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      利益救濟(jì)視域下環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式

      2019-01-26 20:30:57巖/文
      中國檢察官 2019年9期
      關(guān)鍵詞:恢復(fù)原狀公共利益民事

      ● 趙 巖/文

      在環(huán)境民事公益訴訟中,責(zé)任承擔(dān)方式以實(shí)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益法律上的救濟(jì)效果為目的,被告承擔(dān)怎樣的責(zé)任直接影響著訴訟功能的實(shí)現(xiàn)效果,最終也影響著對(duì)社會(huì)公共利益的救濟(jì)程度。筆者結(jié)合我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐,從環(huán)境公益救濟(jì)的角度出發(fā),對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中責(zé)任承擔(dān)方式適用的幾個(gè)問題作以探討。

      一、環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的利益

      權(quán)利的存在是救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的前提,合法的權(quán)利是救濟(jì)得以發(fā)展和延續(xù)的必備條件。[1]只有在承認(rèn)權(quán)利存在的前提下,才能說“沒有救濟(jì),就沒有權(quán)利”。根據(jù)《民事訟訴法》第55條的規(guī)定,環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公共利益,而社會(huì)公共利益沒有明確的概念和定義,其范圍比較廣泛,涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的問題。公共利益與國家利益、個(gè)人利益均有不同,公共利益與國家利益有重合部分但又有所不同。[2]公共利益也不完全是個(gè)人利益的疊加,與個(gè)人利益既有矛盾也有協(xié)調(diào)。具體來說,環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益,可以稱之為公共環(huán)境利益或者環(huán)境公共利益。

      (一)公共環(huán)境利益主體的多重性

      人與環(huán)境共存共生,人對(duì)環(huán)境的尊重不僅是對(duì)社會(huì)公共利益的尊重,其實(shí)是對(duì)人類自我的尊重??偟膩碇v,環(huán)境權(quán)是“人”的權(quán)益。不但公民個(gè)人、法人和其他組織、國家等當(dāng)代人,后代人也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境權(quán)益的主體。美國國際法學(xué)者愛迪·B·維絲最早提出了“代際公平”理論,是指當(dāng)代人類要為后代人類的利益保存好自然資源,當(dāng)代人有責(zé)任保護(hù)好地球環(huán)境并將它完好地交給后代人。[3]習(xí)近平總書記亦多次強(qiáng)調(diào),“為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境”。[4]環(huán)境權(quán)益具有整體性、共享性、永久性的特點(diǎn),因此環(huán)境權(quán)應(yīng)由當(dāng)代和后代的人類共享,從而表現(xiàn)出主體多重性的特點(diǎn)。

      (二)公共環(huán)境利益權(quán)利的特殊性

      就權(quán)利形態(tài)在西方的歷史來看,最早進(jìn)入權(quán)利理論視野的是個(gè)人權(quán)利,是在與神權(quán)和國家權(quán)力的對(duì)抗下產(chǎn)生的,從而形成了傳統(tǒng)的“公法-私法”二元法結(jié)構(gòu)。這一階段是和自由資本主義的發(fā)展相一致的。等到資本主義自由競爭階段進(jìn)入到壟斷階段,國家對(duì)市民社會(huì)的干預(yù)大大加強(qiáng),從而公法得到了極大的擴(kuò)張,國家傳統(tǒng)的守夜人角色發(fā)生了變化,開始轉(zhuǎn)變?yōu)楦@麌?。但是,由于是以公民個(gè)人權(quán)利為重心,因此上述社會(huì)形態(tài)的變化導(dǎo)致了二元法結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào),最終發(fā)生了公民權(quán)利社會(huì)化和國家權(quán)力社會(huì)化的雙重運(yùn)動(dòng)。基于上述社會(huì)變革,在傳統(tǒng)的公權(quán)和私權(quán)之外,產(chǎn)生了一種介于兩者之間的新權(quán)利類型,即社會(huì)權(quán)。從法律分類上說,就是在公法和私法之外產(chǎn)生了兼具公法和私法性質(zhì)的社會(huì)法。從而,法律的社會(huì)化浪潮使得傳統(tǒng)的二元法結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為“私法-社會(huì)法-公法”的三元法結(jié)構(gòu)。環(huán)境權(quán)就是這樣的一種介于公權(quán)與私權(quán)之間的權(quán)利,不僅體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體的利益和國家的利益,而且體現(xiàn)了社會(huì)的公共利益。環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)權(quán)利體系的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及內(nèi)在關(guān)系,環(huán)境權(quán)尤其是其中的實(shí)體性權(quán)利,其本身具有公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。[5]有學(xué)者指出,環(huán)境污染侵權(quán)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是特定民事主體所享有的權(quán)益,由于環(huán)境權(quán)不屬于民事權(quán)益的范疇,而是公法上的權(quán)利,因此其不應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境污染侵權(quán)的對(duì)象。[6]故民事公益訴訟制度的建立,突破了傳統(tǒng)民法的調(diào)整范圍,社會(huì)公共的生態(tài)環(huán)境利益無論是定義為具有公法性質(zhì)的私法權(quán)利,還是社會(huì)權(quán),民法都將在民法商法化之外,又將朝著民法公益化方向發(fā)展。

      (三)公共環(huán)境利益內(nèi)容的多層次性

      公共環(huán)境利益當(dāng)然具有環(huán)境權(quán)的基本特征,環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)已進(jìn)行了多年研究,其基本理論成果可以借鑒。

      1.環(huán)境權(quán)的初級(jí)層次是與人的動(dòng)物性相對(duì)應(yīng)的生命性環(huán)境權(quán)益。人的存在首先是肉體的存在。從功利主義原理及利益衡量出發(fā),在環(huán)境侵權(quán)問題上,作為一切個(gè)人利益和公共利益的載體,人的生命權(quán)、身體權(quán)或健康權(quán)具有質(zhì)上價(jià)值優(yōu)先性,高于財(cái)產(chǎn)性利益。

      2.環(huán)境權(quán)益的高級(jí)層次是與人的理性相對(duì)應(yīng)的理性環(huán)境權(quán)益。解決了人的動(dòng)物性存在的問題之后,將環(huán)境當(dāng)作社會(huì)公共的財(cái)產(chǎn)來對(duì)待和擁有發(fā)揮了人的理性能力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言,環(huán)境資源是一種綜合性的財(cái)產(chǎn),應(yīng)為社會(huì)公眾所共享。

      3.精神性環(huán)境權(quán)益是與人的人格性向?qū)?yīng)的最高層次,優(yōu)良的環(huán)境可以成為人的精神活動(dòng)的對(duì)象,具有美學(xué)價(jià)值。[7]在這個(gè)層次上,環(huán)境對(duì)人的意義達(dá)到了精神活動(dòng)的高度,承認(rèn)這一層次的環(huán)境權(quán)益從根本上展現(xiàn)了人的本質(zhì)和能力,體現(xiàn)了人的自由意志,直指人的絕對(duì)責(zé)任,從而維護(hù)人的絕對(duì)尊嚴(yán)。[8]對(duì)環(huán)境權(quán)益的精神性層次進(jìn)行肯定的立法例比較典型的是美國的《國家環(huán)境政策法》,該法設(shè)定了六項(xiàng)國家環(huán)境目標(biāo),其中第二項(xiàng)即為全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力并符合美學(xué)和文化上的優(yōu)美環(huán)境。[9]國際上已對(duì)精神性環(huán)境權(quán)益逐漸重視起來,如旨在專門保護(hù)對(duì)人類具有重大價(jià)值的文化遺產(chǎn)的聯(lián)合國《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》就體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境精神美感的保護(hù)。

      二、我國環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式的多元類型

      新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年施行后,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,該解釋第18條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為,原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”

      (一)排除危害

      生態(tài)環(huán)境污染破壞所造成的生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性或者治理修復(fù)的難度較大、成本較高,如果能對(duì)有生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之極大風(fēng)險(xiǎn)的行為及早采取未雨綢繆之預(yù)防措施,把損害危險(xiǎn)消除在尚未發(fā)生之際,那將使社會(huì)公共利益得到最大程度的救濟(jì)維護(hù)。

      排除危害實(shí)際包含停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)的民事責(zé)任承擔(dān)方式,停止侵害與排除妨礙的提出在環(huán)境民事公益訴訟中針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)公共利益損害,而消除危險(xiǎn)的提出是針對(duì)具有重大發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)公共利益損害。實(shí)踐中,停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)方式一般結(jié)合具體的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為而提出,并根據(jù)具體案件訴訟目的的需要,來確定“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”的具體責(zé)任內(nèi)容。

      (二)恢復(fù)原狀

      恢復(fù)原狀,又稱為回復(fù)原狀,是一種恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式,是指使受損的權(quán)益恢復(fù)到受損害之前的狀態(tài),使其如同未受到損害一樣。在環(huán)境民事公益訴訟案件中,恢復(fù)原狀的訴求多表示為生態(tài)修復(fù)或恢復(fù)環(huán)境原狀,其目的是通過被告自己的修復(fù)行為或者由政府相關(guān)部門或者具有修復(fù)主體資格的第三方代為修復(fù),確保被侵害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原來的功能狀態(tài),補(bǔ)救而不是懲罰被告給生態(tài)環(huán)境公共利益已經(jīng)造成的損害,以達(dá)到恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的原有功能。[10]

      (三)賠禮道歉

      賠禮道歉是否可以在環(huán)境民事公益訴訟案件中被提出,仍存在不同的聲音。反對(duì)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害不同于人身權(quán)損害并不會(huì)涉及到人格權(quán)益損害,而且公益訴訟解決的是社會(huì)公共利益問題,賠禮道歉所彌補(bǔ)的公眾精神情感利益并不屬于社會(huì)公共利益范疇。筆者認(rèn)為,在環(huán)境民事公益訴訟中可以提出人性化的“賠禮道歉”的訴訟請(qǐng)求。賠禮道歉制度的目的在于責(zé)令生態(tài)環(huán)境侵害者就自己侵害生態(tài)環(huán)境的違法行為,向社會(huì)公開認(rèn)錯(cuò),這不僅帶有輕微的懲罰效果,而且能夠發(fā)揮對(duì)以后潛在的生態(tài)環(huán)境違法者的警告作用。[11]

      關(guān)于賠禮道歉的適用應(yīng)有三個(gè)構(gòu)成要件:一是被告須有過錯(cuò),如無過錯(cuò)或者因第三人導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染破壞,則道德上就無可譴責(zé)之處,也就無須賠禮道歉;二是須涉及社會(huì)公眾精神利益的損害;三是社會(huì)公眾精神利益的損害須達(dá)到嚴(yán)重程度。

      (四)賠償損失

      界定“賠償損失”的范圍是適用“賠償損失”的難點(diǎn),不僅應(yīng)對(duì)環(huán)境損害本身進(jìn)行賠償,還應(yīng)賠償環(huán)境損害發(fā)生后直接用于“環(huán)境公益救濟(jì)”的費(fèi)用支出,包含預(yù)防性措施、調(diào)查評(píng)估和服務(wù)功能費(fèi)用。

      預(yù)防性措施費(fèi)用在我國環(huán)境基本法律中并未涉及,《環(huán)境損害鑒定評(píng)定推薦方法》(2014)規(guī)定了“應(yīng)急處置費(fèi)用”,應(yīng)急處置費(fèi)用與預(yù)防性措施費(fèi)用只是法律術(shù)語層面的不同表達(dá),其實(shí)質(zhì)就是預(yù)防性措施費(fèi)用,包含污染清理費(fèi)用、污染控制費(fèi)用、應(yīng)急監(jiān)測費(fèi)用、人員轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用等。

      調(diào)查評(píng)估費(fèi)是對(duì)評(píng)估環(huán)境污染損害所支出的費(fèi)用,是環(huán)境損害發(fā)生后直接產(chǎn)生的費(fèi)用支出,按照實(shí)際評(píng)估發(fā)生的費(fèi)用計(jì)算,包含現(xiàn)場預(yù)調(diào)查費(fèi)用、勘察監(jiān)測費(fèi)用、污染場地調(diào)查費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)用和損害評(píng)估費(fèi)用。[12]

      由于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),往往需要通過多種手段、方式,耗費(fèi)大量成本和時(shí)間才能使受侵害的環(huán)境得以恢復(fù)并發(fā)揮其應(yīng)有的生態(tài)功能。修復(fù)期如此漫長,生態(tài)環(huán)境的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值無法發(fā)揮,社會(huì)服務(wù)功能停滯,“服務(wù)功能費(fèi)用”指的就是這部分價(jià)值損失。

      (五)懲罰性賠償

      懲罰性賠償是一種特殊的損害賠償制度,即除填補(bǔ)性損害賠償外,在責(zé)任人出于惡意造成重大環(huán)境污染時(shí),對(duì)責(zé)任人處以一定的懲罰,以體現(xiàn)法律的懲戒功能。懲罰性賠償?shù)臄?shù)額要以填補(bǔ)性損害作為基礎(chǔ),且二者要維持合理的比例關(guān)系。[13]對(duì)于當(dāng)?shù)卦O(shè)有環(huán)境公益保護(hù)專項(xiàng)基金的,可以要求被告交納于此,如果沒有設(shè)立,則應(yīng)上繳至國庫用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理,明確懲罰性賠償款的歸屬和用途。

      三、責(zé)任承擔(dān)方式的適用

      檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟,應(yīng)當(dāng)如何適用如此多元的責(zé)任承擔(dān)方式呢?筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在遵循《侵權(quán)責(zé)任法》第15條和第22條的規(guī)定,即嚴(yán)守責(zé)任承擔(dān)方式法定立場的基礎(chǔ)上,根據(jù)涉案情勢,具體、靈活地運(yùn)用多元的責(zé)任承擔(dān)方式,為受損的公共環(huán)境利益提供強(qiáng)有力的司法救濟(jì)。

      (一)重視預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的適用

      污染容易治理難,保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的首要原則,侵權(quán)責(zé)任的預(yù)防功能在環(huán)境污染責(zé)任體系之中非常重要,要求責(zé)任人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的預(yù)防性責(zé)任方式是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法預(yù)防原則的一種重要手段。目前,涉及事后補(bǔ)救的污染治理案件是熱點(diǎn),但也許在不久的以后,涉及預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的案件就是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

      在預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式之中,消除危險(xiǎn)這一責(zé)任方式完全貫徹了預(yù)防為主原則,應(yīng)是效果最好、適用最多的責(zé)任承擔(dān)方式。但由于目前社會(huì)公眾的環(huán)境問題知情權(quán)和參與決策權(quán)在個(gè)別地區(qū)沒有得到充分保障,針對(duì)尚未發(fā)生損害的案件,有的案件可能沒有公眾和輿論的支持,甚至不為人知,而有的案件又可能面臨著激憤的社會(huì)群體和輿論的熱議。

      (二)恢復(fù)原狀是最重要的責(zé)任承擔(dān)方式

      生態(tài)環(huán)境被破壞、污染后,對(duì)于社會(huì)公共利益而言,恢復(fù)原狀就成為最重要的訴求。根據(jù)環(huán)境損害行為的特點(diǎn),在環(huán)境民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)適用恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式主要是要求污染者承擔(dān)治理污染和修復(fù)生態(tài)的責(zé)任。

      《侵權(quán)責(zé)任法》第15條并列規(guī)定了“恢復(fù)原狀”和“賠償損失”,未規(guī)定適用的優(yōu)先順序。但在環(huán)境民事公益訴訟的語境下,環(huán)境與人密不可分,每一處生態(tài)環(huán)境都是互不相同的,都有其獨(dú)立的生態(tài)價(jià)值,從人類只有一個(gè)地球的理念出發(fā),生態(tài)環(huán)境不可拋棄和放棄,故在生態(tài)環(huán)境被損害的情形下,對(duì)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)原狀為原則。限于科學(xué)技術(shù)水平,對(duì)有些生態(tài)環(huán)境的損害確實(shí)不能部分或者全部恢復(fù)原狀,如無論花費(fèi)多少金錢都不可能讓某個(gè)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而滅絕的物種重生,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式,適用于被損害的某處生態(tài)環(huán)境確實(shí)無法復(fù)原的情形,使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到之前的狀態(tài)和功能。

      (三)將服務(wù)功能的損失納入賠償范圍

      責(zé)任人除應(yīng)當(dāng)承擔(dān)恢復(fù)原狀的責(zé)任以外,亦應(yīng)當(dāng)賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失,恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式無法包括這部分的損害賠償。而如果責(zé)任人對(duì)此部分損害不予賠償,社會(huì)公共利益就不能得到完全的救濟(jì)。兩責(zé)任承擔(dān)方式是可以并用的,其指向的損害不同。此外,該責(zé)任時(shí)間范圍是受到損害至恢復(fù)原狀期間,生態(tài)環(huán)境恢復(fù)期間越長,責(zé)任人承擔(dān)的賠償責(zé)任就越重,目的還是為了督促責(zé)任人盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境,體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟的恢復(fù)性原則。

      “受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失”即期間損害,[14]從環(huán)境法的角度來看,生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能包括供給服務(wù)(如提供食物和水)、調(diào)節(jié)服務(wù)(如調(diào)節(jié)氣候、控制洪水和疾?。?、文化服務(wù)(如精神、娛樂和文化收益)以及支持服務(wù)(如維持地球生命生存環(huán)境的養(yǎng)分循環(huán))。所謂服務(wù)功能損失即在生態(tài)環(huán)境損害開始到恢復(fù)原狀期間內(nèi)上述功能全部喪失或部分喪失,原則上都在賠償范圍之中。除了提供以上服務(wù)功能外,生態(tài)環(huán)境資源還具有非使用價(jià)值,也稱作存在價(jià)值,即指人們僅僅從知道這個(gè)資產(chǎn)存在的滿意中獲得價(jià)值,盡管并沒有要使用它的意愿。當(dāng)然,對(duì)于精神損害的救濟(jì)還可以適用賠禮道歉這一人格恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。

      注釋:

      [1]參見[英]梅因主編:《古代法》,沈景一譯,商務(wù)印書館1959年版,第208至209頁。

      [2]參見孫紅琴:《論公共利益的內(nèi)涵、特征及其制度基礎(chǔ)》,《行政與法》2005年第6期。

      [3]參見鄧偉志:《社會(huì)學(xué)辭典》,上海辭書出版社2009年版,第173頁。

      [4] 《習(xí)近平談治國理政》第1卷,外文出版社2018年版,第211頁。

      [5]參見孟慶濤:《環(huán)境權(quán)及其訴訟救濟(jì)》,法律出版社2014年版,第80頁。

      [6]參見王利明:《侵權(quán)責(zé)任法研究(下)》,人民大學(xué)出版社2011年版,第429頁。

      [7]參見張小雪:《從全國首例“霧霾案”分析大氣環(huán)境污染民事公益訴訟的法律適用及賠償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定》,《法律適用(司法案例)》2017年第6期。

      [8]同前注[5],第82至87頁。

      [9]參見趙國青:《外國環(huán)境法選編》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第5頁。

      [10]參見顏運(yùn)秋:《我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢——對(duì)新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施以來209件案件的統(tǒng)計(jì)分析》,《求索》2017年第10期。

      [11]參見秦鵬:《關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施的若干思考——基于國內(nèi)首例跨省界環(huán)境公益訴訟案的分析》,《環(huán)境保護(hù)》2015 年第 13 期。

      [12]參見李興宇:《論我國環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”》,《政治與法律》2016年第10期。

      [13]參見王澤鑒:《損害賠償》,北京大學(xué)出版社2017年版,第359頁。

      [14]環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第 II 版)中將期間損害定義為受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復(fù)至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失量。

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