新中國成立以來社會治理的歷史經(jīng)驗對樂山的啟示

殷 婕

（中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000）

黨的十八屆三中全會提出將國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。社會治理是國家治理體系的重要組成部分，全面深化改革目標(biāo)的實現(xiàn)離不開社會治理的現(xiàn)代化。新中國成立70年來的社會治理實踐相較于西方國家上百年的社會治理實踐而言，在實現(xiàn)了社會快速轉(zhuǎn)型的同時，最大程度地保持了社會有序運行并穩(wěn)定和諧；實現(xiàn)了社會力量快速壯大的同時，有效控制了無序參與的治理風(fēng)險；實現(xiàn)了國家整體發(fā)展的同時，有效激發(fā)了地方創(chuàng)新活力；實現(xiàn)了構(gòu)建多元治理新格局的同時，有效生發(fā)出了兼顧秩序與活力的新機制。本文試圖通過梳理新中國成立以來社會治理的歷史進程，總結(jié)70年來中國社會治理改革發(fā)展的基本經(jīng)驗，進而為提升樂山社會治理效能、提高社會治理水平并實現(xiàn)社會治理高質(zhì)量發(fā)展提供有益思路。

一、新中國成立以來中國社會治理的歷史進程

（一）社會管制階段（1949年—1978年）

這一時期，我國建立起了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的高度集中的“管控型”社會體制，首要特征就是“政府全能”，國家壟斷經(jīng)濟社會資源，從而確保整個社會處于國家全面控制之下，具體表現(xiàn)在：

1.以“政府”為中心的全能社會管控體制。一方面，政府負(fù)責(zé)社會全面動員，以強大的資源動員能力，最大限度地整合社會力量，為我國加快工業(yè)化進程提供了強大依托；另一方面，政府負(fù)責(zé)社會資源調(diào)配，以強大的資源配置能力，安排社會一切事務(wù)，實現(xiàn)社會的安定團結(jié)和統(tǒng)一有序。

2.以“單位”為基礎(chǔ)的從業(yè)人員管理體制。單位作為這一時期國家落實各項社會事務(wù)管理的基本細(xì)胞，既是工作組織，也是提供基本公共服務(wù)、處理社會事務(wù)和實現(xiàn)社會控制的生活組織。通過單位對社會資源的集中和有序分配，將社會凝聚成了一個統(tǒng)一的整體。

3.以“街居”為依托的城市人員管理體制。對單位沒有涵蓋的人群——無業(yè)人員、社會閑散人員、民政救濟和優(yōu)撫對象等，由街道與居委會統(tǒng)一負(fù)責(zé)其資源供給和人員安置。

4.以“戶籍”為載體的社會流動管理體制。所有社會成員都在戶籍制度下?lián)碛衅涔潭ǖ纳矸輾w屬，單位之間、城鄉(xiāng)之間的流動受到嚴(yán)格控制，進而實現(xiàn)社會的高度組織化和有序化。

（二）社會管理階段（1978年—2013年）

1.行政體制下社會管理的初步探索（1978年—1992年）。從1978年黨的十一屆三中全會拉開國家轉(zhuǎn)型的序幕到1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟制度基本框架這段時期，隨著對不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，中國社會發(fā)生了深刻變化，進入到從社會管制體制向社會管理體制轉(zhuǎn)變的初步探索階段。具體表現(xiàn)在：

（1）實行“放權(quán)”改革。針對社會管制階段下的社會領(lǐng)域政社不分和管制過死的問題，與政治領(lǐng)域的黨政分開、經(jīng)濟領(lǐng)域的政企分開同步進行的是社會領(lǐng)域政社分開的“放權(quán)”改革。首先在基層開始逐步實施群眾自治制度。1982年，我國修訂頒布的《憲法》規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，至此國家開始放權(quán)于民自行管理基層事務(wù)。同時，隨著國家對民間組織相關(guān)政策的放開，行業(yè)協(xié)會、商會、文化體育協(xié)會、學(xué)術(shù)性協(xié)會等民間組織開始與單位脫鉤，由原來高度集中的統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)向放松管制、放權(quán)搞活，新的組織形態(tài)不斷涌現(xiàn)。

（2）淡化“身份制”影響。隨著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”基調(diào)的確立，社會生活中的政治色彩也隨之淡化。在階級身份上，1985年隨著國家開始實施居民身份證制度，居民身份開始取代原有階級身份，體制內(nèi)的人在利益驅(qū)使下開始向體制外的新的就業(yè)崗位流動，社會上涌現(xiàn)出許多新的社會群體；在城鄉(xiāng)身份管理上，1985年頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始放松對農(nóng)村人口流動的管控，大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的階級和城鄉(xiāng)分割的身份制影響逐漸淡化。

（3）轉(zhuǎn)變“單位”性質(zhì)。隨著經(jīng)濟體制和社會調(diào)控體制的變革，部分企業(yè)開始自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營，對機關(guān)事業(yè)單位的管制也開始放松，單位從社會控制的基本單元逐步轉(zhuǎn)化為單純的工作場所。

雖然這一階段社會管理體制的轉(zhuǎn)變帶來了社會活力，但是由于計劃經(jīng)濟體制對社會領(lǐng)域的影響仍然巨大，政府主要通過行政手段管理社會的方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變，所以這個階段的社會管理仍然是從屬于行政體制下的社會管理。

2.社會轉(zhuǎn)型下的市場化轉(zhuǎn)軌（1992年—2002年）。1992年，隨著鄧小平南巡講話和中共十四大的召開，配套于市場經(jīng)濟體制的社會管理改革也滲透到社會各個領(lǐng)域，“社會管理”這一概念也首次出現(xiàn)在官方話語體系當(dāng)中，政社分開的改革取向也更加明顯。具體表現(xiàn)在：

（1）管理手段市場化。政府為了提高社會管理的效率，開始推進如合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場等市場化管理手段，一定程度上提高了社會管理的效率。

（2）管理方式法制化。隨著單位制的瓦解，過去單位承擔(dān)的生產(chǎn)經(jīng)營、秩序維持、生活保障的功能開始向外轉(zhuǎn)移，社會基層管理、社會治安管理、社會團體管理在社會秩序重構(gòu)下的重要性發(fā)生改變，這些相關(guān)社會領(lǐng)域的法制化進程加快。社會基層管理方面，隨著《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》的先后頒布，村/居民自治開始走上規(guī)范化管理軌道；社會治安管理方面，相繼出臺了一系列加強社會治安綜合治理的決定，提出要堅持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，社會治安狀況持續(xù)得到改善；社會團體管理方面，隨著1998年民政部下屬民間組織管理局的成立、《社會團體登記管理條例》的重新修訂和《民辦非企業(yè)單位管理條例》的頒布，政社合一的體制徹底退出歷史舞臺。

（3）管理主體多元化。雖然政府仍被視為最重要的社會管理主體，但隨著越來越多的社會自治組織、社會團體、民辦非企業(yè)、基金會與企業(yè)等社會主體開始廣泛參與到社會管理的過程中，社會管理多元化發(fā)展趨勢明顯。

雖然這一階段的發(fā)展為下一階段社會管理的全面建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)，但是社會管理改革僅是作為經(jīng)濟體制改革的“配套工程”，目的在于減少經(jīng)濟建設(shè)的阻力，給企業(yè)、政府減負(fù)，以緩解社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。因此，這一階段社會管理改革具有被動性和外發(fā)性，屬于局部性改革。

3.改革創(chuàng)新下社會管理的全面建設(shè)（2002年—2013年）。2002年11月，黨的十六大將社會建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)并列，提出“四大建設(shè)”，將社會管理同經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)一起明確定義為政府四大職能，全面提升了社會管理的重要性，提出了更加全面明確的社會管理目標(biāo)。具體表現(xiàn)在：

（1）建立社會管理新格局。2004年，黨的十六屆四中全會提出要建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理新格局，從國家層面明確提出了社會管理的總體布局，為社會管理格局的塑造提供了基本的制度框架。

（2）制定社會管理新目標(biāo)。隨著黨的十六大全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的提出和社會主義和諧社會在中國特色社會主義總體布局中地位的確定，以及黨的十七大報告提出的“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求，社會管理的內(nèi)涵更加豐富，不再僅僅追求社會秩序，也追求社會發(fā)展。

（3）引入社會管理新手段。在運用傳統(tǒng)的行政手段的同時，在社會管理過程中開始更多地運用法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段。

（三）社會治理階段（2013年至今）

進入新時期，隨著各種社會矛盾的多發(fā)、多元社會力量崛起、民眾民主意識增強、公共安全形勢日趨嚴(yán)峻，僅用“管”這個詞已經(jīng)不足以概括國家與社會之間的關(guān)系。在全面深化改革的背景下，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專列一章部署“創(chuàng)新社會治理體制”，首次在黨的中央文件中提出了“社會治理”這一概念并獨立成篇，“社會治理”正式取代“社會管理”一詞。用“治”代替“管”體現(xiàn)了黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律以及人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，是黨執(zhí)政理念提升的重要標(biāo)志。社會治理較之社會管理，區(qū)別在于：

1.治理主體更多元化。社會管理偏重于管理主體的政府對管理客體的社會進行管理和控制；而社會治理則強調(diào)政府、公民、社會都是治理主體，是多方平等合作下對公共事務(wù)進行的治理，以改變重政府包攬輕多方參與的現(xiàn)象。

2.治理過程更多向度。社會管理是單向度的，強調(diào)政府對社會單方面自上而下的行政性管控；社會治理強調(diào)多元主體之間多向度的協(xié)商與合作，不僅包括了社會管理中自上而下的行政性的管控，也有自下而上的互動關(guān)系，是共治與自治的結(jié)合、法治與德治的并用。

3.治理內(nèi)容更精細(xì)化。社會管理強調(diào)的是政府對公共事務(wù)的管理；社會治理不僅包括政府對公共事務(wù)的管理，還包括了公民對公共事務(wù)的自治，以及公民與政府、社會之間的合作共治，打造“共建共治共享的社會治理格局”。

4.治理結(jié)果更多指向。社會管理是一種剛性的、靜態(tài)的、被動的管控，以社會秩序和穩(wěn)定為導(dǎo)向；社會治理則是一種柔性的、動態(tài)的、主動的治理，不僅追求社會秩序，也要激發(fā)社會活力，實現(xiàn)公眾利益的最大化。

表1 社會管理與社會治理的區(qū)別

因此，社會治理較之社會管理，是指黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)并與各種社會主體合作運用正式制度和非正式制度為社會成員提供公共服務(wù)、對公共事務(wù)進行管理、協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系、化解矛盾、推動社會有序和諧發(fā)展的過程。社會治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，標(biāo)志著我國在全面深化改革背景下社會建設(shè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

二、新中國成立以來中國社會治理的經(jīng)驗總結(jié)

新中國經(jīng)過70年的社會治理實踐，取得了突出成效，社會活力日益增強，社會秩序更加有序，人民福祉不斷落實，實現(xiàn)了國家與社會的再平衡、政黨與政府的協(xié)作共治、日常治理與應(yīng)急處置的妥善安排、求穩(wěn)與求變的交互影響。

（一）國家與社會的再平衡

新中國成立到上世紀(jì)80年代中期，國家與社會的關(guān)系都是典型的強國家——弱社會，叫做總體性社會、全能型政府，社會嵌入國家體制中運行，國家統(tǒng)包統(tǒng)攬所有事務(wù)。通過單位制、街居制、戶籍制等身份制度，使每個社會成員都被安排在固定的社會空間，由此獲取穩(wěn)定的社會支持和資源供給。這種制度在很長一段時間有效地維護了我國社會經(jīng)濟的基本秩序和穩(wěn)定局勢，但這種方式也存在巨大的弊端：一是供給不足，由于政府提供的服務(wù)完全由計劃供給，造成公共服務(wù)內(nèi)容和方式的單一，“多吃一塊肉、多吃一口飯”都難；二是社會活力不足，由于社會運行完全依賴行政力的推動，民眾缺少表達訴求的渠道；三是政府信任危機，由于政府管得過寬、管得過死，政府承擔(dān)了過多的社會責(zé)任。

因此，從上世紀(jì)80年代開始為了激發(fā)社會活力、增加服務(wù)供給、消除政府信任危機，政府開始重新審視國家與社會之間的關(guān)系，試圖把公共資源和公共空間從國家高度控制中釋放出來。通過國家力量的收縮，建立有限型政府；通過社會力量的崛起，打造多元化社會。國家與社會的關(guān)系開始從強國家——弱社會的平衡中向弱國家——強社會的再平衡中轉(zhuǎn)變。國家通過一系列社會參與機制的建立，引導(dǎo)社會力量在面對政府不該管、不能管的事情時，表達群眾訴求、提供公共服務(wù)，變“政府負(fù)責(zé)”的一元化管理為“社會各方面參與”的多元合作共治。這一方面激發(fā)了社會活力，還權(quán)于民、還權(quán)于社會，讓更多人參與到治理過程中；另一方面也增進了群眾的福祉，豐富了公共服務(wù)的供給渠道和方式。

（二）政黨與政府的協(xié)作共治

70年來，中國社會治理取得的突出成效，一是和中國良好的黨政協(xié)作關(guān)系密不可分。與西方國家競爭型黨政關(guān)系不同，中國實行一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的模式，執(zhí)政黨共產(chǎn)黨與其他民主黨派之間是友好合作關(guān)系，這造就了中國在決策和執(zhí)行方面有其他西方國家不可企及的高效率。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各政黨間能夠通力合作，心往一處想、勁兒往一處使，聚精會神搞建設(shè)，扎扎實實推改革，為高效率社會治理格局的構(gòu)建打下了堅實的基礎(chǔ)。二是和中國“一軸多元”的治理結(jié)構(gòu)不無關(guān)系。中國是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的治理結(jié)構(gòu)。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可動搖的核心，政府是負(fù)責(zé)推行各項治理舉措最重要的主體，社會組織和公眾是多元治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同主體和參與主體。這種中國特色的“一軸多元”的社會治理結(jié)構(gòu)既明確了黨組織在社會領(lǐng)域改革和風(fēng)險承擔(dān)中的領(lǐng)導(dǎo)位置，也明確了各主體間的利益關(guān)系和權(quán)責(zé)角色；既為多元治理下的有序運行和資源整合提供了制度空間，也為激發(fā)社會力量積極應(yīng)對各種挑戰(zhàn)提供了明確方向和堅實后盾。

（三）日常治理與應(yīng)急處置的有效安排

70年來中國社會治理的突出成效，與中國政府充分運用常規(guī)制和非常規(guī)制的“雙規(guī)制”靈活策略密不可分。常規(guī)制運用于日常治理，非常規(guī)制運用于對突發(fā)情況的應(yīng)對，是政府在面臨風(fēng)險矛盾危機時所采取的一種應(yīng)急機制，是對日常治理的補充和完善。這種具有中國特色的治理體制以常規(guī)性的日常治理為主、非常規(guī)性的應(yīng)急處置為補充，雙管齊下、協(xié)力推進，構(gòu)建起了系統(tǒng)的治理框架。這既提供了基礎(chǔ)性的制度機制，也為在某些特定事項上精準(zhǔn)發(fā)力、補齊短板提供了空間和可能。

（四）求穩(wěn)與求變的交互影響

中國的社會治理轉(zhuǎn)型是在特殊的時代背景下展開的，一方面是經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型和社會激烈變遷對社會領(lǐng)域改革創(chuàng)新不斷提出的新訴求；另一方面，漸進式改革的要求對社會治理的平穩(wěn)性和風(fēng)險控制能力提出高要求。訴求和要求的雙重壓力下，社會治理轉(zhuǎn)型就面臨著“求穩(wěn)”和“求變”的雙重影響。

1.整體性方案和個性化方案的平衡。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域面臨的社會現(xiàn)狀、發(fā)展階段各不相同，如何尋求政策均衡點形成整體性方案的同時結(jié)合各地特色形成個性化方案，成為難題。為解決這一問題，中國從上世紀(jì)80年代開始就實行基層具體試點基礎(chǔ)上的社會治理創(chuàng)新方案，由各地區(qū)在國家宏觀政策的指引下因地制宜地探索適合本地區(qū)的基層社會治理路徑，再在試點成功的基礎(chǔ)上向其他地區(qū)逐步推開，以完成治理模式轉(zhuǎn)型的改革目標(biāo)。

2.公共性發(fā)育與社會賦權(quán)的難題。隨著越來越多的主體參與到治理過程中，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，釋放越來越多的公共服務(wù)和公共事務(wù)管理權(quán)限給其他社會主體。如何實現(xiàn)“條塊分割”的多層級政府體系內(nèi)部及體制內(nèi)外社會治理主體間責(zé)任的清晰認(rèn)定，避免出現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定不清、互相推諉的問題，以激發(fā)社會活力和推動政府職能轉(zhuǎn)變，成為社會治理中的難題。因此，黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”；黨的十九大報告進一步指出，要“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“打造共建共治共享的社會治理新格局”成為引導(dǎo)社會治理領(lǐng)域改革的基本趨向。

三、新中國成立以來社會治理經(jīng)驗對樂山社會治理高質(zhì)量發(fā)展的啟示

在全面深化改革背景下，樂山市委、市政府提出了全面推動高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。借鑒新中國成立70年來社會治理的歷史經(jīng)驗，樂山必須從實際出發(fā)，走自己的路，建立起與樂山經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會治理體系，奮力推進全市經(jīng)濟社會發(fā)展再上新臺階。

（一）系統(tǒng)治理，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”中創(chuàng)新社會治理

要推進樂山社會治理高質(zhì)量發(fā)展，就不能僅是簡單地就社會治理抓社會治理，必須把社會治理納入到“四個全面”的總體布局當(dāng)中。第一，明確全面深化改革是總基調(diào)和總綱領(lǐng)，必須在全面深化改革的布局中推進社會治理改革，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面推進。第二，明確全面建成小康社會是前提和歸宿，創(chuàng)新社會治理是全面建成小康社會的必要要求和重要保障，兩者相輔相成、不可分割。第三，明確全面依法治國是保障和基礎(chǔ)，社會治理必須是依法治理，社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)離不開健全和完善的社會治理法律法規(guī)，也離不開社會治理主體的法律意識和法治觀念，更離不開執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的執(zhí)法環(huán)境。第四，明確全面從嚴(yán)治黨是關(guān)鍵，確保各級黨組織對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)，推進黨組織和黨的工作在社會領(lǐng)域中的全覆蓋。

（二）多元共治，在協(xié)調(diào)推進“政社合作”中完善治理格局

1.黨委引領(lǐng)建設(shè)。確保黨組織在各社會領(lǐng)域中的全覆蓋，充分發(fā)揮黨組織聯(lián)通上下、協(xié)調(diào)各方的橋梁紐帶作用，有序組織各種社會力量參與社會治理，在治理過程中讓黨組織在問題共商、協(xié)調(diào)各方、共促共建、監(jiān)督管理上充分履職盡責(zé)，形成多方參與、共同治理的局面。

2.政府搭建平臺。找準(zhǔn)政府在社會治理中的角色定位，轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府身份從管理者向治理協(xié)調(diào)者、仲裁者與服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

3.社會組織運作。處理好“放、管、服”三者之間的關(guān)系：一方面，轉(zhuǎn)變政府觀念，合理界定角色。提高政府對社會組織的信任度，要認(rèn)識到社會組織在彌補政府公共服務(wù)短板中的積極作用和政府對社會組織生存發(fā)展的支柱作用，大膽放權(quán)，因勢利導(dǎo)，在充分尊重社會組織自主發(fā)展空間的基礎(chǔ)上予以合理引導(dǎo)。另一方面，理清權(quán)責(zé)邊界，推動政社分開?！昂献鞯那疤崾欠蛛x。”在權(quán)責(zé)劃分上，為社會組織讓渡空間，防止社會組織淪為政府的“行政助手”；在經(jīng)費支持上，將對社會組織發(fā)展的各項資金扶持政策落到實處；在人員支持上，避免社會組織工作人員的“體制內(nèi)化”。

4.公眾廣泛參與。積極發(fā)動群眾，暢通群眾參與渠道，通過完善基層群眾自治制度，讓群眾參與到社會治理過程當(dāng)中，從被動的服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者。

（三）繼往開來，在協(xié)調(diào)推進“改革創(chuàng)新”中理順治理機制

推進社會治理改革創(chuàng)新，需要探索行之有效的治理手段、方法和方式。第一，在治理手段上，在運用好傳統(tǒng)手段的同時，善于運用法律、行政、經(jīng)濟、道德、規(guī)章制度、村規(guī)民約、媒體監(jiān)督等多種手段以及教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)、聽證等多種辦法實現(xiàn)治理目標(biāo)。第二，在治理方法上，縱向上實現(xiàn)自上而下的社會管理和自下而上的社會自治的結(jié)合，橫向上實現(xiàn)自外而內(nèi)的法治和自內(nèi)而外的德治的結(jié)合，時間上實現(xiàn)源頭治理、動態(tài)管理與應(yīng)急處置的結(jié)合，以及縱向治理、橫向治理、時間治理的結(jié)合。三是在治理方式上，實現(xiàn)市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手的有機結(jié)合，確保治理的效率、秩序和活力。