獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)管理問題及對(duì)策研究

歐陽珍元+楊興乾

[摘 要]獨(dú)立學(xué)院是我國高等教育的重要補(bǔ)充形式，為我國的高等教育的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程存在的問題也日益凸顯出來，這其中又以財(cái)務(wù)管理問題最為突出。文章詳細(xì)分析了獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并結(jié)合實(shí)際，對(duì)如何完善獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)管理制度、產(chǎn)權(quán)區(qū)分、利益分配及監(jiān)管機(jī)制等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]獨(dú)立學(xué)院；財(cái)務(wù)管理；產(chǎn)權(quán)關(guān)系；收益分配

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.40.139

1 我國獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)管理存在的問題

高等學(xué)校獨(dú)立學(xué)院是由普通本科學(xué)校（申請(qǐng)者）與社會(huì)力量（合作者包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人和其他有合作能力的機(jī)構(gòu)）按新機(jī)制、新模式舉辦的本科層次的二級(jí)學(xué)院，是普通高校的優(yōu)勢(shì)辦學(xué)資源與優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本相結(jié)合的民辦高等教育機(jī)構(gòu)。它擁有獨(dú)立的法人資格、獨(dú)立的校園校舍、獨(dú)立的教學(xué)與財(cái)務(wù)管理、獨(dú)立的招生和頒發(fā)文憑的資格。一般認(rèn)為我國的獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生于1998年的以蘇州大學(xué)與蘇州大學(xué)發(fā)展基金會(huì)聯(lián)合舉辦成立的蘇州二級(jí)學(xué)院——文正學(xué)院。從那時(shí)到現(xiàn)在，獨(dú)立學(xué)院蓬勃發(fā)展起來，截至2016年5月30日，全國共有獨(dú)立學(xué)院266所（教育部網(wǎng)站）。獨(dú)立學(xué)院作為我國普通高等教育的重要補(bǔ)充形式，對(duì)于我國高等教育的擴(kuò)大和發(fā)展發(fā)揮著極其重要的作用。但與此同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)管理問題也日益突出，它已經(jīng)嚴(yán)重制約了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

1.1 會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不明確

從我國頒布的有關(guān)高等學(xué)校的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度來看，有2012年12月14日頒布的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和2013年1月5日頒布的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》以及2014年1月7日頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》可供獨(dú)立學(xué)院借鑒執(zhí)行。現(xiàn)階段，全國有兩百多所獨(dú)立院校大部分都在參照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部2014年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，在會(huì)計(jì)核算上采用收付實(shí)現(xiàn)制。只有少數(shù)獨(dú)立學(xué)院采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。而實(shí)際上，《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》主要針對(duì)的是公辦的高等學(xué)校。獨(dú)立院校與普通高等學(xué)校不同，獨(dú)立院校實(shí)行“自主辦學(xué)，自負(fù)盈虧”的辦學(xué)體制，我們認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院在會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制。采用收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)明顯存在以下幾個(gè)問題：①不能真實(shí)反映學(xué)院的收支情況。因?yàn)槭崭秾?shí)現(xiàn)制里的“收支”是廣義的收支概念，“收入”既包括財(cái)政收入，也包括經(jīng)營（營業(yè)）收入，而“支出”既有財(cái)政資金支出，也有經(jīng)營（營業(yè)）支出；②不能準(zhǔn)確核定辦學(xué)成本。這是由于收支不能真實(shí)反映的必然結(jié)果，這將導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)上“支出”“費(fèi)用”“成本”三者混為一談，不利于體現(xiàn)它的辦學(xué)成果，也將影響收費(fèi)等一系列的連鎖反應(yīng)；③不能正確計(jì)量資產(chǎn)規(guī)模。采用收付實(shí)現(xiàn)制，必定只能按歷史成本來計(jì)量學(xué)校的資產(chǎn)，不能真實(shí)反映資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值。這將不利于資產(chǎn)的管理以及評(píng)價(jià)資產(chǎn)的使用效率。

1.2 產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

獨(dú)立院校與公立普通高校、民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體不同。普通高校的所有權(quán)主體是國家和地方政府；民辦高校產(chǎn)權(quán)主體是個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或者企業(yè)。而獨(dú)立院校是依托普通公辦高校由多方合作者出資形成的，其產(chǎn)權(quán)主體既有以普通高校表現(xiàn)的國家和地方政府，也有個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)多元化的形式，這其中，獨(dú)立學(xué)院所依托的普通高校會(huì)以國有資產(chǎn)投資，包括普通高校的名稱、品牌、聲譽(yù)、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)投資。但是由于很多高校對(duì)此類無形資產(chǎn)沒有評(píng)估作價(jià)，導(dǎo)致無法從價(jià)值上確定所有權(quán)比例，長期以來，普通高校、社會(huì)組織或者個(gè)人合作者和獨(dú)立院校主體之間的產(chǎn)權(quán)比例一直是本糊涂賬，它直接影響?yīng)毩W(xué)院的結(jié)余分配、辦學(xué)投資回報(bào)以及長期發(fā)展決策等。

1.3 理財(cái)觀念不足、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

《中華人民共和國教育促進(jìn)法》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理》與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)文件明確規(guī)定，在堅(jiān)持民辦教育是公益事業(yè)的前提下，作為國家對(duì)民辦教育出資人的一種鼓勵(lì)，允許出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得合理的回報(bào)。也就是說，雖然獨(dú)立院校屬于公益事業(yè)，名義上也屬非營利性組織，但由于引入了民間資本，一定程度上也可以有“盈利”，并對(duì)“盈利”進(jìn)行分配。因此，在這一點(diǎn)上，獨(dú)立院校與以盈利為目的的企業(yè)有相同之處。既然要“盈利”，那么也就應(yīng)該具有相應(yīng)的理財(cái)觀念，包括貨幣的時(shí)間價(jià)值觀念、風(fēng)險(xiǎn)觀念、成本觀念、效益觀念等。筆者曾走訪了本地三所獨(dú)立學(xué)院的管理人員和財(cái)務(wù)人員，他們對(duì)這些現(xiàn)代理財(cái)觀念雖然有所認(rèn)知，但是對(duì)于獨(dú)立學(xué)院來說卻覺得沒有必要。我們認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院存在籌資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資建設(shè)校舍風(fēng)險(xiǎn)、招生生源風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)等。

1.4 收益分配缺乏標(biāo)準(zhǔn)性和統(tǒng)一性

獨(dú)立院校的收益如何分配是關(guān)系到投資者利益和持續(xù)發(fā)展的必要保證，也是社會(huì)力量（資金）更多注入教育領(lǐng)域的動(dòng)力。與企業(yè)的稅后利潤分配不同，而現(xiàn)階段，幾乎沒有獨(dú)立院校有過利潤分配，即便有分配，也難以分清單位和個(gè)人的關(guān)系，更談不上有固定的分配政策，很多時(shí)候是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)自己說了算。獨(dú)立學(xué)院成了它所依附的普通高校的“存錢罐”，“哪里不夠補(bǔ)哪里”。這既不符合國家的教育政策，也不能提高社會(huì)力量（資金）的積極性，更影響了獨(dú)立學(xué)院的長遠(yuǎn)利益，使得獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，人才培養(yǎng)也得不到保障，為獨(dú)立學(xué)院的長期發(fā)展埋下隱患。

1.5 缺乏預(yù)算管理體制

“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。獨(dú)立院校沒有整套的預(yù)算體系，資金的使用隨意性大，往往為了眼前的短期利益損害長期發(fā)展。目前，獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算體系存在兩個(gè)主要的問題（如果有預(yù)算體系的話）：一是缺乏長期預(yù)算。由于我國的獨(dú)立學(xué)院大多存在急功近利性，什么專業(yè)熱，就開什么專業(yè)，對(duì)于人才市場(chǎng)的變化沒有預(yù)見性。體現(xiàn)在預(yù)算上，最多是三年的預(yù)算，對(duì)于本專業(yè)的后續(xù)發(fā)展沒有長期詳細(xì)計(jì)劃和長期資金預(yù)算支持；二是缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算。編制預(yù)算是個(gè)復(fù)雜的過程，要充分考慮未來的風(fēng)險(xiǎn)因素。而目前的獨(dú)立學(xué)院在編制預(yù)算時(shí)，大多比照普通高校預(yù)算來編制，沒有考慮生源影響，沒有考慮對(duì)市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，這樣的預(yù)算執(zhí)行力差，操作起來更是不切實(shí)際。

1.6 缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)我國教育部《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》的規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)設(shè)置董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，校長負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，以教師為主體的教職工代表大會(huì)參與學(xué)校的民主管理與監(jiān)督。目前，我國只有2/3的獨(dú)立學(xué)院實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，實(shí)行校長負(fù)責(zé)制和其他管理形式的占1/3（國家教育發(fā)展中心調(diào)查數(shù)據(jù)）。即便在實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制下，由于獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和主要行政管理人員都要聽命于所依附的普通高校，所以，造成了普通高校的校長說了算的尷尬局面。這就使得獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)督機(jī)制很不完善，尤其是對(duì)獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督流于形式。這樣很容易導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)決策失誤，財(cái)務(wù)管理混亂，甚至滋生大量的腐敗行為。

2 解決獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)管理問題的對(duì)策和措施

2.1 完善會(huì)計(jì)制度，建立健全財(cái)務(wù)組織結(jié)構(gòu)

一方面，財(cái)政部應(yīng)根據(jù)這些年來獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的特點(diǎn)，適時(shí)頒布針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的會(huì)計(jì)制度，或者在《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》里，專門加入獨(dú)立學(xué)院會(huì)計(jì)核算的有關(guān)規(guī)定，而不能照搬普通高校的做法，比如，規(guī)定對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、收支范圍、資產(chǎn)負(fù)債的計(jì)量屬性和使用會(huì)計(jì)科目等；另一方面，要嚴(yán)格按照2003年教育部頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》要求，建立獨(dú)立的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)并配備專職的會(huì)計(jì)人員，并建立健全包括成本核算制度、財(cái)務(wù)預(yù)警制度和審計(jì)制度等在內(nèi)的一整套財(cái)務(wù)管理制度，真正做到獨(dú)立學(xué)院的“財(cái)務(wù)獨(dú)立”。財(cái)務(wù)人員不依附于母體普通高校和投資者，直接對(duì)獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

2.2 明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)資產(chǎn)管理

產(chǎn)權(quán)關(guān)系是由產(chǎn)權(quán)而形成產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。只有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能建立獨(dú)立學(xué)院完善的財(cái)產(chǎn)制度，才能有效保護(hù)參與者（舉辦者）的權(quán)利和義務(wù)。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人產(chǎn)權(quán)?！爆F(xiàn)階段，獨(dú)立學(xué)院呈現(xiàn)多元化的投資主體特征，參與者（舉辦者）包括普通高校、企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。這其中尤其以普通高校的投資最為重要，也最為復(fù)雜，比如，前述普通高校的名稱、品牌、聲譽(yù)、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估入賬，并過戶給獨(dú)立學(xué)院。這個(gè)工作在獨(dú)立學(xué)院籌建伊始就應(yīng)嚴(yán)格對(duì)待。否則，將導(dǎo)致混亂的結(jié)余分配和辦學(xué)投資報(bào)酬率，打擊投資者的信心，引發(fā)各投資主體的利益分配糾紛，這將嚴(yán)重影響?yīng)毩W(xué)院健康穩(wěn)定的發(fā)展。

2.3 增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，注重市場(chǎng)化運(yùn)作資本

近幾年來，由于國家加大了獨(dú)立學(xué)院和職業(yè)技術(shù)學(xué)院發(fā)展的扶持力度，獨(dú)立學(xué)院迅猛發(fā)展，招生人數(shù)逐年擴(kuò)大。加之獨(dú)立學(xué)院能緊貼社會(huì)需求開設(shè)熱門專業(yè)、沒有過多的固定人員開支以及學(xué)費(fèi)高等特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立學(xué)院的收入也大幅增加。這導(dǎo)致了很多獨(dú)立學(xué)院盲目擴(kuò)招、圈地，建設(shè)過多的校舍、住宅，有些獨(dú)立學(xué)院甚至大量貸款搞基建，完全忽視了資金風(fēng)險(xiǎn)的存在。一旦招生受到影響，生源減少，收入減少，那么，學(xué)院的現(xiàn)金流就可能斷裂，日常工作就會(huì)難以為繼。所以，我們認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院也應(yīng)該有一整套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于學(xué)校的發(fā)展要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，資本運(yùn)作要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，必要時(shí)，可以聘請(qǐng)專業(yè)的資本管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做到全方位正確投資。

2.4 加強(qiáng)預(yù)算管理，建立全面的預(yù)算體系

在這方面主要做好兩項(xiàng)具體工作：一是在充分考慮學(xué)院各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素后，制訂長期的資金預(yù)算計(jì)劃。包括戰(zhàn)略預(yù)算目標(biāo)、財(cái)務(wù)預(yù)算、人員配置預(yù)算、基建投資預(yù)算等。在制定預(yù)算過程中，盡量不要用增量預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法，建議采用零基預(yù)算法，因?yàn)樵讵?dú)立學(xué)院迅猛發(fā)展的今天，以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的增量預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算執(zhí)行缺乏客觀性；二是一定要將預(yù)算執(zhí)行落到實(shí)處?？梢苑纸忸A(yù)算目標(biāo)，分層次管理，比如：外聘教師的工資支出要按照職稱不同而制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意變動(dòng)。學(xué)生事務(wù)支出、教學(xué)事務(wù)支出都要有專人負(fù)責(zé)，超預(yù)算的支出必須由單位負(fù)責(zé)人審批。

2.5 確定合理分配標(biāo)準(zhǔn)，積蓄長期發(fā)展動(dòng)力

獨(dú)立學(xué)院的“收益”分配問題歷來是影響?yīng)毩W(xué)院發(fā)展的瓶頸。目前，很多獨(dú)立學(xué)院成了母體高校的“小金庫”，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的結(jié)余任意分配甚至個(gè)人私分，這嚴(yán)重影響?yīng)毩W(xué)院投資者的積極性。我們認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院的結(jié)余分配可以采用以下幾種方式：①制定合理的結(jié)余分配標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)于結(jié)余可以先提取25%的發(fā)展基金，剩余部分經(jīng)董事會(huì)決議向各投資者分配；②制定結(jié)余“比例上繳”辦法。獨(dú)立學(xué)院的結(jié)余按董事會(huì)確定的一定比例上繳，其余獨(dú)立學(xué)院可以留用。從目前的形勢(shì)來看，前一辦法更能體現(xiàn)“誰投資，誰得益”的總體分配宗旨。但不論哪種辦法，制定后都要嚴(yán)格執(zhí)行，以便最大程度地保護(hù)投資者利益。

2.6 加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，避免財(cái)務(wù)腐敗

近幾年來，獨(dú)立學(xué)院幾乎成了高校財(cái)務(wù)問題的重災(zāi)區(qū)。要改變這種現(xiàn)狀，我們認(rèn)為必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)管體系。具體包括：①內(nèi)部審計(jì)制度。由獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)，它將側(cè)重于獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)的合理性和有效性；②外部財(cái)務(wù)監(jiān)督。主要是由獨(dú)立學(xué)院的主管單位負(fù)責(zé)，這是由上而下的財(cái)務(wù)監(jiān)督，可以保證獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)的合法性和合規(guī)性；③社會(huì)審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)督工作由有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)，公正、公平、獨(dú)立地出具審計(jì)報(bào)告。當(dāng)然，廣大職工和社會(huì)群眾也應(yīng)該積極參與監(jiān)督工作之中，向有關(guān)部門如實(shí)反映獨(dú)立學(xué)院發(fā)生的問題。只有這樣，才能從根本上杜絕腐敗的產(chǎn)生。

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