關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用現(xiàn)狀與政策研究

李柯巖

(中國煤炭地質(zhì)總局勘查研究總院，北京 100039)

關(guān)閉煤礦是指因礦產(chǎn)資源枯竭、不符合安全開采條件以及其他政策原因而被關(guān)閉報廢的礦井。隨著我國長期對煤炭資源的開采，形成了數(shù)量眾多的關(guān)閉煤礦。煤礦關(guān)閉后，仍賦存煤、煤層氣(瓦斯)、礦井水、地?zé)帷⒌叵驴臻g以及土地等資源。隨著人們對關(guān)閉煤礦剩余資源的重新認(rèn)識，關(guān)閉煤礦剩余資源開發(fā)利用已成為國內(nèi)外的關(guān)注焦點(diǎn)。我國關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用起步晚，基礎(chǔ)研究薄弱，關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用的成功案例少，仍存在許多亟待完善和解決的技術(shù)性、政策性難題。我國應(yīng)該出臺與關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用相關(guān)的政策，引導(dǎo)、鼓勵、扶持企業(yè)對關(guān)閉煤礦剩余資源進(jìn)行開發(fā)利用。

1 關(guān)閉煤礦資源國內(nèi)外開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 國外關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

英國、德國、美國等西方發(fā)達(dá)國家非常重視關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用，出臺了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)開展關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用項目。

1954年，英國開始了關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用研究，主要包括低濃度煤層氣(瓦斯)利用、關(guān)閉礦井監(jiān)測與管理、關(guān)閉礦井煤層氣開發(fā)等3類技術(shù)。目前，英國關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位。2015年，英國關(guān)閉了最后一座井工煤礦——凱靈利煤礦[1-2]。

從20世紀(jì)60年代開始，德國關(guān)閉了大量煤礦。2015年，德國僅剩余了3個井工煤礦，并在2018年之前全部關(guān)閉。2001年，德國將煤礦煤層氣(瓦斯)納入《可再生能源法》，制定了為期20年的固定退稅率優(yōu)惠政策；在此優(yōu)惠政策的推動下，德國關(guān)閉煤礦的煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用得到快速發(fā)展[3]。2001年5月，德國魯爾工業(yè)區(qū)進(jìn)行了利用關(guān)閉煤礦煤層氣煤層氣(瓦斯)供暖發(fā)電工程建設(shè)，第一批建成了3座發(fā)電廠，每座電廠發(fā)電能力均為0.135萬kW。2002年，德國格魯班瓦斯公司建成了一座利用煤層氣(瓦斯)發(fā)電的發(fā)電廠，發(fā)電能力達(dá)0.51萬kW[4]。目前，德國擁有17個關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)抽采利用項目，煤層氣(瓦斯)發(fā)電裝機(jī)容量185 MW，煤層氣(瓦斯)年抽采量為2.5×108m3，抽采濃度為15%～70%，年發(fā)電量為10×108kW·h[1-2]。

美國是關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用商業(yè)化最成功的國家，也是第一個將關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)排放量計算在溫室氣體排放總量內(nèi)的國家。2011年，美國共建設(shè)38個關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)抽采利用項目，利用關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)總量約為1.6億m3，其中近60%的項目分布在伊利諾斯州含煤盆地之中[4]。

1.2 國內(nèi)關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1985年，中國礦業(yè)大學(xué)開始在徐州、唐山、阜新、鶴壁、新密、重慶、華亭等地十多個關(guān)閉煤礦井中進(jìn)行煤炭地下氣化試驗，煤炭地下氣化試驗進(jìn)入快速發(fā)展階段[5]。2005年，中國礦業(yè)大學(xué)針對西南地區(qū)煤炭特征——“高煤層氣(瓦斯)、急傾斜、嚴(yán)重突出、薄煤層條件”，在重慶中梁山開展了殘留煤地下氣化工業(yè)性試驗，項目穩(wěn)定運(yùn)行半年，氣化煤炭總量近1萬t，日產(chǎn)煤層氣4萬m3以上，所產(chǎn)煤層氣主要作為民用燃?xì)夂湾仩t燃?xì)鈁6]。

目前，我國關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用主要方面有礦山公園、地下水庫、地?zé)?、老采空區(qū)煤層氣綜合利用等。

截至2013年底，我國已建成開放或獲批在建的國家礦山公園共有70多個，其中河北唐山開灤煤礦國家礦山公園、四川樂山嘉陽國家礦山公園、太原西山國家礦山公園、焦作縫山國家礦山公園等，是我國關(guān)閉煤礦在建設(shè)國家礦山公園方面的典型代表[7]。

神華集團(tuán)采用“導(dǎo)儲用”的方法，開辟了關(guān)閉煤礦山礦井水井下儲存、利用的國內(nèi)先河，創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境效益。目前，神東礦區(qū)已利用關(guān)閉煤礦建成地下水庫35座，儲水總量約為3 100×104m3。如大柳塔煤礦建立分布式地下水庫，水庫面積約70.1×104m2、水庫庫容210×104m3、污水處理量350.4×104m3/a、清水供應(yīng)量245.3×104m3/a，節(jié)省費(fèi)用5 550萬元/a[8-10]。山東省棗莊煤礦將關(guān)閉煤礦礦井水生化深度處理，達(dá)到生活“飲用水”標(biāo)準(zhǔn)，提供給礦區(qū)居民作為生活用水，該項目為全國關(guān)閉煤礦的水資源開發(fā)利用提供了示范作用[7]。

采用礦井回風(fēng)、礦井水、地下水、土壤等多源熱泵技術(shù)，可實(shí)現(xiàn)煤礦多源綠色開發(fā)利用，對于關(guān)閉煤礦開發(fā)利用該方向前景廣闊。據(jù)調(diào)查，應(yīng)用淺層地?zé)崮苓M(jìn)行供暖和制冷的地源熱泵項目在我國己經(jīng)超過2 000個，建筑面積近8 000萬m2[11-12]。

我國先后在晉城、淮南、鐵法、阜新等礦區(qū)開展了老采空區(qū)煤層氣地面抽采工作，取得了良好的效果，積累了豐富的關(guān)閉煤礦煤層氣資源評價及勘探開發(fā)經(jīng)驗。例如山西晉城煤業(yè)集團(tuán)已施工10口關(guān)閉煤礦地面抽采井，其中7口井成功產(chǎn)氣，每口井平均產(chǎn)氣量可達(dá)到2 000 m3/d，煤層氣(瓦斯)濃度約90%[13]，初步顯現(xiàn)了晉城礦區(qū)關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)開發(fā)的潛力，對我國關(guān)閉煤礦煤層氣(瓦斯)抽采利用具有重要的指導(dǎo)意義。

2 我國煤礦關(guān)閉政策概述

我國煤礦關(guān)閉的原因有資源枯竭、不符合安全生產(chǎn)要求、非法開采、經(jīng)濟(jì)效益差、開采技術(shù)落后、開采地質(zhì)地理條件復(fù)雜等礦[7]。因此，我國先后出臺一系列針對煤礦的關(guān)閉政策及法律法規(guī)。

2001年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》[14]。該通知中明確提出凡屬“四個一律關(guān)閉”的小煤礦全部予以關(guān)閉。“四個一律關(guān)閉”的小煤礦是指國有煤礦礦辦小井、國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)的小煤礦、不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦、“四證”不全以及生產(chǎn)高灰高硫煤炭的小煤礦[14]。

2009年，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局、國家發(fā)展和改革委發(fā)布了《關(guān)于深化煤礦整頓關(guān)閉工作的指導(dǎo)意見》[15](以下簡稱《意見》)。《意見》指出已經(jīng)向國家繳納了采礦權(quán)價款的關(guān)閉煤礦，地方政府可從采礦權(quán)價款分成中安排資金用于支持解決該礦關(guān)閉后的遺留問題；各地要研究制定關(guān)閉煤礦有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策和配套措施，確保社會穩(wěn)定[15]。該政策體現(xiàn)出國家加大了對關(guān)閉煤礦的扶持力度。

2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》[16](以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分忻鞔_提出，關(guān)閉9萬t/a及以下、不具備安全生產(chǎn)條件、瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重、發(fā)生較大責(zé)任事故、超層越界拒不退回、資源枯竭的煤礦；加大政策支持力度，鼓勵優(yōu)勢煤礦企業(yè)兼并重組小煤礦，修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，提高煤礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[16]。

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，推動煤炭行業(yè)供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五項重點(diǎn)任務(wù)[17]。

2016年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出用3～5年的時間，再退出煤炭產(chǎn)能5億t左右、減量重組5億t左右的目標(biāo)[18]。

《中國煤炭工業(yè)改革發(fā)展年度報告(2016年度)》指出，在國家政策指導(dǎo)下，2016年完成煤炭去產(chǎn)能2.5億t，超額完成2016年目標(biāo)。

綜上所述，從“十五”開始出臺了一系列有關(guān)煤礦關(guān)閉的政策。隨著供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，關(guān)閉煤礦的數(shù)量會大幅增加。

3 我國煤礦關(guān)閉后存在的問題

我國關(guān)閉煤礦數(shù)量眾多，關(guān)閉原因各不相同，因此關(guān)閉煤礦存在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境問題，如何處理好煤礦關(guān)閉后所帶來的一系列問題，是我國當(dāng)前關(guān)閉煤礦亟需解決的問題[19-22]。

3.1 資產(chǎn)處置不當(dāng)，把關(guān)不嚴(yán)，政策落實(shí)不到位

關(guān)閉煤礦資產(chǎn)處置難度依然較大，多數(shù)關(guān)閉煤礦資產(chǎn)損失尚未得到妥善處置，關(guān)閉煤礦債務(wù)分割難、處置難的問題尚未得到解決。部分煤礦未按“六條標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)閉到位，如煤礦主井、風(fēng)井井筒、主井絞車未按要求拆除密閉，礦區(qū)無人管理，密閉的井筒被人為拆除打開，辦公樓拆除不徹底、高壓線未拆除。

3.2 關(guān)閉煤礦勘查開發(fā)資料現(xiàn)狀不容樂觀

每個煤礦的資料數(shù)量極大、來源分散、格式多樣，由煤礦主體管理，資料管理存在管理粗放、政出多門、存放相對分散、共享程度低等諸多問題?，F(xiàn)有煤礦的地質(zhì)資料多為紙介質(zhì)，資料的查詢、利用困難，無法進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。而煤礦關(guān)閉后，隨著原煤礦管理主體的消失，大量關(guān)閉煤礦井面臨著資料丟失囧境，這其中存在大量的資源浪費(fèi)，給關(guān)閉煤礦剩余資源的再利用帶來困難，所以有必要對關(guān)閉煤礦的資料進(jìn)行統(tǒng)一管理，在有條件的情況下對其進(jìn)行數(shù)字化，進(jìn)行數(shù)據(jù)管理，有利支撐大數(shù)據(jù)分析，為國家相關(guān)部門制定有關(guān)政策提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3 環(huán)境地質(zhì)問題嚴(yán)重

20世紀(jì)由于我國煤礦粗放式開采，煤礦周邊環(huán)境普遍較差，給周邊的居民生活諸多不便，嚴(yán)重阻礙了城市發(fā)展。關(guān)閉煤礦產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)效應(yīng)主要表現(xiàn)在地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染、生態(tài)破壞三個方面。

地質(zhì)災(zāi)害：露天礦主要表現(xiàn)為邊坡穩(wěn)定性、排土場穩(wěn)定性、采場水土流失等，井工煤礦則出現(xiàn)地表塌陷、開裂、變形等地質(zhì)災(zāi)害。環(huán)境污染：煤礦開采易造成地下水串層污染，造成地下水污染；礦井水含有毒有害物質(zhì)，可造成地表水、土壤的污染；礦山固廢物通過風(fēng)化淋濾等方式污染周邊水土環(huán)境。生態(tài)破壞：煤礦廢棄場、矸石場、固體廢物堆場等生態(tài)問題。例如：黃淮平原地下水位淺，煤層開采后造成地面沉陷，地表形成大范圍積水，在淮南、淮北、徐州、濟(jì)寧、兗州等地相當(dāng)明顯，對當(dāng)?shù)赝寥?、河流、水循環(huán)、生物多樣性都產(chǎn)生極大的影響。

3.4 土地復(fù)墾與恢復(fù)治理問題突出

煤礦固廢棄物對環(huán)境的影響惡劣，污染了礦區(qū)及其周邊環(huán)境，破壞了礦區(qū)原有的自然生態(tài)景觀、地形地貌，同時破壞、壓占了大量的土地，誘發(fā)各類地質(zhì)災(zāi)害，破壞各種基礎(chǔ)設(shè)施等。大量的煤礦關(guān)閉后，沒有進(jìn)行土地復(fù)墾和環(huán)境治理，矸石山、排土場、光頭山、塌陷坑隨處可見，優(yōu)美自然環(huán)境被搞得面目全非，打破了人與自然和諧相處的狀態(tài)。同時，煤礦廢棄地也加重了對土壤的侵燭，造成原有土壤失去肥力、生物多樣性下降，自然生態(tài)失去了原有的平衡。

3.5 資源綜合利用不充分，統(tǒng)籌規(guī)劃未建立

關(guān)閉煤礦的工業(yè)場地、地表建(構(gòu))筑物與設(shè)施開發(fā)利用不充分，沒有與區(qū)域環(huán)境、城鎮(zhèn)功能融合；關(guān)閉煤礦地下空間、煤層氣、礦井水等資源開發(fā)利用不充分，不但存在資源浪費(fèi)同時存在安全隱患，但缺乏有關(guān)關(guān)閉煤礦剩余資源再利用相關(guān)技術(shù)。

4 建 議

4.1 健全煤礦關(guān)閉政策

各地各有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)煤礦關(guān)閉的相關(guān)政策、法規(guī)以及關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)研究，健全煤礦關(guān)閉管理法規(guī)、政策，制定合理的關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)積極主動開展調(diào)研走訪工作，摸清企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，做到“一企一策、一廠一策、一礦一策”。

4.2 妥善解決煤礦職工安置問題

煤礦所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)單一，社會吸納剩余勞動力能力弱，隨著關(guān)閉煤礦越來越多，企業(yè)內(nèi)部安置難度越來越大。各級地方政府要根據(jù)國家有關(guān)的法律、法規(guī)、政策，妥善安置關(guān)閉煤礦職工。職工安置方案應(yīng)明確，包括職工情況、職工分流安置方式、勞動關(guān)系處理、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支付、償還拖欠職工工資及社會保險費(fèi)、職工安置資金來源渠道、促進(jìn)再就業(yè)等內(nèi)容，職工安置方案要符合實(shí)際[23]。

4.3 構(gòu)建關(guān)閉煤礦資源評價體系

關(guān)閉煤礦之中還存在剩余煤炭、煤層氣、礦井水、地?zé)?、地下空間、土地等資源，如何對這些資源進(jìn)行正確合理的評價尚無標(biāo)準(zhǔn)可循。選擇資源豐富、地質(zhì)地理條件優(yōu)越、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、便于協(xié)調(diào)開發(fā)利用的關(guān)閉煤礦作為重點(diǎn)研究對象，開展示范工程，系統(tǒng)構(gòu)建關(guān)閉煤礦資源評價體系。

4.4 加大金融支持，盤活土地資源

加大政策支持力度，通過現(xiàn)有資金渠道加大對關(guān)閉煤礦支持力度，各級地方人民政府應(yīng)安排配套資金，并向關(guān)閉煤礦數(shù)據(jù)眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，增加煤礦企業(yè)、個人對關(guān)閉煤礦土地資源資源的開發(fā)利用積極性；開展示范工程，在礦業(yè)權(quán)、金融、環(huán)保、安全等方面給予支持，先行先試，促進(jìn)示范工程建設(shè)[24-25]。

4.5 加強(qiáng)資料管理與歸檔

面對不斷增長的關(guān)閉煤礦，當(dāng)前迫切需要建立關(guān)閉煤礦檔案。由各地國土部門牽頭，按照“一礦一檔”的原則將關(guān)閉煤礦資料收集整理，形成“資料成冊，圖紙齊全，光盤佐證”綜合資料。建立規(guī)范的關(guān)閉煤礦資料管理制度和關(guān)閉煤礦資料信息共享機(jī)制，以便為關(guān)閉煤礦資源在今后二次開發(fā)利用提供基礎(chǔ)資料。

5 結(jié) 論

1) 我國關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用處于初步階段，基礎(chǔ)研究薄弱，開發(fā)利用的成功案例少。

2) 我國關(guān)閉煤礦的政策法規(guī)多為有關(guān)煤礦關(guān)閉政策法規(guī)，有關(guān)關(guān)閉煤礦資源開發(fā)利用的政策法規(guī)很少，現(xiàn)有的政策法規(guī)對關(guān)閉煤礦資源的開發(fā)利用支持不夠。

3) 在關(guān)閉煤礦存在政策落實(shí)不到位、資料現(xiàn)狀不容樂觀、環(huán)境地質(zhì)問題嚴(yán)重、土地復(fù)墾與恢復(fù)治理問題突出、資源綜合利用不充分等六個方面的問題。

4) 針對我國關(guān)閉煤礦的實(shí)際情況，提出了健全煤礦關(guān)閉政策、妥善解決煤礦職工安置問題、構(gòu)建關(guān)閉煤礦資源評價體系、加大金融支持和盤活土地資源、加強(qiáng)資料管理等五個方面的問題。