要收益，這在入市中往往難以實現(xiàn)。而臧之頁和孫永軍（2018）認(rèn)為集體經(jīng)濟組織股份制分紅的機制在成員可以直接享受由土地增值而帶來的收益的同時，一定程度上也能夠解決失地成員的未來發(fā)展和社會保障問題，可能比某些地區(qū)采取的“以土地?fù)Q社?！钡淖龇ǜ欣谵r(nóng)民權(quán)益。

2.3 小結(jié)

政府與集體之間的分配中，以土地出讓成交價為基數(shù)征收管理費性質(zhì)的“土地增值收益調(diào)節(jié)金”只能作為試點探索階段的“權(quán)宜之計”，增值收益核算方法亟需國家標(biāo)準(zhǔn)，但學(xué)界尚未形成一致意見。征收比例則應(yīng)由中央政府給予指導(dǎo)性規(guī)定，各地根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、土地市場狀況甚至不同交易案例的具體情況靈活制定，很難也沒有必要制定強制性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

集體內(nèi)部的分配中，雖然以股權(quán)分紅形式將入市收益作為集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理使用有利于建立起集體經(jīng)濟組織發(fā)展和農(nóng)民土地財產(chǎn)性增收的長效機制，但面對當(dāng)前農(nóng)民集體自治和民主管理能力的現(xiàn)狀，保障農(nóng)民知情權(quán)、決策權(quán)，按照農(nóng)民意愿分配集體收益可能是最好的選擇。

3 對入市收益分配制度改革的探討

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革的核心任務(wù)之一。陸劍和陳振濤（2019）認(rèn)為，《土地管理法》修訂中應(yīng)對出讓收益、再轉(zhuǎn)讓收益在相關(guān)利益主體間的分配進(jìn)行更加明確的規(guī)定。本文從以下幾個方面對入市收益分配制度進(jìn)一步改革方向進(jìn)行梳理。

3.1 強化政府公共管理職能，協(xié)調(diào)好各類土地經(jīng)濟關(guān)系

隨著入市制度逐漸成熟，政府應(yīng)逐步退出對土地市場的干預(yù)，回歸公共管理者的定位。申端帥等（2019）建議將深化政府職能“放管服”改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革相結(jié)合，解決入市過程中存在的政府職權(quán)交叉等問題。朱一中等（2013）認(rèn)為，政府應(yīng)逐步退出土地市場的經(jīng)營，通過以土地增值稅為主的土地稅收形式回收土地增值收益，回歸其公共管理者的角色定位。王小映（2014）提出，在開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的同時，必須建立和完善城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)稅費體系，規(guī)范和調(diào)節(jié)入市流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配，這也是下一步改革中政府作為公共管理者的一項關(guān)鍵工作。

3.2 明晰調(diào)節(jié)金的性質(zhì)，規(guī)范增值收益測算方法

政府與農(nóng)民集體之間的分配關(guān)系中，關(guān)鍵在于土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收。楊雅婷（2015）認(rèn)為，國家參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的最終模式應(yīng)是僅以稅費的方式參與收益分配。文蘭嬌等（2018）通過寡頭模型的分析，提出通過測算最優(yōu)稅率厘清政府與集體的貢獻(xiàn)和收益分配邊界，逐步實現(xiàn)整個土地市場從壟斷到寡頭的供給側(cè)收益分配均衡。吳昭軍（2019）則建議增設(shè)新稅種——集體土地入市所得稅，這一觀點嘗試對土地增值收益調(diào)節(jié)金的稅費性質(zhì)進(jìn)行更加清晰的界定。

針對目前爭議較多的以出讓成交價為征收基準(zhǔn)，增值收益難以測算的問題，林超等（2019）較為明確地提出以三年內(nèi)該地區(qū)全部國有建設(shè)用地成本的平均值作為該地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成本。雖然其操作性仍有待實踐檢驗，但還是能夠為當(dāng)前制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)提供有價值的參考。

3.3 規(guī)范入市收益內(nèi)部分配管理制度

農(nóng)民集體內(nèi)部的分配關(guān)系中，關(guān)鍵在于維護集體成員權(quán)益，建立農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益增長的長效機制。曲福田和田光明（2011）提出，在堅持集體土地所有制的前提下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向是不斷強化和完善集體土地使用權(quán)物權(quán)屬性，強化產(chǎn)權(quán)激勵和約束。在集體土地產(chǎn)權(quán)改革的背景下，伏紹宏等（2017）建議在具體政策設(shè)計中進(jìn)一步鼓勵與引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織采取股權(quán)量化方式分配集體留存的入市收益，讓成員能夠更多、更好地分享集體資產(chǎn)的長期增值收益。臧之頁和孫永軍（2019）認(rèn)為，未來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必然是“公司化”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)本質(zhì)上就是“股東權(quán)”，其內(nèi)容、權(quán)能、救濟等規(guī)定也將越來越明晰和合理。這一發(fā)展趨勢也有利于入市收益集體留存部分的有效使用與股權(quán)分紅。

4 結(jié)語

長期以來城鄉(xiāng)土地二元分割的產(chǎn)權(quán)制度決定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革亟待解決的一系列問題，建立兼顧公平與效率的入市收益分配制度是其中的關(guān)鍵之一。在明晰集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇和權(quán)能的前提下，厘清其增值來源，增強政府公共管理職能是入市收益分配的基本要求。在此基礎(chǔ)上，完善土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下的集體收益內(nèi)部分配機制是入市收益分配制度進(jìn)一步改革的具體需要。

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