關于完善礦業(yè)權出讓收益制度的政策建議

李 剛,李 勇

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦業(yè)權出讓收益是礦產(chǎn)資源權益金制度的重要組成部分，是維護礦產(chǎn)資源國家所有者權益，促進礦產(chǎn)資源保護與合理利用的重要保障。自2017年財政部、原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)以來，各地相繼出臺了具體實施辦法，對于維護國家礦產(chǎn)資源權益，完善礦產(chǎn)資源稅費制度，推進礦業(yè)權競爭性出讓，營造公平競爭的市場環(huán)境起到了積極作用，但客觀上也存在一些問題和矛盾。例如，礦業(yè)權出讓收益征收管理相關規(guī)定不夠細化、理解上存在爭議[1-2]，基準價制定過程中存在不平衡、不充分、不統(tǒng)一等問題[3]，征收范圍擴大導致一部分企業(yè)面臨巨大資金壓力[4]，評價指標體系有待建立和完善[5]。為深入推進和落實礦產(chǎn)資源權益金制度改革的精神和要求，有必要對相關問題進行深入總結和分析。

1 改革進展和成效

1.1 改革進展

制定征收管理辦法。為貫徹落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源稅費制度對維護國家權益、調節(jié)資源收益、籌集財政收入的重要作用，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，財政部、原國土資源部研究制定了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》，并于2016年12月30日經(jīng)中央全面深化改革領導小組第31次會議審議通過。2017年4月，國務院出臺了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號，以下簡稱“《改革方案》”)。按照改革方案確定的制度框架，2017年6月，財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《關于印發(fā)<礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2017〕35號，以下簡稱“《暫行辦法》”)，明確了已出讓礦業(yè)權的新舊制度銜接辦法，制定了出讓新設礦業(yè)權的《暫行辦法》，確保了改革平穩(wěn)過渡和順利推進。

加強地方配套制度建設?！稌盒修k法》出臺后，為規(guī)范、完善礦業(yè)權出讓收益征收管理工作，陜西、山西、內蒙古、江西、福建、江西、四川等省(區(qū))根據(jù)地方實際情況制定了具體實施辦法。同時，按照《暫行辦法》要求，自2017年下半年以來，各地陸續(xù)組織開展了本地區(qū)礦業(yè)權出讓收益市場基準價、基準率的研究和制定工作。截至2018年10月底，天津、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、浙江、江西、河南、湖北、廣西、海南、重慶、云南、甘肅、青海等省(區(qū)、市)相繼發(fā)布了本地區(qū)礦業(yè)權市場基準價，湖南、遼寧、新疆、河北等省(區(qū))已發(fā)布了市場基準價征求意見稿。

1.2 主要成效

1) 完善礦產(chǎn)資源有償使用內涵，全面維護國家所有者權益。將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益后，其經(jīng)濟內涵既包括原有礦業(yè)權價款的投資收益，也包括原有礦產(chǎn)資源補償費的礦產(chǎn)資源所有者權益，這有助于解決礦業(yè)權價款在地方征收實踐中出現(xiàn)的征收對象“異化”“擴大化”，入庫和分成不統(tǒng)一等問題，規(guī)范各地征收管理工作，全面維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益。

2) 實行探礦權出讓收益分期、分階段繳納，取消資金占用費，規(guī)范滯納金，降低企業(yè)負擔和投資風險。探礦權出讓收益實行分階段、分期繳納，緩解了探礦權人資金壓力。探礦權未轉為采礦權的，不再繳納剩余探礦權出讓收益，降低了探礦權人勘查投資風險。同時，取消資金占用費、規(guī)定礦業(yè)權出讓收益滯納金不超過本金，降低了企業(yè)負擔。

3) 制定礦業(yè)權市場基準價制度，防止國有資產(chǎn)流失。礦業(yè)權市場基準價制度的建立，有助于規(guī)范礦業(yè)權出讓行為，推動政府信息公開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；指導、規(guī)范礦業(yè)權評估機構，保證市場公平、公正，防止國有資源資產(chǎn)流失；發(fā)揮政府調控作用，促進礦業(yè)權市場穩(wěn)定發(fā)展，推動資源保護與合理利用。

2 面臨的突出矛盾和主要問題

2.1 對于礦業(yè)權出讓收益和資源稅，企業(yè)認為兩者稅費重疊、功能交叉

根據(jù)《改革方案》《暫行辦法》，礦業(yè)權出讓收益體現(xiàn)國家所有者權益。同時，在全面推進資源稅改革過程中，資源稅稅率按照改革前后稅費平移原則已統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源補償費征收金額，因此，部分企業(yè)認為，礦業(yè)權出讓收益和資源稅在一定程度上存在稅費重疊、功能交叉的問題。

2.2 對于以往企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地等情形，企業(yè)要求暫停征收礦業(yè)權出讓收益

實施礦產(chǎn)資源權益金制度改革前，對于申請在先取得空白地探礦權后企業(yè)自行出資探明的礦產(chǎn)地無需繳納探礦權價款、采礦權價款。改革后，《暫行辦法》明確對未完成有償處置的礦業(yè)權征收礦業(yè)權出讓收益。對此，部分企業(yè)認為，這違反“法不溯及既往”的法律和行政原則，增加企業(yè)負擔。同時，以申請在先方式取得探礦權后轉為采礦權的，根據(jù)以往相關政策和司法實踐，根本不屬于有償處置的范圍，相關提法存在爭議。因此，建議對2017年7月1日之前企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地暫停征收礦業(yè)權出讓收益。

2.3 對未有償處置的礦業(yè)權，國家投資權益的處置有待明確

“對于無償占有屬于囯家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權和無償取得的采礦權，應繳納價款但尚未繳納的”，《暫行辦法》規(guī)定，“按協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權出讓收益”。部分地方管理部門認為，將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益后，涉及礦業(yè)權價款的相關法律法規(guī)并未同時廢止或暫停執(zhí)行?？紤]到礦業(yè)權出讓收益體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權益，然而，對于國家出資探明礦產(chǎn)地的投資收益如何處置，究竟是在礦業(yè)權出讓收益中統(tǒng)籌考慮，還是按原有礦業(yè)權價款相關規(guī)定執(zhí)行，《暫行辦法》未作明確規(guī)定。

2.4 對探礦權新增儲量和變更礦種，礦產(chǎn)資源所有者權益體現(xiàn)不充分

《改革方案》《暫行辦法》都明確規(guī)定，“探礦權轉為采礦權的，不再另行繳納采礦權出讓收益”。對于“探礦權增列礦種，增列的部分比照協(xié)議出讓方式，在采礦權階段征收采礦權出讓收益”，但對探礦權新增儲量、變更礦種等情形未作具體規(guī)定。因此，部分地方管理部門、專家學者認為，該規(guī)定過分強調探礦權人的風險投資收益，而對國家投資權益和所有者權益保護不充分，導致國家權益和礦業(yè)權人權益不平衡，建議補充明確對探礦權新增儲量、變更礦種等情形征收探礦權出讓收益。

2.5 征收方式選擇不平衡，基準率的規(guī)定過于籠統(tǒng)

對于《暫行辦法》提出的礦業(yè)權出讓收益金額和礦業(yè)權出讓收益率兩種征收形式，在地方探索過程中出現(xiàn)了不平衡。一方面，考慮到收益金額形式財政貢獻高、征收經(jīng)驗豐富等，有些地方從征收成本、征收效率、財政貢獻等考慮，在實踐中優(yōu)先采用收益金額的形式征收。另一方面，部分地方管理部門反映，《暫行辦法》對出讓收益金額的征收管理規(guī)定比較具體，而對于收益率的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，操作性不強。同時，采用礦業(yè)權出讓收益率的形式容易造成礦業(yè)權人非理性競爭，形成市場泡沫，影響礦業(yè)權市場配置效率和行業(yè)健康發(fā)展。

2.6 礦業(yè)權市場基準價研究處于探索階段，各地做法不一

與土地基準地價相比，礦業(yè)權市場基準價尚處于起步探索階段，客觀上存在對礦業(yè)權價款基準價、礦業(yè)權出讓收益市場基準價、礦業(yè)權出讓收益評估價等關系認識不準確，對礦業(yè)權取得方式、企業(yè)風險勘查投資等情形考慮不充分，對礦業(yè)權市場基準價的類別劃分、定義內涵、計征對象等不統(tǒng)一，核定標準差異較大，參數(shù)選取科學性有待加強等問題。例如，對于計征對象，從已出臺地區(qū)來看差異較大，其中河南為可采儲量，云南為(333)類及以上類別的資源儲量且對資源量不考慮可信度系數(shù)，青海為(334)？類以上的全部資源儲量且對資源量不考慮可信度系數(shù)，甘肅為(334)？類以上的全部資源儲量但對資源量按可信度系數(shù)給予調整。

2.7 資金使用方向規(guī)定較為籠統(tǒng)，地區(qū)保障程度不平衡

將礦業(yè)權出讓收益納入一般預算后，打破了以往“自收自支”“?？顚Ｓ谩薄安坏闷胶庳斦A算”“年度結轉留用”的專項收支格局，項目支出和工作經(jīng)費支出要求更加嚴格規(guī)范；提高了財政資金的使用效率，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源全民所有的基本原則。然而，對于財政收入較為緊張的省份，可能將面臨在財政收入嚴重不足的局面下，地區(qū)保障程度不足，影響基礎性地質調查、礦山地質環(huán)境恢復治理等工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性，不利于發(fā)揮財政對生態(tài)文明建設的支持和促進作用。

3 對策與建議

3.1 加快修訂法律法規(guī)，大力推進法治建設

黨的十八大以來，我國法治建設站在了新的歷史起點上、進入了新的發(fā)展階段。十九大報告更是將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一?，F(xiàn)階段，全面落實稅收法定原則已成為現(xiàn)代財政體制改革的重要內容，非稅收入的立法進程也在加快推進?？紤]到礦業(yè)權出讓收益改革過程，部分礦業(yè)權仍需執(zhí)行涉及礦業(yè)權價款的相關法律法規(guī)，因此不宜簡單將其廢止或暫停執(zhí)行。鑒于《礦產(chǎn)資源法》的修改需要一個循序漸進的過程，短時間內難以完成。為深入推進依法行政、加快建設法治政府，建議先行按照《改革方案》《暫行辦法》等要求，盡快修改《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等中涉及“探礦權采礦權價款”“探礦權采礦權使用費”的相關條款，發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用。

3.2 礦業(yè)權出讓收益和資源稅的性質和功能有所差異

一是從改革目標來看，根據(jù)《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)，資源稅改革的主要目標是“建立規(guī)范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的作用”。按照《改革方案》，將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，主要目標是改變稅費重復、功能交叉狀況，降低企業(yè)成本。因此，將資源稅定義為“國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益”，有悖于改革初衷，也違背了稅收的基本屬性。二是從征收環(huán)節(jié)、計征方法等來看，礦業(yè)權出讓收益主要在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)通過招標、拍賣、掛牌等競爭方式確定，資源稅在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)按照銷售收入的一定比例征收。因此，礦業(yè)權出讓收益和資源稅性質截然不同，征收環(huán)節(jié)、征收方法等有所差異。

3.3 處理好企業(yè)投資收益、國家投資收益和國家礦產(chǎn)資源所有者收益的關系

在礦業(yè)權出讓收益確定過程中，應厘清企業(yè)投資收益、國家投資收益和國家礦產(chǎn)資源所有者收益的關系，區(qū)分國家出資探明的礦產(chǎn)地和企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地的評估方法，既要保護礦業(yè)權人享有的投資收益，營造良好的營商環(huán)境，也要保障國家出資的投資權益，維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益。因此，建議：一是對于國家出資探明礦產(chǎn)地，以及國家出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形，應綜合考慮國家地質勘查投資權益和礦產(chǎn)資源所有者權益后確定礦業(yè)權出讓收益；二是對于非國家出資的探明礦產(chǎn)地，以及企業(yè)出資形成的新增資源儲量、增列礦種、變更礦種等情形，按照“使用資源付費”的原則，應當征收礦業(yè)權出讓收益，以維護礦產(chǎn)資源所有者權益，但應扣除企業(yè)的地質勘查投資和相應風險回報，同時，為解決礦業(yè)權價款在實踐中出現(xiàn)的“異化”“擴大化”問題，對于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地征收的礦業(yè)權價款，應當在礦業(yè)權出讓收益中予以抵扣。

3.4 堅持探礦權出讓收益的所有者權益屬性，鼓勵探索多種收益實現(xiàn)形式

考慮探礦階段風險性和資源儲量不確定性，為全面維護國家礦產(chǎn)資源所有權益，支持地方從實際出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、勘查風險、儲量規(guī)模等，在保持稅負總體穩(wěn)定、兼顧政府收益和企業(yè)投資風險的前提下，探索“金”(出讓收益金額)、“率”(出讓收益率)、“金+率”(出讓收益金額+出讓收益率)等多種征收方式。從經(jīng)濟效率、征收成本、財政收入、財政風險等角度考慮，建議：一是對于勘查風險低、儲量規(guī)模小、服務年限較短等情形的礦業(yè)權，可按出讓金額形式確定礦業(yè)權出讓收益；二是對于資源儲量較大或礦山服務年限較長的采礦權，可按出讓收益率形成確定礦業(yè)權出讓收益；三是對于無查明資源量或具有一定查明資源量，但風險較高的探礦權，采用“出讓環(huán)節(jié)競爭確定，探礦和采礦兩階段征收”的“金+率”模式，鼓勵地方在協(xié)議出讓過程中探索“高金+低率”(探礦階段高金額起步，采礦階段低收益率調節(jié))、“低金+高率”(探礦階段低金額起步，采礦階段高收益率調節(jié))等多種組合方式，在競爭出讓過程中探索“限率競金”(限定出讓收益率，競爭出讓收益金額)、“限金競率”(限定出讓收益金額，競爭出讓收益率)、“先競金后競率”(先競爭出讓收益金額，當達到設定的最高數(shù)額后，再競爭出讓收益率)等多種方式。

3.5 研究起草核定指南，規(guī)范礦業(yè)權市場基準價制定

為系統(tǒng)規(guī)范礦業(yè)權市場基準價的核定方法、依據(jù)、程序，建議由國務院礦產(chǎn)資源主管部門在認真總結各地實踐經(jīng)驗、廣泛聽取礦山企業(yè)意見建議的基礎上，組織研究制定《礦業(yè)權市場基準價、基準率核定指南(試行)》，明確市場基準價、基準率的概念、類型劃分、計征對象、計征單位、影響因素等，規(guī)范市場基準價核定方法、動態(tài)調整機制，制定共伴生礦、低品位礦等核定標準。同時，探索構建全國、省級、地(市)級三級礦業(yè)權市場基準價監(jiān)測預警體系，研發(fā)全國礦業(yè)權市場基準價監(jiān)測平臺和信息服務系統(tǒng)，定期研究發(fā)布季度、年度監(jiān)測報告，為礦產(chǎn)資源權益管理，以及管理部門參與宏觀調控提供政策支撐。

3.6 進一步明確使用方向，提高使用效益

在處理好政府和市場、中央和地方、保護和發(fā)展等關系基礎上，按照生態(tài)文明體制改革要求，進一步加強對遺留礦山的地質環(huán)境治理、自然保護區(qū)內礦業(yè)權退出的補償、基礎性地質調查、礦山生態(tài)保護修復、山水林田湖綜合治理、礦業(yè)權管理和成本費用等資金支持。同時，地方可結合實際情況，合理利用社會資金，認真謀劃、聚焦重點、形成合力，加強財政資金對重點領域的保障程度，提高財政資金使用效益。