鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村治理困境與解決機(jī)制探究

孫玉濱

摘? ?要：面對(duì)新常態(tài)背景下的農(nóng)村發(fā)展問題，黨中央提出了“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，農(nóng)村治理面臨著基層農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人才缺乏、產(chǎn)業(yè)振興存在困難、“新形式主義”導(dǎo)致發(fā)展瓶頸、農(nóng)村文化和生態(tài)問題突出、農(nóng)業(yè)教育缺失等問題。面對(duì)這些問題，需要探索新的機(jī)制，發(fā)揮基層黨建領(lǐng)導(dǎo)作用，優(yōu)化權(quán)責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督，增加科技創(chuàng)新資金，注重協(xié)調(diào)與法治，建設(shè)法治鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村治理;基層黨建;新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.005

文章編號(hào)：1009-6922（2019）06-30-05

一、鄉(xiāng)村振興推動(dòng)農(nóng)村治理

2014年5月，習(xí)近平在河南考察時(shí)指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新常態(tài)體現(xiàn)在：增長(zhǎng)速度從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。正是在這樣一個(gè)大背景下，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村問題，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，將其作為解決“三農(nóng)”問題的重要實(shí)施戰(zhàn)略。通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，對(duì)農(nóng)村的治理問題、領(lǐng)導(dǎo)問題、土地問題、生態(tài)環(huán)境問題、人才問題以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，提出了新思路、探索了新方案、提供了新指導(dǎo);展開了對(duì)農(nóng)村所有制關(guān)系、土地結(jié)構(gòu)、黨組建設(shè)、分配制度等一系列的改革;落實(shí)了“鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧”和《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法修正案（草案）》等政策、法律的配套與實(shí)施，助力農(nóng)村改革。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是解決新時(shí)代背景下我國(guó)社會(huì)主要矛盾的必然要求，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。因此應(yīng)抓住農(nóng)村治理的“牛鼻子”，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)村治理存在的困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)了農(nóng)村治理的有序進(jìn)行，但治理過程中亦出現(xiàn)了許多新的治理困境與難題。

（一）農(nóng)村治理存在領(lǐng)導(dǎo)之憂

1.基層年輕干部任務(wù)重、負(fù)擔(dān)重，出現(xiàn)斷層?！吧厦媲Ц€，底下一根針”是基層農(nóng)村干部工作狀態(tài)的生動(dòng)體現(xiàn)。農(nóng)村基層年輕干部面臨諸多農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題、農(nóng)村歷史遺留問題，還要經(jīng)常參加各種農(nóng)業(yè)巡查的臨時(shí)任務(wù)，投入“一眼望不到頭”的“填表格”“示效果”的任務(wù)中去?！?4小時(shí)待命”“星期六保證不休息，星期日休息不保證”是農(nóng)村基層年經(jīng)干部工作的真實(shí)寫照。加上待遇差、責(zé)任大、家庭長(zhǎng)期無法照顧，大批基層年輕干部不愿留在農(nóng)村，紛紛通過考試、借調(diào)等方式“逃離”農(nóng)村，出現(xiàn)基層年輕干部“斷層”的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)存在素質(zhì)之憂。農(nóng)村治理的問題難、矛盾多、關(guān)系復(fù)雜，一些基層干部漠視甚至放棄使用合理、合法化的基層治理工具，逐漸走向了“狠人治村”的道路。根據(jù)相關(guān)的調(diào)查，“狠人治村”有兩層含義：一是“狠勁”治理，面對(duì)村里的釘子戶、個(gè)別戶先“哄”再“磨”，最后下狠勁，通過威脅、恐嚇、逼迫、恩威并施，以此壓服眾人，開展相關(guān)的農(nóng)村建設(shè)工程等;二是“狠心”治理，完全漠視秩序與法規(guī)，以暴力的手段、蠻橫的方式治理農(nóng)村，為己謀利，成為了像“張運(yùn)球”這樣的村霸、惡霸，嚴(yán)重影響農(nóng)村的安全與發(fā)展。不管是“狠勁”還是“狠心”，“狠人治村”嚴(yán)重影響了農(nóng)村治理，農(nóng)村治理呼喚高素質(zhì)的基層干部。

3.農(nóng)村基層的“微權(quán)力”缺乏規(guī)范，存在“微腐敗”。農(nóng)村基層干部“微權(quán)力”量大面廣，對(duì)農(nóng)村治理的分配政策、生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成巨大威脅，出現(xiàn)了一些以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友等問題，衍生出了虛報(bào)材料、資金補(bǔ)助、項(xiàng)目幫扶等“微腐敗”現(xiàn)象。基層“微權(quán)力”使得需要幫扶的人群沒有享受到應(yīng)有的保障，一些“微腐敗”造成“坐吃空餉”。

4.農(nóng)村基層治理難度加大使基層干部心浮氣躁。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的下沉，農(nóng)村基層亦順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，許多農(nóng)村基層干部從“一把手”轉(zhuǎn)向“二把手”，而許多“一把手”面臨更嚴(yán)峻的治理與發(fā)展難題。農(nóng)村基層干部待遇低、晉升難的問題加劇，衍生出了隨遇而安、坐等退休的工作狀態(tài)。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以推進(jìn)

1.農(nóng)村土地存在歸屬困擾?！巴恋厥寝r(nóng)村的命，是農(nóng)村的根”，農(nóng)村治理先要治理土地，但土地的歸屬與使用一直困擾著農(nóng)村。國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，使土地承包的流轉(zhuǎn)速度加快，經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，土地改革缺乏相應(yīng)保障。使用權(quán)限、流轉(zhuǎn)用途、宅基地審批等問題缺乏相應(yīng)規(guī)范，“三權(quán)分置”以及《土地承包法》《土地管理法》缺乏相應(yīng)配套落實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的土地使用缺少具體安排。

2.產(chǎn)業(yè)振興的科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足。農(nóng)村地區(qū)以傳統(tǒng)農(nóng)作方式和小型機(jī)械化為主，缺乏大型農(nóng)業(yè)機(jī)械;對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科研創(chuàng)新投入力度不夠，相關(guān)科研機(jī)構(gòu)較少;產(chǎn)業(yè)振興的人才支撐力度較小，廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型缺乏技術(shù)人才支持，高校相關(guān)專業(yè)設(shè)置滯后;產(chǎn)業(yè)振興的資金投入不足，對(duì)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)科研補(bǔ)貼的資金投入不夠。

（三）“形式主義”困擾農(nóng)村治理

1.過度留痕，違背初衷。形式主義潛伏在基層農(nóng)村治理的各個(gè)方面，“處處留痕”體現(xiàn)在合影拍照、表格填寫、工作表面、會(huì)議表態(tài)、短信走訪等方面。痕跡化管理違背初衷，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，基層干部不勝其煩，卻無奈地將之視為自證清白、自證努力、實(shí)現(xiàn)政績(jī)可視化的方式。

2.基層設(shè)施建設(shè)重形式，輕效率。農(nóng)村治理與發(fā)展存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃布局不合理、使用效率低下等問題，農(nóng)村的文化廣場(chǎng)、健身設(shè)施、宣傳標(biāo)語等建設(shè)不接地氣，出現(xiàn)了建設(shè)使用不合人意、建設(shè)拖延滯后、應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查等現(xiàn)象。

（四）鄉(xiāng)村生態(tài)問題突出

1.農(nóng)村污水排放體系不健全，影響鄉(xiāng)村形象。農(nóng)村人居環(huán)境整治是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容，農(nóng)村污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要方面。致使許多地區(qū)仍存在“污水靠蒸發(fā)”的現(xiàn)象，即使建有污水處理系統(tǒng)的農(nóng)村也存在“重建輕管”甚至停運(yùn)的現(xiàn)象。

2.廁所革命不好“革”，影響鄉(xiāng)村氣質(zhì)。2017年中央推動(dòng)“廁所革命”，許多農(nóng)村告別旱廁，與此同時(shí)卻出現(xiàn)了廁所革命不徹底、不實(shí)用的問題，出現(xiàn)了新廁閑置、旱廁仍沿用的現(xiàn)象。農(nóng)村廁所革命缺乏建設(shè)資金、缺配套設(shè)施、缺維修管護(hù)，出現(xiàn)了“門前干凈衛(wèi)生，門后污穢橫流”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的“氣質(zhì)”。

（五）鄉(xiāng)風(fēng)民俗落后，農(nóng)村教育缺失

“一喪緊三年，一婚窮十年”，在一些農(nóng)村地區(qū)“紅白喜喪”存在大量陋習(xí)，婚喪嫁娶支出已經(jīng)成為農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān)，雖然人人反對(duì)、人人痛恨，卻又被裹挾，只能照辦。

與此同時(shí)，農(nóng)村的教育問題也非常突出。城鄉(xiāng)教育資源發(fā)展與分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村地區(qū)教育資源貧乏，農(nóng)村人口需花費(fèi)大量時(shí)間、精力、金錢去解決教育問題，更有甚者直接放棄子女教育問題，使得農(nóng)村的教育缺口并沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展而彌合。

（六）基層政府過度干預(yù)

農(nóng)村治理的主體本應(yīng)是當(dāng)?shù)卮迕窈痛迕褡灾谓M織，地方政府應(yīng)起一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)支持的作用，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府定位失準(zhǔn)、角色走歪、過度干預(yù)，農(nóng)村治理缺乏自主性，間接影響政策連續(xù)性，農(nóng)村治理出現(xiàn)新形式主義，基層的創(chuàng)新活力和創(chuàng)業(yè)熱情大打折扣。

三、探索新機(jī)制，建設(shè)新農(nóng)村

（一）人才是關(guān)鍵，發(fā)揮農(nóng)村治理的人才優(yōu)勢(shì)

1.權(quán)責(zé)匹配，化解沖突。針對(duì)農(nóng)村治理任務(wù)重、責(zé)任大、關(guān)系復(fù)雜、權(quán)限不清、職權(quán)不明等問題，應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則建立農(nóng)村治理的權(quán)責(zé)清單。根據(jù)具體的清單條目，明確農(nóng)村基層干部在權(quán)力清單制度下的權(quán)力邊界，建立農(nóng)村治理的責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形“三位一體”的責(zé)任關(guān)系，建立明晰的權(quán)、職、責(zé)體系。

2.提升基層干部待遇，提高基層治理隊(duì)伍素質(zhì)?！耙獌A聽基層干部心聲，讓敢擔(dān)當(dāng)、有作為的干部有干勁、有奔頭”，就要強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，提高基層干部待遇。從物質(zhì)方面來講，可以優(yōu)化基層工作環(huán)境，提高基層干部工資水平，優(yōu)化工資獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增加基層晉升途徑等。從精神方面來講，增設(shè)相關(guān)榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，提升農(nóng)村基層干部尤其是年輕干部的社會(huì)地位，通過創(chuàng)新基層干部待遇制度，讓青年干部有出路、有奔頭。

在提升農(nóng)村基層干部待遇的同時(shí)，對(duì)農(nóng)村基層干部的治理素質(zhì)提出更高的要求。首先要響應(yīng)國(guó)家“掃黑除惡”的口號(hào)，將村霸、惡霸以法治手段“掃除”干凈。其次針對(duì)部分農(nóng)村基層干部素質(zhì)低下等問題，應(yīng)按照建設(shè)學(xué)習(xí)型公務(wù)員的要求，建立農(nóng)村基層公務(wù)員的培訓(xùn)、輪訓(xùn)制度，提升干部能力。最后是針對(duì)“釘子戶”村民，要求農(nóng)村基層干部強(qiáng)化自治、德治與法治相結(jié)合的管理途徑，引導(dǎo)村民尊法守法、崇善崇德。

3.重視基層黨建，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。改革開放40年以來，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)從一個(gè)同質(zhì)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)異質(zhì)化社會(huì)，社會(huì)分化加強(qiáng)，社會(huì)流動(dòng)加速，這給農(nóng)村治理帶來了許多挑戰(zhàn)，農(nóng)村治理更加困難、復(fù)雜。要突破農(nóng)村治理困境，最重要的是發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將黨的領(lǐng)導(dǎo)向基層下移，同時(shí)加強(qiáng)基層黨建，加大基層紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)管力度，通過基層黨建完善鄉(xiāng)村善治。

4.把“微權(quán)力”關(guān)進(jìn)“制度的籠子”。針對(duì)基層的“微權(quán)力”導(dǎo)致的“微腐敗”，發(fā)揮基層黨務(wù)監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮上級(jí)政府、村民、社會(huì)的監(jiān)督，將權(quán)力徹底關(guān)進(jìn)“制度的籠子”。建立基層“對(duì)比—核查—公示”制度，將農(nóng)村基層干部的貧困申報(bào)與村民實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比，開展專業(yè)核查，對(duì)結(jié)果進(jìn)行公示，接受“陽光監(jiān)督”。

（二）科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，科技成果助推農(nóng)村治理

農(nóng)村治理重在農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)振興依托科技創(chuàng)新，科技創(chuàng)新反映人才、技術(shù)雙驅(qū)動(dòng)。

1.人才驅(qū)動(dòng)是關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保證，而高素質(zhì)人才是產(chǎn)業(yè)振興的“操作工”。引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要大量農(nóng)業(yè)科技人才，將其知識(shí)成果轉(zhuǎn)化成技術(shù)支持。綜合運(yùn)用政策、機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各類人才看到鄉(xiāng)村希望、看到鄉(xiāng)村未來，使其從科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)院校走向農(nóng)村，真正實(shí)現(xiàn)吸引人才到農(nóng)村。

2.技術(shù)驅(qū)動(dòng)是核心。在引進(jìn)大量人才的同時(shí)，需將其知識(shí)轉(zhuǎn)化為技術(shù)，用在“刀刃上”。通過技術(shù)創(chuàng)新，尤其是科研院校的技術(shù)輸送，打通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合的鏈條，通過科技打通現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、流程、體系之間的壁壘。通過大數(shù)據(jù)、信息化平臺(tái)的搭建，做好農(nóng)資、農(nóng)技、農(nóng)人、農(nóng)品、農(nóng)需的“五農(nóng)”化服務(wù)，全面推進(jìn)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+”創(chuàng)新發(fā)展新業(yè)態(tài)。

（三）加大財(cái)政扶持，促使政策落地生根

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，實(shí)施鄉(xiāng)村治理不僅要依靠勞動(dòng)人民的辛勤勞動(dòng)，還需要財(cái)政資金的支持。財(cái)政資金支持可分述如下：一是加大產(chǎn)業(yè)扶持資金的支持力度。產(chǎn)業(yè)振興需要科學(xué)技術(shù)的引用，需要高素質(zhì)人才的引進(jìn)，還需要加大科研投入，這一切都離不開財(cái)政資金的支持。二是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的支持力度。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村治理的基礎(chǔ)和保障，需加大資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施、文體設(shè)施建設(shè)。三是加大政策資金支持力度。面對(duì)“農(nóng)村污水”“廁所革命”，在農(nóng)村“自掏腰包”的情景下，還需要政策資金予以支持，以舒緩農(nóng)村基層政策執(zhí)行的壓力。實(shí)行“三金”支持，促使政策落地生根，助推農(nóng)村治理。

（四）完善考核制度，驅(qū)逐形式主義

針對(duì)農(nóng)村治理存在“表格多、會(huì)議多、舉手多”等諸多形式主義問題，要向“留虛痕病癥”開刀。首先要進(jìn)一步完善考核方式，實(shí)行歸口管理，避免多頭重復(fù)考核。檢查工作以暗訪為主、明察為輔，不提前打招呼、不事先通知，切實(shí)改進(jìn)工作機(jī)制，突出結(jié)果考核，輔之以過程考核，由考核痕跡變?yōu)榭己烁刹俊白阚E”“實(shí)績(jī)”。其次是優(yōu)化評(píng)價(jià)機(jī)制，引入第三方評(píng)價(jià)制度，增大民意調(diào)查，驅(qū)逐形式主義。

（五）簡(jiǎn)政放權(quán)，使行政權(quán)力下沉

“領(lǐng)導(dǎo)常換，政策常變”，上級(jí)政府的“干預(yù)之手”時(shí)常影響農(nóng)村治理。因此，上級(jí)政府應(yīng)將行政權(quán)力下沉，僅扮演指導(dǎo)者、支持者的角色，將村民與自治組織定位為“主演”。這就要求將政府的“放管服”落實(shí)在農(nóng)村，保持農(nóng)村治理的政策連續(xù)性。

（六）優(yōu)化市場(chǎng)，共建共贏

農(nóng)村治理涉及了住房保障、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域治理等諸多方面，單單依靠政府和村民治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要引入社會(huì)資本、市場(chǎng)投資，探索建立多元化資金籌措機(jī)制，如政府購(gòu)買服務(wù)、與社會(huì)資本合作等方式，發(fā)揮政府投資的“撬動(dòng)”作用。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，提高資金使用效率，從而實(shí)現(xiàn)共建共贏。

（七）完善相關(guān)法律，推行依法治村

依法治村是依法治國(guó)在村一級(jí)自治組織的體現(xiàn)。針對(duì)農(nóng)村治理的諸多問題，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，在尊法守法的同時(shí)，推動(dòng)法律法規(guī)進(jìn)一步落實(shí)，如進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)分置”下的《土地承包法》和《土地管理法》，完善相關(guān)的配套政策。運(yùn)用合法手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理，防止亂用狠人、濫用狠招，引導(dǎo)村民尊法、學(xué)法、用法、守法，培育崇德向善的鄉(xiāng)風(fēng)文明，推行依法治村。

（八）注重協(xié)調(diào)體系化操作

農(nóng)村治理是基層治理的重要體現(xiàn)。治理工具的應(yīng)用與治理策略的施展不應(yīng)僅局限于一定的環(huán)境，而應(yīng)根據(jù)不同的環(huán)境背景靈活施展，形成完整的、協(xié)調(diào)的、體系化的治理系統(tǒng)，如圖1所示。

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