自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的路徑研究

王得新

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，作為促進(jìn)本國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)及國(guó)際貿(mào)易發(fā)展特殊區(qū)域的自由貿(mào)易區(qū)得到快速發(fā)展。建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是中國(guó)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要，是全面深化改革開放的重要舉措。黨的十九大提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展指明了方向。2017年4月上海出臺(tái)的《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》明確提出要設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)。2018年，廣東、天津、福建相繼出臺(tái)方案，支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。深化改革、繼續(xù)探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路是當(dāng)前自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的重大課題。

一、中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行狀態(tài)與發(fā)展瓶頸

經(jīng)過近幾年的發(fā)展，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的數(shù)量不斷增加、布局更加優(yōu)化，形成了一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新模式，在推動(dòng)中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、提高開放水平、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力等方面成效顯著，貢獻(xiàn)突出。但隨著制度紅利的釋放，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革進(jìn)入深水區(qū)，遇到了一些發(fā)展瓶頸。

1.運(yùn)行狀態(tài)

目前，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在建設(shè)面積和影響范圍、多元化發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略等方面，都有了很大拓展，已經(jīng)從傳統(tǒng)的以對(duì)外貿(mào)易為重點(diǎn)的綜合保稅區(qū)發(fā)展為具有部分典型自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)功能的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

第一，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面積和影響范圍進(jìn)一步增加。2018年4月13日，國(guó)家主席習(xí)近平在海南建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年會(huì)議上宣布建設(shè)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，2018年4月21日，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中提出，支持以雄安新區(qū)為核心設(shè)立中國(guó)（河北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。商務(wù)部正與河北省一起，會(huì)同相關(guān)部門研究制訂總體方案。不到一個(gè)月的時(shí)間，中國(guó)又接連迎來了兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。至此，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)形成“1+3+7+2”的“雁陣”格局。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的面積不斷增加，僅海南省全島的面積就達(dá)到3.54萬(wàn)平方公里，超過了此前11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總和的20多倍。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立產(chǎn)生了強(qiáng)大的極化效應(yīng)和制度紅利效應(yīng)，進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)主體活力，形成沿海、內(nèi)陸和沿邊地區(qū)大開放的格局。2017年，中部地區(qū)實(shí)際使用外資561.3億元人民幣，同比增長(zhǎng)22.5%；西部地區(qū)設(shè)立外商投資企業(yè)同比增長(zhǎng)43.2%①，增速領(lǐng)跑全國(guó)。

第二，園區(qū)產(chǎn)業(yè)實(shí)行多元化發(fā)展。首輪上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)構(gòu)成，第二批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)批復(fù)時(shí)全部擴(kuò)至非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從原先的綜合保稅區(qū)擴(kuò)展到保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從海港擴(kuò)展至空港。11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)部分面積為135.74平方公里，占比僅為10.3%，海南和河北自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)加入后該比例變化不大，海南省?？诰C合保稅區(qū)和洋浦保稅港區(qū)面積僅為11.1平方公里，更大的面積是非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型由貿(mào)易、裝卸、簡(jiǎn)單加工轉(zhuǎn)向現(xiàn)代金融、高端制造業(yè)、物流樞紐、總部經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)和旅游等多種類型，新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)。

第三，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)緊密結(jié)合。各地政府自覺把自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，前兩批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)作為主要目標(biāo)，優(yōu)化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其是提升第三產(chǎn)業(yè)的比重，比如天津第三產(chǎn)業(yè)的比重在設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以后不斷上升，2017年達(dá)到58%，實(shí)現(xiàn)了中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；重慶市政府適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，重慶自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已形成以貿(mào)易、金融、物流、高端制造為主的產(chǎn)業(yè)集群，2018年4月又印發(fā)了《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018—2020年）》，重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)等7大產(chǎn)業(yè)集群，聚焦總部經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)。遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)探索推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)新、先試先行。另外，推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作、促進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是各地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的共同內(nèi)容。

第四，與國(guó)家“一帶一路”倡議銜接。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)往往設(shè)在“一帶一路”的節(jié)點(diǎn)城市，各地以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為重要平臺(tái)，推進(jìn)其與“一帶一路”沿線國(guó)家的國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作，促進(jìn)腹地企業(yè)資金、商品、服務(wù)走出去，加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)打開國(guó)際市場(chǎng)步伐，提高在全球配置資源的能力和水平。2016年與2017年中國(guó)“一帶一路”對(duì)外工程承包額增長(zhǎng)率分別為9.7%和12.6%②，這都得益于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的平臺(tái)效應(yīng)。

2.發(fā)展瓶頸

短期的井噴式發(fā)展之后，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新紅利呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，改革創(chuàng)新的腳步開始放緩，面臨發(fā)展瓶頸。

第一，淺層次、同質(zhì)化重復(fù)性試驗(yàn)趨勢(shì)明顯。按照國(guó)家差異化改革試驗(yàn)的要求，從第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開始更加突出地方自然稟賦和產(chǎn)業(yè)特色。但是從11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體方案來看，試驗(yàn)的內(nèi)容大同小異，存在同質(zhì)化重復(fù)試驗(yàn)的問題。創(chuàng)新成果多數(shù)源于利用信息化手段簡(jiǎn)化手續(xù)、流程再造等政務(wù)改革層面，當(dāng)然，這是投資貿(mào)易便利化措施的重要內(nèi)容，但并不能緊緊停留于此，因?yàn)閱渭児ぷ髁鞒痰脑僭靸?yōu)化其實(shí)無須自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的頭銜同樣可以做到。目前，上海在金融領(lǐng)域創(chuàng)新有一定突破，建立了FT賬戶，但其他地區(qū)鮮有創(chuàng)新性成果?？傮w來看，試驗(yàn)的領(lǐng)域相對(duì)比較單一和淺層次，需要進(jìn)一步加大改革力度，尤其是電信、金融等領(lǐng)域的開放度不夠、經(jīng)驗(yàn)不足。距離國(guó)際高水平自由貿(mào)易園區(qū)的投資自由、貿(mào)易自由、金融自由以及法律法規(guī)保障的基本要求還有很大差距。

第二，機(jī)制不活，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新動(dòng)力不足。目前，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革基本屬于“摸著石頭過河”，是在中國(guó)特色與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)間尋求平衡點(diǎn)。在實(shí)際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革方向不明，不知道自己應(yīng)該做什么、改什么，該如何與國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則接軌。究其原因，中央對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)沒有做出明確立法授權(quán)，中央與地方權(quán)力邊界不清，很多事情自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自己“不當(dāng)家”，還要經(jīng)過上級(jí)部委的審批。各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的周年評(píng)估報(bào)告顯示，約30%投資自由化措施待批復(fù)，約35%貿(mào)易自由化特別是服務(wù)貿(mào)易自由化措施待批復(fù)，約50%金融自由化措施待批復(fù)③。此外，國(guó)外自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法十分完善，但國(guó)內(nèi)幾乎是空白，迄今為止自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)基本沿用了綜合保稅區(qū)“先設(shè)區(qū)、后立法”的傳統(tǒng)做法，由于在國(guó)家層面缺少一個(gè)專門適用于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的系統(tǒng)性立法，各地也就沒有配套法律法規(guī)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新顯得無法可依?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)依然束縛著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的手腳，傳統(tǒng)的管理體制影響了決策和執(zhí)行之間的銜接效率。在“大膽試、大膽闖、自主改”的號(hào)召下先行先試自然顯得有些茫然。

第三，優(yōu)惠政策有限，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不高。雖然與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相比，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)具有非常優(yōu)厚的外匯、稅收、金融等政策，但相較發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)，當(dāng)前中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的政策優(yōu)惠力度仍然有限，具有較大的改進(jìn)空間。以天津的融資租賃為例，國(guó)際上離岸租賃的企業(yè)所得稅率，愛爾蘭為12.5%，新加坡為15%，中國(guó)香港為17%，而天津則高達(dá)25%，與國(guó)外同類企業(yè)相比，競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。由于中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更多強(qiáng)調(diào)內(nèi)向性改革特點(diǎn)，對(duì)外開放稅收等優(yōu)惠力度不夠，加之負(fù)面清單依然有較大的壓縮空間，對(duì)外資的吸引力明顯不足，據(jù)《2016年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，區(qū)內(nèi)共有企業(yè)79669戶，其中內(nèi)資企業(yè)62365戶，外資企業(yè)17304戶，內(nèi)資企業(yè)占比達(dá)78.28%；內(nèi)資企業(yè)注冊(cè)資本41403.62億元；外資企業(yè)注冊(cè)資本2436.86億美元（按當(dāng)年平均匯率折合人民幣16180.75億元），內(nèi)資企業(yè)注冊(cè)資本是外資的2.56倍。可見，與國(guó)外規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相比，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仍有較大差距，亟待完善。

二、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯

中國(guó)各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已基本完成各自總體方案中的目標(biāo)任務(wù)，但自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在實(shí)踐中還面臨許多新的問題，試驗(yàn)期結(jié)束后改革的目標(biāo)、模式等都不明確。國(guó)際上自由貿(mào)易港建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)探索建立自由貿(mào)易港的重要依據(jù)，也是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向。

1.自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的改革邏輯

從改革的歷史邏輯上看，從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，中國(guó)的改革開放走過了出口特區(qū)—沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)—沿江開放城市—內(nèi)陸沿邊開放城市—西部大開發(fā)—振興東北老工業(yè)基地—中部崛起—國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)—國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的路徑，所以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)還是中國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開放、深化改革的政策工具，是中國(guó)改革開放的邏輯延伸和“以點(diǎn)帶面、先試點(diǎn)后推廣”改革模式的延續(xù)。

嚴(yán)格地講，中國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不是國(guó)外的FTZ，因此被冠以“試驗(yàn)”二字，承擔(dān)著為國(guó)家試制度的特殊歷史使命，這符合中國(guó)漸進(jìn)式改革的思維和做法。但是隨著以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，外向型經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷過一輪陣痛之后，新一輪的轉(zhuǎn)型升級(jí)已經(jīng)開啟，相應(yīng)的制度、管理和環(huán)境等軟件和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件亟待升級(jí)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在實(shí)踐中也面臨新的問題，從中國(guó)第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)——上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已完成寫入各自總體方案中的目標(biāo)任務(wù)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革開放尚有許多遺留問題，在試驗(yàn)主體、選址布局、試驗(yàn)范圍、試驗(yàn)方式等方面的有關(guān)規(guī)定仍有待科學(xué)論證后加以調(diào)整。更為緊迫的是，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案規(guī)定的試驗(yàn)期限一般為3—5年。試驗(yàn)期結(jié)束后，繼續(xù)深化改革的最終目標(biāo)是什么？模式如何構(gòu)建？是否能轉(zhuǎn)型升級(jí)到更高水平的自由貿(mào)易港？黨的十九大報(bào)告明確提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大的自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”指明了深化改革、擴(kuò)大開放的方向，但這句話該如何解讀？自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)直接升級(jí)為自由貿(mào)易港還是自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并行？依然不夠清晰，改革探索依然在路上。

2.自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展與自由貿(mào)易港建設(shè)的政策關(guān)聯(lián)

1973年《京都公約》把自由貿(mào)易園區(qū)（Free Trade Zone）解釋為一國(guó)境內(nèi)的一部分區(qū)域，進(jìn)入這一部分區(qū)域的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外，并免予實(shí)施通常的海關(guān)監(jiān)管措施，有些國(guó)家也使用自由港、自由倉(cāng)等稱謂。按照《京都公約》的定義，中國(guó)沒有嚴(yán)格意義上的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。國(guó)內(nèi)權(quán)威的自由貿(mào)易港的定義來自國(guó)務(wù)院副總理汪洋，“一般指處于境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出便捷、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”④。根據(jù)這個(gè)定義，自由貿(mào)易港建設(shè)才是國(guó)際典型意義上的FTZ或FTP，兩者只在地域范圍上有細(xì)微差別，實(shí)質(zhì)內(nèi)容差別不大，本質(zhì)特征都是強(qiáng)調(diào)“境內(nèi)關(guān)外”，核心要素是人、財(cái)、物的自由進(jìn)出。

在中國(guó)，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)顯示出不同的開放層次，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相對(duì)于自由貿(mào)易港在開放程度上有更多保留，具有“可進(jìn)可退”的意味。如果說自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是為全國(guó)試制度，突出地方特色和區(qū)域帶動(dòng)，那么自由貿(mào)易港的建設(shè)則要對(duì)標(biāo)國(guó)際自由貿(mào)易港的最高貿(mào)易投資標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重在國(guó)際貿(mào)易體系和國(guó)際分工體系中爭(zhēng)奪資源、搶占市場(chǎng)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位。顯然，兩者既有相關(guān)性又有很大不同，而探索設(shè)立自由貿(mào)易港意味著對(duì)標(biāo)中國(guó)香港、新加坡等成功的自由貿(mào)易港典范，要求高效的政府管理體制和完善的法律體系、全方位的開放和優(yōu)惠政策、現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)和發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施等軟硬件達(dá)到世界先進(jìn)水平。其中包含的制度要求與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的規(guī)定相契合，因此兩者又是高度相關(guān)的?，F(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)家明確給予海南省自由貿(mào)易港政策，其他地區(qū)最接近自由貿(mào)易港政策的是上海提出的“設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)”，同時(shí)國(guó)家默許上海以外的各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)探索建設(shè)自由貿(mào)易港。可見，為國(guó)家試制度、深化改革依然是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)，轉(zhuǎn)型發(fā)展依然依靠各地在服從于國(guó)家改革開放的整體步伐的前提下，自主試驗(yàn)、自主探索，未來自由貿(mào)易港的建設(shè)同樣要符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)特色。國(guó)際上自由貿(mào)易港建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)探索建立自由貿(mào)易港的重要依據(jù)，也是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向。

三、探索建設(shè)自由貿(mào)易港引領(lǐng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的路徑

中國(guó)自由貿(mào)易港的官方定義，具有明顯的符號(hào)意義，通過開放倒逼改革依然是中國(guó)發(fā)展的邏輯，因此很容易從邏輯上推演出自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最終可能轉(zhuǎn)型升級(jí)為自由貿(mào)易港的結(jié)論。但是所有的試驗(yàn)區(qū)都升級(jí)為自由貿(mào)易港既不現(xiàn)實(shí)也無必要。從黨的十九大報(bào)告可以看出，并不是所有的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都升級(jí)為自由貿(mào)易港，自由貿(mào)易港的選址也可能來自自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以外的區(qū)域，兩者沒有替代關(guān)系。又由于兩者存在相關(guān)性，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展之路必然離不開自由貿(mào)易港建設(shè)。

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，自由貿(mào)易港的形式多樣，從空間結(jié)構(gòu)上可以是單一的港口型自由貿(mào)易港，如紐約港、科隆港，可以是港口和周邊地區(qū)（自由區(qū)或自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)）構(gòu)成的港區(qū)，如韓國(guó)釜山+鎮(zhèn)江自由區(qū)，新加坡港+8個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；也可以是港口和整個(gè)城市，如中國(guó)香港自由貿(mào)易港。根據(jù)主要功能不同，自由貿(mào)易港可分為轉(zhuǎn)口貿(mào)易型自由港、加工貿(mào)易型自由港和綜合型自由港幾種類型。中國(guó)地域廣闊，產(chǎn)業(yè)多元，可以參照“自由貿(mào)易港+自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)區(qū)”構(gòu)建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑，即通過發(fā)展港區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)港產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)一體化，從而帶動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)向成為更加開放、擁有更高效率和更合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)自由區(qū)。港區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有明顯優(yōu)勢(shì)，適合中國(guó)國(guó)情，具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

1.港區(qū)經(jīng)濟(jì)的生命力要優(yōu)于港口經(jīng)濟(jì)

關(guān)于港口經(jīng)濟(jì)與港區(qū)經(jīng)濟(jì)的概念辨析，學(xué)術(shù)上沒有特別明確的界定，在實(shí)踐上，港口經(jīng)濟(jì)是以港為核心，充分發(fā)揮港口的中轉(zhuǎn)、貿(mào)易服務(wù)便利化和完成部分加工貿(mào)易功能。如中國(guó)香港、阿聯(lián)酋、迪拜在低稅率和高便利化下增加投資與貿(mào)易中轉(zhuǎn)量。而港區(qū)經(jīng)濟(jì)是服務(wù)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，港口更像是一個(gè)服務(wù)的平臺(tái)，最大限度地為所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)揮輻射引領(lǐng)作用，使該區(qū)域整體參與全球價(jià)值鏈并成為引導(dǎo)者，如釜山自由貿(mào)易港承載的是鎮(zhèn)江自由區(qū)的電子制造業(yè)集群和電子價(jià)值鏈，釜山自由貿(mào)易港具有港區(qū)經(jīng)濟(jì)的特征。2017年，釜山港集裝箱吞吐量完成2140萬(wàn)TEU，超過了中國(guó)香港，在全球集裝箱港口排名中位居第5⑤。

國(guó)外實(shí)踐證明，港區(qū)經(jīng)濟(jì)的生命力要優(yōu)于港口經(jīng)濟(jì)。法國(guó)馬賽和德國(guó)漢堡兩個(gè)著名港口的對(duì)比，以標(biāo)準(zhǔn)集裝箱吞吐量而言，2000—2016年馬賽港由72萬(wàn)標(biāo)箱增長(zhǎng)到125萬(wàn)標(biāo)箱，增長(zhǎng)不到1倍；而漢堡港則從373萬(wàn)標(biāo)箱上升到989萬(wàn)標(biāo)箱，增長(zhǎng)2.5倍以上。1999年法國(guó)制造業(yè)比重為23.3%，2016年下降到19.5%；德國(guó)制造業(yè)增加值在GDP中的比重在同一時(shí)段一直保持在30%以上⑥。結(jié)論是法國(guó)港口經(jīng)濟(jì)的停滯源于過去十幾年制造業(yè)份額的持續(xù)下降，而德國(guó)漢堡港在2013年取消自由貿(mào)易港以后事實(shí)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了港城融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，德國(guó)制造業(yè)的份額持續(xù)穩(wěn)定，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力保持在全球前3名?；仡欉^去近30年全球港口活躍度和排名情況，可以發(fā)現(xiàn)，無論是貨物吞吐量還是集裝箱吞吐量居前的港口均與其所在國(guó)家和區(qū)域的制造業(yè)的份額呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。而一個(gè)國(guó)家制造業(yè)在全球的份額又與該國(guó)產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模和在全球價(jià)值鏈的地位呈正相關(guān)關(guān)系。所以，近30年的全球港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷史表明，缺乏產(chǎn)業(yè)集群驅(qū)動(dòng)的港口經(jīng)濟(jì)沒有持久生命力和競(jìng)爭(zhēng)力，貿(mào)易便利化措施再發(fā)達(dá)也無法帶動(dòng)實(shí)際貿(mào)易額擴(kuò)大。

因此，遵循世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，結(jié)合中國(guó)的全球定位，建設(shè)自由貿(mào)易港以發(fā)揮港口在產(chǎn)業(yè)集聚輻射效應(yīng)的核心功能，選擇港區(qū)經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)港產(chǎn)、港城聯(lián)動(dòng)發(fā)展是最佳選擇，也是中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)的重點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。

2.中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港互補(bǔ)發(fā)展的基礎(chǔ)已經(jīng)夯實(shí)

21世紀(jì)以來，中國(guó)已經(jīng)成為貿(mào)易大國(guó)，2017年，中國(guó)成為世界貨物貿(mào)易第一大國(guó)，出口額占世界的12.8%，居全球第一位；進(jìn)口額占世界的10.2%，中國(guó)正從貿(mào)易大國(guó)邁向貿(mào)易強(qiáng)國(guó)。服務(wù)貿(mào)易持續(xù)多年位居世界第二，2017年，中國(guó)服務(wù)進(jìn)出口總額46991.1億元，服務(wù)出口增速首超進(jìn)口增速，高出5.5個(gè)百分點(diǎn)，2017年中國(guó)服務(wù)貿(mào)易總額占對(duì)外貿(mào)易總額的14.5%⑦，大體相當(dāng)于世界平均水平。中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展為中國(guó)探索建設(shè)自由貿(mào)易港夯實(shí)了基礎(chǔ)，中國(guó)特色的自由貿(mào)易港既要服務(wù)于貨物貿(mào)易發(fā)展，又要服務(wù)于國(guó)際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要。目前來看，中國(guó)進(jìn)出口貨物運(yùn)量中有80%—90%是通過海洋運(yùn)輸進(jìn)行的，尤其是大宗商品的運(yùn)輸，欲推動(dòng)貨物貿(mào)易自由化和提高大宗商品的國(guó)際配置能力，一定程度上仍然需要建設(shè)擁有實(shí)體港口、具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的自由貿(mào)易港區(qū)。而自由貿(mào)易港則專注于發(fā)展與港口相關(guān)的各種國(guó)際服務(wù)業(yè)，“港”與“區(qū)”可基于主體功能分工關(guān)系形成貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易協(xié)同發(fā)展。

如表1所示，全球前20大集裝箱港口排名中，中國(guó)有9大集裝箱港口入圍，分別是上海港、深圳港、寧波—舟山港、香港港、廣州港、青島港、天津港、廈門港以及大連港，除香港港為自由貿(mào)易港外，其他的均為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。據(jù)此，可以推測(cè)自由貿(mào)易港可能會(huì)從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)升級(jí)而來，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將隨著自由貿(mào)易港的試驗(yàn)推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)為自主權(quán)更大、開放領(lǐng)域更廣的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。

表1 2016—2017年全球港口集裝箱吞吐量Top20

四、推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策建議

2017年12月26日商務(wù)部出臺(tái)的《關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展的意見》（商資發(fā)〔2017〕483號(hào)）要求自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)下一步不斷改革創(chuàng)新，2018年5月國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)廣東、天津、福建深化改革方案，各地明確接下來改革的任務(wù)清單，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展提供總的遵循，但是總體感覺是在原來基礎(chǔ)上的做實(shí)和細(xì)化，沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，缺少抓手和引擎。

下一步，還需從制約自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的瓶頸因素入手，落實(shí)黨的十九大精神，把賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)落在實(shí)處，積極探索建設(shè)自由貿(mào)易港，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展上真正破題。

1.給自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)充分授權(quán)，形成改革發(fā)展新動(dòng)力

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要更加開放的制度設(shè)計(jì)，首先是結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)給自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步放權(quán)，走自我探索之路。隨著中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的數(shù)量增加以及未來自由貿(mào)易港的建設(shè)，中國(guó)從國(guó)家層面為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法授權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只有在充分授權(quán)的情況下，才能探索自由貿(mào)易港，黨的十九大報(bào)告也明確提出賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大自主權(quán)，還需要相應(yīng)的機(jī)制加以保障，落到實(shí)處。啟動(dòng)立法機(jī)制通過全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院向各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在地授權(quán)立法勢(shì)在必行。通過國(guó)家層面《中國(guó)自貿(mào)區(qū)法》排除全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)關(guān)乎國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，其他事項(xiàng)向自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在地人大及其常委會(huì)或自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)通過立法充分授權(quán)，賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的行政權(quán)力而不僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，允許自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)通過一定程序在地域范圍上進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，直面自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)過去沒有實(shí)現(xiàn)或未曾碰及的金融、稅收問題。只有為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新掃清立法障礙，才能激發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及未來自由貿(mào)易港的發(fā)展動(dòng)力和活力，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.深化改革，對(duì)接自由貿(mào)易港，實(shí)現(xiàn)港區(qū)功能互補(bǔ)

各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的港口（包括空港）政策設(shè)計(jì)要突出對(duì)外貿(mào)易功能，以實(shí)現(xiàn)港口貿(mào)易便利化自由化和要素流動(dòng)便利化為目標(biāo)，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)“精耕細(xì)作”，深化投資、金融、法治等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要根據(jù)所在區(qū)域?qū)ν忾_放的需要，建設(shè)貨物進(jìn)出口需要的集散港，為貨物儲(chǔ)存、加工、貿(mào)易提供更加便利化的服務(wù)；大力探索發(fā)展技術(shù)貿(mào)易、服務(wù)外包、文化貿(mào)易等服務(wù)貿(mào)易以及跨境電商、租賃貿(mào)易、期貨保稅交割等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)；探索各類新經(jīng)濟(jì)和離岸貿(mào)易，做大一般貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易，為建立自由貿(mào)易港提供現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在區(qū)域在新型國(guó)際分工中找準(zhǔn)定位，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，在開放的環(huán)境下積極發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)附加值和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提升自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)，推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易由量的擴(kuò)張到質(zhì)的提升，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)的自由貿(mào)易港與制造業(yè)集群化的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)“港產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、區(qū)港一體化”的理想狀態(tài)。為了保證貨物、人流在自由貿(mào)易港區(qū)的通達(dá)性，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)需廣泛采取信息網(wǎng)絡(luò)手段，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外依托國(guó)際海港、空港建設(shè)自由貿(mào)易港的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)中國(guó)各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，以及海港、空港、鐵路港、內(nèi)河港的條件，積極探索區(qū)域內(nèi)各類港口與沿海港口聯(lián)運(yùn)方式，努力降低綜合運(yùn)輸成本。

3.建立靈活的體制機(jī)制，激發(fā)港區(qū)市場(chǎng)活力

地方層面要破除僵化，在授權(quán)充分的前提下，建立更加靈活的體制機(jī)制。發(fā)揮地方自主性，使自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)既擁有政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，又具備商業(yè)機(jī)構(gòu)的靈活性，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。加快服務(wù)貿(mào)易改革、投資便利化改革、金融開放、政府職能轉(zhuǎn)變等，切實(shí)改善營(yíng)商環(huán)境。著重加大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新力度，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)集成創(chuàng)新，積極探索貨物、資金、人員進(jìn)出便利化的監(jiān)管模式，為與自由貿(mào)易港銜接創(chuàng)造條件。切實(shí)降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，促進(jìn)資源的高效配置，提升企業(yè)生存環(huán)境，改善政府管理經(jīng)濟(jì)的手段和模式。引導(dǎo)資金等生產(chǎn)要素進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)并嵌入全球價(jià)值鏈，引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。大膽試水離岸業(yè)務(wù)、境外股權(quán)投資等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為企業(yè)大幅降低稅收。從離岸業(yè)務(wù)著手，縮小與中國(guó)香港、新加坡等國(guó)際離岸業(yè)務(wù)中心在稅收方面的差距。降低企業(yè)所得稅，免征所有間接稅，唯有如此，才能提高國(guó)內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)吸引跨國(guó)公司或離岸公司在中國(guó)的離岸業(yè)務(wù)。

4.立足國(guó)際分工，培育產(chǎn)業(yè)軍團(tuán)

在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)切實(shí)實(shí)現(xiàn)“一線放開”，深度聚焦投資貿(mào)易活動(dòng)的制度創(chuàng)新，形成依托港口的高端對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易平臺(tái)，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，在全球價(jià)值鏈中塑造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。重構(gòu)基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的價(jià)值鏈和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)關(guān)系，整合企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、技術(shù)鏈，同時(shí)整合市場(chǎng)，奠定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展在自由貿(mào)易港區(qū)經(jīng)濟(jì)中尤為重要。一方面，融入國(guó)家“一帶一路”倡議，結(jié)合比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，將一些在國(guó)內(nèi)附加值相對(duì)較低、非核心的制造業(yè)生產(chǎn)模塊外包給沿線的發(fā)展中國(guó)家，釋放生產(chǎn)要素開發(fā)核心技術(shù)，強(qiáng)化和鞏固核心模塊的控制地位，占據(jù)價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)。同時(shí)，通過自由貿(mào)易港區(qū)的對(duì)外直接投資平臺(tái)，整合全球資源，打破資源短缺瓶頸的限制，為企業(yè)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的資源供給；通過對(duì)外直接投資發(fā)揮出口帶動(dòng)效應(yīng)，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，帶動(dòng)企業(yè)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群集聚，例如重慶自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與“一帶一路”倡議深度融合，形成了筆記本電腦、汽車產(chǎn)業(yè)、高端顯示屏幾大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，融入地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)，與自由貿(mào)易港區(qū)所在的城市群充分融合，形成特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。在風(fēng)險(xiǎn)得到一定程度控制的情況下，適度放開，降低管控水平。各地要充分把握自己的地域情況、模式和發(fā)展思路。比如廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，與廣大的腹地相互借力。脫離腹地經(jīng)濟(jì)，沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，港區(qū)經(jīng)濟(jì)就無法發(fā)展，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)也就無從談起。

注釋

①《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)筑全面開放、協(xié)同發(fā)展新格局》，《中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)》，http://www.chinaidr.com/news/2018-04/119101.html.2018-04-08。②2016年、2017年《中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。③《中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的未競(jìng)?cè)蝿?wù)》，《中國(guó)債券信息網(wǎng)》，http://www.chinabond.com.cn/Info/24552386，2016-09-20。④汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年11月10日。⑤http://www.weiyun 001.com/news/news_content?id=3751.⑥于南平：《中國(guó)自由貿(mào)易港：定位與路徑》，《探索與爭(zhēng)鳴》2018年第3期。⑦商務(wù)部官網(wǎng)《中國(guó)對(duì)外貿(mào)易形勢(shì)報(bào)告（2018年春季）》，http://www.mofcom.gov.cn/.